Consiglio di Stato, sezione seconda, Sentenza 30 agosto 2019, n. 6000.
La massima estrapolata:
La giurisprudenza amministrativa ha ripetutamente affermato la natura di atto dovuto del provvedimento di demolizione in presenza di abusivismo edilizio, sicché esso: a) deve essere adottato anche a distanza di molto tempo dall’edificazione dell’opera abusiva (cfr. Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 6 settembre 2017, n. 4243); b) non necessita, come già segnalato sopra con svariati riferimenti giurisprudenziali, di essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento; c) non abbisogna di particolare motivazione, in quanto atto rigorosamente vincolato dove la repressione dell’abuso corrisponde per definizione all’interesse pubblico al ripristino dello stato dei luoghi illecitamente alterato, con la conseguenza che esso è già dotato di un adeguato e sufficiente supporto motivazionale attraverso la descrizione delle opere abusive e nella constatazione della loro abusività.
Sentenza 30 agosto 2019, n. 6000
Data udienza 2 aprile 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5078 del 2008, proposto dal signor Ma. Ze., rappresentato e difeso dall’avvocato Ma. Ba., con domicilio eletto presso lo studio di questi in Roma, via (…);
contro
il Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;
per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per le Marche, sezione prima, n. 497/2007, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
visti tutti gli atti della causa;
relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 aprile 2019 il consigliere Francesco Frigida e udito per la parte appellante l’avvocato Ma. Ba.;
ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Il signor Ma. Ze., in data 28 febbraio 1995, ha presentato al Comune di (omissis) domanda di sanatoria ai sensi della legge n. 724 del 1994, relativamente alla realizzazione di un garage in muratura con soprastante ringhiera in ferro, insistente in parte su di un’area demaniale di proprietà comunale, già destinata a strada pubblica.
Con provvedimento n. 5683 del 31 agosto 2004, il Comune di (omissis) ha respinto l’istanza di sanatoria e con successivo provvedimento n. 22 del 13 giugno 2005 ha ordinato all’interessato la demolizione del manufatto ed il ripristino dello stato dei luoghi.
2. Avverso entrambi i citati provvedimenti, il signor Ma. Ze. ha proposto il ricorso di primo grado n. 659 del 2005, dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per le Marche, con atto notificato il 25 luglio 2005.
Il Comune di (omissis) non si è costituito nel giudizio di primo grado.
3. Con l’impugnata sentenza n. 497 dell’11 aprile 2007, il T.a.r. per le Marche, sezione prima, ha respinto il ricorso, dichiarandolo irricevibile, in quanto tardivo, con riferimento all’impugnazione del diniego di sanatoria e ritenendolo infondato in relazione all’impugnazione dell’ordine di demolizione.
4. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 29 maggio 2008 e 23 giugno 2008 – il signor Ma. Ze. ha interposto appello avverso la su menzionata sentenza, sia censurando la pronuncia di irricevibilità, sia riproponendo i sei motivi del ricorso di primo grado.
5. Il Comune di (omissis), pur ritualmente evocato, non si è costituito nel presente grado di giudizio.
6. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 2 aprile 2019.
7. L’appello è infondato e deve essere respinto alla stregua delle seguenti considerazioni in fatto e diritto.
8. Il Collegio condivide quanto statuito dal T.a.r. circa l’irricevibilità del ricorso di primo grado nella parte in cui ha impugnato il diniego di sanatoria. In particolare, il collegio di primo grado ha legittimamente statuito che: “la tardività dell’impugnazione del diniego di sanatoria emesso dal Dirigente del III Dipartimento – Ufficio Condono del Comune di (omissis) con atto 31.8.2004 n. 5683; tale provvedimento è autonomamente lesivo e andava impugnato di per sé, entro il termine decadenziale di 60 giorni previsto dall’art. 21 della L. 6 dicembre 1971, n. 1034, decorrente dalla notifica o dalla piena conoscenza comunque acquisita. Nella fattispecie, come si evince dalla documentazione in atti, il diniego di sanatoria è stato notificato al sig. Zennaro in data 25.2.2005, sicché la sua impugnazione, effettuata con il ricorso in esame (notificato il 25.7.2005), è palesemente tardiva”.
L’appellante ha evidenziato che nel diniego di sanatoria impugnato mancava l’indicazione del termine entro cui poter esperire ricorso nonché dell’autorità a cui proporlo, cosicché il T.a.r. avrebbe dovuto concedere una rimessione in termini, con conseguente ricevibilità del ricorso.
Tale tesi non è accoglibile, poiché, come precisato dalla giurisprudenza amministrativa, la mancata indicazione nell’atto amministrativo lesivo del termine e della autorità a cui è possibile ricorrere non determina l’illegittimità del medesimo atto per violazione dell’articolo 3, comma 4, della legge n. 241 del 1990, trattandosi di mera irregolarità, né comporta la mancata applicazione del principio cui il termine per ricorrere comincia a decorrere da quando il suo destinatario ne abbia piena conoscenza, salva la possibilità di rilevare i presupposti per la rimessione in termini (cfr. Consiglio di Stato, sezione VI, sentenze 28 gennaio 2014, n. 422, 26 luglio 2000, n. 4158; Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 14 gennaio 2002, n. 149; Consiglio di Stato, sezione V, sentenza 15 aprile 1996, n. 434).
Il mancato rispetto del disposto di cui al citato articolo 3, comma 4, pertanto, non giustifica ex se la rimessione in termini (cfr. Consiglio di Stato, sezione VI, sentenze 9 maggio 2011, n. 2730, 26 marzo 2010, n. 1751 e 22 ottobre 2002, n. 5812; Consiglio di Stato, sezione V, sentenza 19 novembre 2009, n. 7243), spettando, per contro, al giudice amministrativo la verifica di volta in volta dei presupposti per l’applicazione dell’istituto dell’errore scusabile (attualmente disciplinato dall’art. 37 del codice del processo amministrativo e all’epoca dell’introduzione del giudizio dall’art. 36, comma 2, del regio decreto 24 giugno 1924, n. 1054).
Come chiarito dall’Adunanza plenaria, con decisione 14 febbraio 2001, n. 1, l’omessa indicazione del termine di impugnazione e dell’autorità a cui ricorrere, prescritta dall’art. 3, comma 4, L. n. 241 del 1990, costituisce mera irregolarità che, al più, e nel concorso di significative ulteriori circostanze, può dar luogo alla concessione del beneficio della rimessione in termini.
Segnatamente con tale decisione si è chiarito che “la disposizione di cui al citato art. 3, comma quattro, secondo cui < in ogni atto notificato al destinatario devono essere indicati il termine e l’autorità cui è possibile ricorrere>, è norma di natura procedimentale, che impone all’Amministrazione, nell’ambito del più generale principio di trasparenza dell’azione amministrativa, un dovere di cooperazione con il privato, al fine di agevolarlo nell’individuazione degli strumenti apprestati dall’ordinamento per la tutela delle proprie posizioni soggettive, ritenute lese da tale azione.
La prescrizione in parola è preordinata essenzialmente, come è dimostrato dal generico riferimento alla “autorità cui è possibile ricorrere”, a facilitare il destinatario nell’individuazione del soggetto competente a pronunciarsi e dei termini per la proposizione delle impugnative, specie nei settore in cui tale ricerca appare più difficile; pertanto, essa non può estendere i propri effetti in ambito esclusivamente processuale, nel quale, anzi, i termini e le modalità dell’azione sono già analiticamente e cogentemente disciplinate dalle norme di settore”.
Con la medesima pronuncia l’Adunanza plenaria ha inoltre precisato che: “le ipotesi in cui l’amministrazione, venendo meno al dovere di cooperazione, ometta di indicare al privato i termini e l’autorità cui ricorrere, possono, bensì costituire presupposto per un errore scusabile in sede processuale, sempre che, tuttavia, nei singoli casi sia apprezzabile una qualche giustificata incertezza sugli strumenti di tutela utilizzabili da parte del destinatario dell’atto. In caso contrario, tale inadempimento formale si risolverebbe in una assoluzione indiscriminata dall’onere (anch’esso gravante, in eguale misura, sul destinatario medesimo) di ottemperare alle prescrizioni vincolanti delle leggi dello Stato, regolarmente promulgate e, pertanto, assistite dalla presunzione legale di conoscenza, che è, tuttora, a fondamento dell’esigibilità dell’osservanza dei precetti giuridici”.
Tanto rilevato a livello ordinamentale e giurisprudenziale, si ritiene che nel caso di specie non ricorrano gli estremi per la concessione dell’errore scusabile, non essendovi prova alcuna che l’omessa indicazione del termine e dell’autorità cui ricorrere abbia ingenerato nell’odierno appellante confusione e difficoltà nel rispettare le regole del processo amministrativo in tema di impugnazione dei provvedimenti, sicché non sembra sussistere alcuna apprezzabile ragione che giustifichi la concessione al ricorrente di primo grado del beneficio dell’errore scusabile. In proposito va peraltro evidenziato che il ricorso di primo grado è stato notificato dopo cinque mesi dalla comunicazione del provvedimento impugnato, con conseguente ampio sforamento del termine di legge, e che non vi erano, a livello normativo, dubbi né sull’autorità da adire (che in effetti è stata individuata correttamente), né sul termine per proporre ricorso, che all’epoca dell’introduzione del giudizio, era quello ordinario di sessanta giorni previsto dall’articolo 21 della legge n. 1034 del 1971, che non aveva subito alcuna recente modifica.
Ne deriva quindi l’infondatezza del pregiudiziale motivo d’appello circa l’asserita non tardività dell’impugnazione del diniego di sanatoria. In conseguenza della confermata pregiudiziale irricevibilità del ricorso di primo grado non possono essere esaminate le censure inerenti all’illegittimità del diniego (motivi terzo, quarto, quinto e sesto, e due punti del primo motivo del ricorso di primo grado, tutti riproposti in sede d’appello).
9. In relazione all’impugnazione dell’ordine di demolizione, vengono in rilievo altri due punti del primo motivo nonché il secondo motivo del ricorso di primo grado, riproposti in questa sede.
Il Collegio li considera ambedue infondati.
9.1. Tramite la riproposizione di due punti del primo motivo del ricorso di primo grado, l’appellante ha dedotto che la comunicazione di avvio del procedimento finalizzato all’emanazione dell’ordine di demolizione gli è stata inviata prima della scadenza del termine per proporre ricorso avverso il diniego di sanatoria e che sussisterebbe una totale discrasia tra l’individuazione delle opere abusive effettuata nel diniego di sanatoria e quella svolta nell’ordine di demolizione.
In relazione al primo profilo, si osserva che i due provvedimenti – diniego di sanatoria e ordine di demolizione – sono il frutto di procedimenti autonomi e non vi è alcuna limitazione normativa che imponga all’amministrazione di attendere il decorso del termine per l’impugnazione del primo provvedimento per avviare il secondo procedimento. In ogni caso, come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa, ai fini dell’emanazione dell’ordinanza di demolizione, in quanto atto dovuto, non è necessaria la partecipazione del privato e, pertanto, essa non deve essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento (cfr. Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 27 marzo 2019, n. 2026; Consiglio di Stato, sezione VI, sentenze 20 febbraio 2019, n. 1192 e 23 gennaio 2018, n. 437).
Circa il secondo profilo, si rileva la presenza di un errore materiale nell’indicazione della strada dove sorge il manufatto, che tuttavia non ha comportato alcun dubbio circa la medesimezza dell’immobile oggetto del diniego e quello oggetto di demolizione, attese le risultanze catastali richiamate nel provvedimento demolitorio.
9.2. Con la riproposizione del secondo motivo del ricorso di primo grado, l’appellante ha sostenuto che: a) la volontà del Comune di (omissis) di far demolire l’opera è in contrasto con precedenti manifestazioni di volontà espresse dall’amministrazione; b) l’amministrazione si sarebbe disinteressata per decenni all’opera con conseguente sdemanializzazione del suolo; c) la porzione di demanio occupata è esigua, in guisa che il manufatto realizzato su di essa non arrecherebbe alcun pregiudizio all’asserto urbanistico della zona; d) l’opera ha parti in comune con edifici limitrofi, collegati fra di loro, cosicché la sua demolizione procurerebbe nocumento anche a questi; e) vi sarebbe contraddittorietà nell’azione amministrativa per aver il Comune rilasciato la concessione edilizia il 23 febbraio 2001, dopo la presentazione della domanda di sanatoria del 28 febbraio 1995, subordinandola all’accoglimento di quest’ultima, invece di negare il titolo edilizio.
Siffatte censure sono infondate, mentre è corretto quanto affermato al T.a.r., per cui “una volta divenuta incontestabile la natura abusiva dell’opera (poiché il provvedimento di diniego della sanatoria è stato impugnato tardivamente), il successivo ordine di demolizione si configura come atto dovuto e consequenziale, la cui legittimità non può essere inficiata da asserita contraddittorietà con precedenti manifestazioni di volontà, o da altre valutazioni circa il carattere minimale dell’abuso”.
Sul punto la giurisprudenza amministrativa ha ripetutamente affermato la natura di atto dovuto del provvedimento di demolizione in presenza di abusivismo edilizio, sicché esso: a) deve essere adottato anche a distanza di molto tempo dall’edificazione dell’opera abusiva (cfr. Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 6 settembre 2017, n. 4243); b) non necessita, come già segnalato sopra con svariati riferimenti giurisprudenziali, di essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento; c) non abbisogna di particolare motivazione, in quanto atto rigorosamente vincolato dove la repressione dell’abuso corrisponde per definizione all’interesse pubblico al ripristino dello stato dei luoghi illecitamente alterato, con la conseguenza che esso è già dotato di un adeguato e sufficiente supporto motivazionale attraverso la descrizione delle opere abusive e nella constatazione della loro abusività (cfr. Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 6 febbraio 2019, n. 903).
In sostanza, l’ordine di demolizione di opere abusive non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di quest’ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione, non potendo ammettersi l’esistenza di alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che non può mai essere legittimata dai fattori rappresentati dall’appellante, ovverosia il trascorrere del tempo, la contraddittorietà con precedenti provvedimenti, azioni od omissioni dell’amministrazione, il carattere minimale dell’abuso, nonché la complessità tecnica e la gravosità economica della concreta attività demolitoria.
Non è condivisibile nemmeno la doglianza dell’asserita sdemanializzazione tacita del suolo, poiché a tal fine occorre la presenza di atti o fatti che evidenzino in maniera inequivocabile la volontà della pubblica amministrazione di sottrarre il bene demaniale alla sua destinazione e di rinunciare definitivamente al suo ripristino (cfr. Consiglio di Stato, sezione VI, sentenze 23 novembre 2018, n. 6658, 28 ottobre 2013, n. 5207), non potendosi ciò desumere, come nel caso di specie, dalla mera circostanza che il bene non sia più adibito, anche da lungo tempo, all’uso pubblico (cfr. Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 25 maggio 2018, n. 3143; Consiglio di Stato, sezione V, sentenza 13 dicembre 2017, n. 5852).
10. In conclusione l’appello deve essere respinto.
11. Nulla per le spese del presente grado di giudizio, attesa la mancata costituzione dell’amministrazione appellata.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello n. 5078 del 2008, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata; nulla per le spese di lite del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 2 aprile 2019, con l’intervento dei magistrati:
Gianpiero Paolo Cirillo – Presidente
Paolo Giovanni Nicolò Lotti – Consigliere
Italo Volpe – Consigliere
Francesco Frigida – Consigliere, Estensore
Antonella Manzione – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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