La natura obbligata dell’ingiunzione a demolire

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Consiglio di Stato, Sezione sesta, Sentenza 29 agosto 2019, n. 5943.

La massima estrapolata:

La natura obbligata dell’ingiunzione a demolire, in conseguenza dell’accertata violazione, non ne impone né una particolare motivazione, essendo l’interesse pubblico alla sua adozione sotteso in re ipsa, né il preventivo inoltro della comunicazione di avvio del procedimento, stante che la partecipazione della parte non potrebbe in alcun modo incidere sui contenuti dello stesso.

Sentenza 29 agosto 2019, n. 5943

Data udienza 23 luglio 2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5059 del 2013, proposto dai signori Da. Co. e Ro. Pe., rappresentati e difesi dagli avvocati Vi. Ar. e St. Sa., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato St. Sa. in Roma, via (…);
contro
il Comune di Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Um. Ga., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Sezione Prima n. 10198/2012, resa tra le parti, concernente ingiunzione a demolire opere abusive
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Roma Capitale;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza del giorno 23 luglio 2019 il Consigliere Antonella Manzione e udito per il Comune di Roma l’avvocato Um. Ga.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. I signori Da. Co. e Ro. Pe., nella loro rispettiva qualità di proprietario e usufruttuaria di un villino ubicato Via (omissis) a Roma, hanno impugnato innanzi al T.A.R. per il Lazio la determinazione dirigenziale n. 1509 del 4 luglio 2012 con la quale è stata loro ingiunta la demolizione di una serie di abusi realizzati sullo stesso.
Il T.A.R., con la sentenza breve n. 10198/2012, pubblicata mediante deposito in segreteria in data 7 dicembre 2012, ha respinto il ricorso, condannando le parti alle spese, valutando congiuntamente la serie di interventi realizzati, peraltro in zona gravata da vincoli di varia natura, e ritenendo pertanto atto dovuto e non necessitante di motivazione aggiuntiva né di comunicazione di avvio del procedimento quello conseguitone.
Gli interessati propongono appello reiterando sostanzialmente in chiave critica le originarie doglianze. Preliminarmente eccepiscono in rito la violazione del diritto di difesa essendo stata la controversia indebitamente definita con sentenza breve, con ciò omettendo doverosi adempimenti istruttori che, a loro dire, avrebbero scongiurato l’erronea ricostruzione dei fatti. Come secondo motivo di appello contestano altresì specificamente l’avvenuta condanna alle spese di lite, ribadendo l’asserita disparità di trattamento (dedotta anche in termini più generali come articolazione del primo motivo di ricorso, punto I.C) rispetto a quanto disposto dal medesimo Tribunale, anche in merito alle spese, con sentenza n. 8700/2012, di accoglimento parziale, in relazione ad una fattispecie ritenuta analoga, oltre che riguardante un’unità immobiliare facente parte dello stesso complesso residenziale (via Lea Padovani n. 35/35).
Si è costituito in giudizio il Comune di Roma Capitale, chiedendo la reiezione dell’appello e la conseguente conferma della sentenza di primo grado. In data 24 giugno 2019 ha depositato memoria ribadendo la propria prospettazione.
Alla pubblica udienza del 23 luglio 2019, sentita la difesa del Comune di Roma Capitale, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

2. Il ricorso è infondato.
3. Preliminarmente il Collegio ritiene di dover respingere l’eccepita erroneità di utilizzo dell’istituto della sentenza breve, per quanto “graficamente” presentata in limine dell’appello, quasi a premessa, ma comunque al di fuori della -successiva- prospettazione delle doglianze di merito.
L’art. 60 c.p.a., infatti, consente di definire il giudizio direttamente nella camera di consiglio volta alla decisione della domanda cautelare, “sentite sul punto le parti costituite”. Di ciò è dato peraltro espressamente atto nell’epigrafe della sentenza, a conferma dell’avvenuto rispetto delle garanzie difensive previste dalla norma, la cui avvenuta lesione in concreto non appare neppure dimostrata. Essa non può infatti certo essere ravvisata nella omessa nomina di un consulente tecnico, peraltro non richiesta, allo scopo di valutare non l’effettività, ma l’opportunità e il merito del vincolo ambientale documentato per tabulas (pag. 12 dell’atto di appello).
4. Anche nel merito, le argomentazioni dei ricorrenti non appaiono condivisibili.
5. Con un primo motivo di appello i signori Co. e Pe. insistono nella prospettata necessità di parcellizzare il complesso di interventi effettuati, allo scopo di dequotarne singolarmente la qualificazione giuridica ad attività edilizia libera, secondo il regime declinato dall’art. 6 del d. P.R. n. 380/2001, nella versione vigente ratione temporis. Ciò peraltro troverebbe conforto nella pressoché contestuale sentenza n. 8700/2012, di accoglimento parziale e non di rigetto del ricorso di primo grado, le cui risultanze vengono invocate per relationem nella motivazione di quella oggetto dell’odierno appello, a sostegno della legittimità dell’operato della P.A. non affrontate espressamente (punto f) della sentenza).
L’assunto non può essere condiviso.
La necessità di non segmentare i singoli interventi edilizi, ma di riguardarli nella loro complessità, è da sempre stata affermata in particolare dal Giudice penale allo scopo di enfatizzare il risultato finale degli stessi, soprattutto ove collocati in un contesto temporale tendenzialmente unitario, di radicale trasformazione dell’assetto preesistente. Diversamente opinando, l’invocata parcellizzazione diverrebbe il facile grimaldello attraverso il quale aggirare le regole in materia di titoli edificatori e, ancor più, di compatibilità urbanistica. Una valutazione non atomistica dell’intervento e della trasformazione operata, dunque, si impone comunque, allo scopo di stabilire se la risultante situazione edilizia è irreversibilmente mutata e l’intervento effettuato ha dato luoghi a nuove entità per cui era necessario il permesso di costruire; con ciò giustificando l’esercizio del potere sanzionatorio, come in concreto accaduto nel caso di specie.
Correttamente pertanto il T.A.R. per il Lazio ha avallato la riconduzione degli incisivi interventi analiticamente descritti nella determinazione dirigenziale n. 1509 del 2012 al paradigma definitorio della ristrutturazione edilizia. Ciò a prescindere dall’astratta riconducibilità di molti di essi, pur valutati singolarmente, al regime giuridico del permesso di costruire, avendo inciso mediante chiusure di porte e interclusione di locali sulla volumetria (si pensi alla modifica del piano terra) o sulla sagoma e i prospetti (chiusura di una finestra al piano interrato, trasformata in “bocca di lupo”, riduzione delle finestre da 2 a una) o sulla superficie (ampliamento del balcone di circa m. 1,5).
La fattispecie assunta a metro di paragone in quanto invocata dallo stesso T.A.R. nella decisione impugnata, del resto, ove analizzata in fatto, corrisponde esattamente, salvo la diversa descrizione dei singoli interventi, a quella ora in esame, e sulla base della stessa doverosa regola ermeneutica la trasformazione, dove esistente, è stata valutata nella sua complessità, tanto da sussumere sei degli interventi contestati, variamente incidenti sul preesistente villino (diverso posizionamento di finestre, realizzazione di un balcone, ecc.), sotto l’egida della ristrutturazione edilizia e legittimarne conseguentemente l’avvenuta ingiunzione a demolire. Solo la diversa partizione dei locali interni, senza alcun impatto su volumetrie, superfici, sagoma e prospetti, è stata derubricata a intervento di edilizia libera e stralciata dal contenuto intimatorio del provvedimento, in quanto evidentemente valutabile autonomamente rispetto a tutte le altre opere. Correttamente, pertanto, il T.A.R. ha assimilato le risultanze decisorie dei due casi, ancorché ne restino distinte le peculiarità descrittive di ciascuno: cosa che invece tentano di pretermettere gli appellanti, laddove, bypassando completamente l’avvenuta qualificazione anche nella sentenza n. 8700/2012 degli interventi in maniera cumulativa come ristrutturazione edilizia, pongono attenzione esclusivamente a quella parte residua di essi che consentiva evidentemente un diverso approccio ermeneutico.
6. In relazione all’avvenuta violazione anche delle disposizioni vincolistiche, gli interessati ripropongono due autonomi motivi di doglianza, rispettivamente sub III e IV dell’atto di appello: da un lato, infatti, sostengono che il Comune avrebbe dovuto soprassedere dall’adozione dell’ordinanza ingiunzione a demolire avendo essi presentato in data 22 maggio 2012, e dunque prima dell’adozione del provvedimento impugnato e finanche della decorrenza del termine di 180 giorni che la normativa riserva al Soprintendente affinché si esprima, istanza di autorizzazione paesaggistica in sanatoria; dall’altro, assai poco coerentemente, negano perfino l’esistenza del vincolo, limitatamente peraltro a quello riveniente dall’essere l’area inclusa nel Parco della Marcigliana.
Anche tale assunto non è condivisibile.
L’invocata autorizzazione in sanatoria cui fa riferimento la ricordata istanza, indirizzata direttamente alla direzione competente della Regione Lazio, presuppone la qualificazione dell’intervento come manutenzione ordinaria o straordinaria, e non, come ristrutturazione edilizia.
Va ricordato al riguardo che l’art. 167 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), recante la disciplina delle sanzioni amministrative previste per la violazione delle prescrizioni poste a tutela dei beni paesaggistici, contiene (nella sua attuale formulazione) la regola della non sanabilità ex post degli abusi, sia sostanziali che formali. Il trasgressore, infatti, è “sempre tenuto alla rimessione in pristino a proprie spese”, “fatto salvo quanto previsto al comma 4”.
L’intenzione legislativa è chiara nel senso di precludere qualsiasi forma di legittimazione del “fatto compiuto”, in quanto l’esame di compatibilità paesaggistica deve sempre precedere la realizzazione dell’intervento. Il rigore del precetto è ridimensionato soltanto da poche eccezioni tassative, tutte relative ad interventi privi di impatto sull’assetto del bene vincolato. Segnatamente, sono suscettibili di accertamento postumo di compatibilità paesaggistica: gli interventi realizzati in assenza o difformità dell’autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati; l’impiego di materiali diversi da quelli prescritti dall’autorizzazione paesaggistica; i lavori configurabili come interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi della disciplina edilizia (art. 167, comma 4).
L’avvenuta attivazione di tale speciale procedimento di sanatoria, peraltro inapplicabile al caso di specie, non legittima comunque la caducazione e neppure la sospensione dell’efficacia dell’intervenuta ingiunzione a demolire, essendo le regole preclusive dell’adozione di tali atti circoscritte dal legislatore ai casi di condono riconducibile a leggi speciali. Infine, un eventuale provvedimento favorevole comunque non sanerebbe il diverso e distinto profilo di illiceità costituito dalla carenza dell’autonomo e pregiudizialmente necessario titolo edilizio.
6.1. La prova della inesistenza del vincolo, peraltro, non può certo desumersi, come sostenuto dalle appellanti, dai rilievi contenuti nelle osservazioni tecniche presentate alla Regione e all’Ente Parco per contestarne l’apposizione, stante che comunque non ne è conseguita la rimozione degli stessi. Ciò a prescindere dal fatto che ridetti vincoli vengono indicati in atti come plurimi, ivi compreso quello, pure ambientale, ma derivante dal riconosciuto interesse (anche) archeologico dell’area in quanto inclusa nelle fasce di rispetto del Piano territoriale paesaggistico regionale, siccome previsto dall’art. 13, comma 3, lett. a) della l.r. Lazio 6 luglio 1998, n. 24.
8. Quanto alla lamentata genericità e carenza di motivazione del provvedimento, a fronte peraltro di opere considerate minime e semplicemente migliorative dello stato dei luoghi, il Collegio si riporta ai principi ormai cristallizzati in giurisprudenza, in forza dei quali la natura obbligata dell’ingiunzione a demolire, in conseguenza dell’accertata violazione, non ne impone né una particolare motivazione, essendo l’interesse pubblico alla sua adozione sotteso in re ipsa, né il preventivo inoltro della comunicazione di avvio del procedimento, stante che la partecipazione della parte non potrebbe in alcun modo incidere sui contenuti dello stesso (cfr. Cons. Stato, A.P. 17 ottobre 2017, n. 9, nonché Cons. Stato, Sez. VI, 25 febbraio 2019, n. 1281; Sez. II, 29 luglio 2019, n. 5317).
9. Resta da dire del motivo di gravame (il secondo, nella strutturazione dell’atto di appello) relativo alla condanna alle spese pronunciata in primo grado: essa risponde alla piena discrezionalità del giudice in merito, nel rispetto della regola della soccombenza, la cui applicabilità non meccanicistica, ma mitigabile dagli elementi concreti che in relazione alla fattispecie si intenda valorizzare, rende ex se inammissibile l’ipotizzata comparazione tra singole decisioni, nel caso di specie la n. 8700/2012 e la n. 10198/2012, oggetto dell’odierno appello.
E tuttavia la differenza tra i due dispositivi (di accoglimento parziale, nel primo caso; rigetto, nell’altro), in ragione della evidenziata differenza tra la due fattispecie concrete, ne chiarisce ictu oculi anche le conseguenti divergenze decisionali sulla imputazione delle spese.
10. Per quanto sopra detto, l’appello deve essere respinto e, conseguentemente, confermata la sentenza del T.A.R. per il Lazio n. 10198/2012.
La condanna al pagamento delle spese e degli onorari del secondo grado del giudizio segue la soccombenza. Di essa è fatta liquidazione nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza citata in epigrafe.
Condanna gli appellanti al pagamento, in favore del Comune appellato, delle spese del grado di giudizio, complessivamente liquidate nella misura di euro 2.500,00 (duemilacinquecento), a favore del Comune di Roma Capitale, oltre agli accessori di legge, se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 luglio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Sergio Santoro – Presidente
Oreste Mario Caputo – Consigliere
Francesco Gambato Spisani – Consigliere
Raffaello Sestini – Consigliere
Antonella Manzione – Consigliere, Estensore

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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