Consiglio di Stato, Sentenza|25 febbraio 2021| n. 1631.
La funzione attribuita dalle leggi statale e regionale al piano di recupero sia quella del “recupero” di zone già costruite e “urbanisticamente” degradate, ovvero non solo richiedenti un ripristino fisico di singoli edifici “degradati” ma anche un insieme coordinato di interventi teso a ripristinare comprensori urbani caratterizzati da una urbanizzazione degradata e incontrollata.
Sentenza|25 febbraio 2021| n. 1631
Data udienza 19 gennaio 2021
Integrale
Tag – parola chiave: Istanza di approvazione del piano di recupero – Recupero del patrimonio edilizio ed urbanistico esistente – Intervento edilizio – Piano regolatore generale – Violazione delle distanze – Area inedificata – Erroneo utilizzo del un piano di recupero
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4699 del 2012, proposto dal
signor Fr. Pr., rappresentato e difeso dagli avvocati St. Ga. e En. Ga., con domicilio eletto presso l’avv. St. Ga. in Roma, via (…);
contro
il Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Sa. Di Ma. e Li. Vi., con domicilio eletto presso l’avv. Sa. Di Ma. in Roma, via (…);
nei confronti
signora An. Va. non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto Sezione Prima n. 640/2011, resa tra le parti, concernente diniego dell’approvazione della delimitazione d’ambito territoriale di area da assoggettare al piano di recupero
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di (omissis);
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella udienza pubblica del giorno 19 gennaio 2021, tenuta ai sensi dell’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137 conv. dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, il Cons. Cecilia Altavista;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Il signor Fr. Pr. il 17 gennaio 1994 aveva presentato un piano di recupero di iniziativa privata per la realizzazione di un intervento edilizio su area di sua proprietà, al catasto al foglio (omissis) mappale (omissis), in località (omissis), su un’area in parte in zona A in parte in zona agricola E2 (prato, orto, giardino), del Piano regolatore generale; il piano è stato approvato dal Consiglio comunale con delibera del 13 marzo 1995, nella quale si indicava come area “individuata dal PRG quale parte degradata del patrimonio edilizio esistente”; tale delibera era stata poi contestata dalla confinante Va. perché la realizzazione dell’edificio previsto nel piano sarebbe avvenuta in violazione delle distanze.
Successivamente, il 23 febbraio 1998, essendo in corso di elaborazione una variante al PRG, presentava una istanza per l’estensione del limite dell’area residenziale, così da poter realizzare l’intervento rispettando le distanze dai confini.
La variante, adottata con la delibera del consiglio comunale del 21 aprile 1998, comprendeva l’area di proprietà del signor Pr. in zona A 6 del Piano regolatore, estendendo in effetti la zona A ad una parte inedificata del territorio comunale. Il Consiglio comunale respingeva poi una osservazione presentata dalla signora Va., indicando espressamente che la modifica era stata inserita per consentire il piano di recupero della Ditta Pr. con riferimento alle distanze dai confini; era, altresì, indicato espressamente che il piano non avrebbe dovuto prevedere “alcun aumento di volumetria urbanistica ma solo una diversa e migliore ubicazione dei volumi già proposti rispetto ai confini di proprietà “.
La variante è stata approvata con la delibera della Giunta regionale del 3 agosto 1999.
Nel 2000 il signor Pr. presentava un nuovo piano di recupero per l’intervento costituito dalla realizzazione di una costruzione a destinazione abitativa di tre piani fuori terra, in zona A6 del PRG.
Il 12 marzo 2003 gli uffici comunali chiedevano un parere al redattore della variante circa la possibilità di realizzare nuove costruzioni nei lotti inedificati, che si esprimeva nel senso che i piani di recupero fossero comunque ammessi “nel rispetto dei parametri urbanistici (tali parametri considerano globalmente le cubature esistenti, sommate agli eventuali ampliamenti dell’esistente e delle eventuali nuove cubature)”.
La Commissione edilizia si esprimeva nel settembre 2003, richiedendo la previa approvazione dell’ambito territoriale da parte del Consiglio comunale, per accertare che in sede di realizzazione del piano di recupero fossero rispettati i parametri prescritti dal PRG.
Il Consiglio comunale, con la delibera del 29 gennaio 2004, non ha approvato la delimitazione d’ambito territoriale dell’area da assoggettare a piano di recupero e ha dichiarato, quindi, improcedibile l’istanza di approvazione del piano di recupero, per la mancanza delle condizioni di degrado dell’area di intervento, trattandosi di realizzazione di nuovi volumi in area inedificata, in contrasto con la funzione del piano di recupero e in contrasto con le previsioni del PRG; affermando che l’eventuale edificazione determinerebbe un maggior carico urbanistico e un maggior peso insediativo, mentre le previsioni urbanistiche della zona A6 non prevedono alcuna nuova cubatura, essendo considerata nel PRG priva di ulteriore capacità insediativa; quindi la delimitazione proposta comporterebbe sostanzialmente la realizzazione di un piano di lottizzazione come piano di recupero; nella delibera veniva inoltre inserito un riferimento all’eventuale modifica della perimetrazione anche con parte dell’aggregato urbano, che avrebbe consentito la funzione di recupero del patrimonio edilizio esistente in condizioni di degrado.
Avverso tale delibera è stato proposto ricorso al Tribunale amministrativo regionale del Veneto, lamentando, con un unico motivo, l’eccesso di potere per la contraddittorietà con le precedenti determinazione assunte, la violazione del legittimo affidamento, la violazione dell’art. 5 delle NTA del PRG, l’eccesso di potere per illogicità e insufficienza della motivazione, la irrazionalità manifesta, la violazione dei principi generali della pianificazione urbanistica, lo sviamento, deducendo che il piano di recupero aveva già ottenuto l’approvazione dell’Amministrazione comunale nel 1995, che aveva anche già dato atto del degrado dell’area; che l’art. 5 delle NTA avrebbe ammesso per tutta la zona A i piani di recupero; che il Comune avrebbe sostanzialmente seguito le indicazioni della controinteressata Va. contraria all’intervento.
Nel ricorso di primo grado è stata formulata una domanda risarcitoria quantificata in 400.000 euro per i costi di acquisto del terreno e il mancato sfruttamento edilizio dello stesso.
Nel giudizio di primo grado si sono costituiti il Comune di (omissis) e la signora Va., contestando la fondatezza del ricorso.
Il giudice di primo grado ha respinto il ricorso, ritenendo congrua la motivazione della delibera, trattandosi in effetti di area inedificata e priva di costruzioni da recuperare, circostanza non contestata dalla difesa ricorrente, ed essendo quindi utilizzato il piano di recupero per la realizzazione di nuove cubature, in contrasto con le finalità intrinseche del piano stesso; nonché in relazione alla destinazione urbanistica dell’area A6 del centro storico, in cui non è prevista nuova cubatura residenziale; il giudice di primo grado ha, poi, richiamato l’ampia discrezionalità dell’Amministrazione.
Con l’atto di appello è stato sostanzialmente riproposto il motivo del ricorso di primo grado, lamentando l’omessa, insufficiente, contraddittoria motivazione della sentenza, in relazione alla precedente posizione favorevole del Consiglio comunale e alla disposizione dell’art. 5 delle NTA, che ammetterebbe i piani di recupero nelle zone A; anche nell’appello non sono state contestate le circostanze di fatto della mancanza di degrado dell’area e della richiesta di edificazione per aree inedificate; è stato poi dedotto il superamento dei limiti esterni della giurisdizione amministrativa, avendo il giudice di primo grado – secondo l’appellante- espresso valutazioni nel merito delle scelte urbanistiche comunali in ordine al peso insediativo del piano di recupero. Nelle conclusioni è poi stato fatto un generico richiamo ad “ogni conseguente statuizione conseguente di tipo risarcitorio”. Nel presente giudizio si è costituito solo il Comune di (omissis).
Alle udienze pubbliche del 28 aprile 2015, del 25 gennaio 2018, del 7 maggio 2019 il giudizio è stato cancellato da ruolo, in quanto, con la deliberazione del Consiglio comunale del 9 aprile 2014 per il Comune di (omissis), con altre delibere dei rispettivi Consigli da parte degli altri Comuni dell’area, è stato adottato il piano di assetto del territorio intercomunale (PATI) “Dolomiti Alto Agordino” con diversa previsione di edificabilità, in corso di approvazione da parte della Provincia di Belluno.
In vista di questa udienza pubblica il Comune di (omissis) ha presentato memoria in cui ha contestato la fondatezza dell’appello.
Anche la difesa appellante ha presentato memoria, deducendo di avere interesse alla definizione del giudizio, essendo rimasto fermo il procedimento per l’approvazione del PATI.
Sia la difesa dell’appellante che la difesa comunale hanno depositato memorie di replica insistendo nelle loro tesi difensive
Entrambe le difese hanno poi presentato note di udienza, chiedendo il passaggio in decisione senza discussione orale.
All’udienza pubblica telematica del 19 gennaio 2021, tenuta ai sensi dell’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137 conv. dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, l’appello è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
Con l’unico motivo di ricorso riproposto in appello è stato dedotto che sul piano di recupero sarebbe stato già espresso parere favorevole dal Comune di (omissis) con la delibera del 13 marzo 1995 e che l’art. 5 delle NTA ammetterebbe i piani di recupero anche nelle zone A come sarebbe dimostrato dal parere del redattore del Piano, nonché gli interventi di nuova costruzione in zona A; inoltre, il piano regolatore avrebbe sostanzialmente recepito il piano di recupero approvato nel 1995, consentendo quindi l’intervento previsto.
Le censure sono infondate.
In primo luogo, si deve ricordare che i piani di recupero erano disciplinati dalla legge 5 agosto 1978, n. 457, che, nel testo vigente al momento di emanazione dell’atto impugnato in primo grado prevedeva, all’art. 27: “i comuni individuano, nell’ambito degli strumenti urbanistici generali, le zone ove, per le condizioni di degrado, si rende opportuno il recupero del patrimonio edilizio ed urbanistico esistente mediante interventi rivolti alla conservazione, al risanamento, alla ricostruzione e alla migliore utilizzazione del patrimonio stesso. Dette zone possono comprendere singoli immobili, complessi edilizi, isolati ed aree, nonché edifici da destinare ad attrezzature.
Le zone sono individuate in sede di formazione dello strumento urbanistico generale ovvero, per i comuni che, alla data di entrata in vigore della presente legge, ne sono dotati, con deliberazione del consiglio comunale sottoposta al controllo di cui all’articolo 59 della legge 10 febbraio 1953, n. 62.
Nell’ambito delle zone, con la deliberazione di cui al precedente comma o successivamente con le stesse modalità di approvazione, possono essere individuati gli immobili, i complessi edilizi, gli isolati e le aree per i quali il rilascio della concessione è subordinato alla formazione dei piani di recupero di cui al successivo articolo 28.
Ai sensi dell’art. 28, “i piani di recupero prevedono la disciplina per il recupero degli immobili, dei complessi edilizi, degli isolati e delle aree di cui al terzo comma del precedente articolo 27, anche attraverso interventi di ristrutturazione urbanistica, individuando le unità minime di intervento” e, in base al comma 4, “per quanto non stabilito dal presente titolo si applicano ai piani di recupero le disposizioni previste per i piani particolareggiati dalla vigente legislazione regionale e, in mancanza, da quella statale”.
Da tale disciplina della legislazione statale è, quindi, evidente la natura dei piani di recupero di strumenti urbanistici attuativi, soggetti quindi alle previsioni generali del piano regolatore generale, nonché la funzione di recupero del patrimonio edilizio esistente tramite interventi fino alla ristrutturazione urbanistica (cfr. Cons. Stato Sez. IV, 29 dicembre 2010, n. 9537).
Il piano di recupero ex art. 28 L. 5 agosto 1978, n. 457 è uno strumento equivalente, sotto il profilo dell’efficacia giuridica, al piano particolareggiato, dal quale si differenzia perché finalizzato, piuttosto che alla complessiva trasformazione del territorio, al recupero del patrimonio edilizio ed urbanistico esistente con interventi volti alla conservazione, risanamento, ricostruzione e alla migliore utilizzazione del patrimonio stesso (cfr. C.G.A. 19 febbraio 2016, n. 48).
Tale funzione di recupero del patrimonio edilizio esistente in ambiti degradati è espressamente riconosciuta anche dalla legge regionale del Veneto 27 giugno 1985, n. 61, “Norme per l’assetto e l’uso del territorio”, allora vigente, che, all’art. 15 prevedeva: “il Piano di recupero, di cui alla legge 5 agosto 1978, n. 457, è lo strumento di intervento per il recupero del patrimonio edilizio esistente nelle zone dichiarate degradate ai sensi dell’art. 27 di detta legge, in qualsiasi zona territoriale omogenea si trovino ubicate.
La delimitazione dell’ambito territoriale del Piano di recupero e i termini per l’eventuale istituzione del Consorzio e la presentazione del progetto sono deliberati o variati col Programma pluriennale di attuazione o, nei comuni sprovvisti, con provvedimento del Consiglio comunale, che diviene esecutivo ai sensi dell’art. 59 della legge 10 febbraio 1953, n. 62.
Il Piano di recupero è di iniziativa pubblica quando è redatto dal Comune; è di iniziativa privata quando è redatto e presentato al Comune dai privati; diviene un Piano di recupero d’ufficio quando è redatto dal Comune in seguito a mancato accordo fra i soggetti interessati ai sensi dell’art. 61.
Il Piano di recupero è formato da tutti gli elaborati grafici necessari, in rapporto alle sue dimensioni, tra quelli previsti all’art. 12, dall’elenco catastale delle proprietà, nonché, quando si tratti di Piano di recupero di iniziativa privata, dalla convenzione di cui all’art. 63.
La concessione per le opere previste dal Piano di recupero di iniziativa privata è rilasciata dopo la stipula della predetta convenzione.
In ogni caso è parte integrante del Piano di recupero l’indagine conoscitiva preliminare contenuta in allegato negli elaborati dello stato di fatto, per garantire che il Piano stesso non contrasti con l’eventuale valore di bene ambientale e architettonico della zona”.
Pertanto, è indubitabile che la funzione attribuita dalle leggi statale e regionale al piano di recupero sia quella del “recupero” di zone già costruite e “urbanisticamente” degradate, ovvero non solo richiedenti un ripristino fisico di singoli edifici “degradati” ma anche un insieme coordinato di interventi teso a ripristinare comprensori urbani caratterizzati da una urbanizzazione degradata e incontrollata.
Nel caso di specie, non è neppure contestato in giudizio e, comunque, risulta dagli stessi elaborati allegati al piano che l’intervento oggetto del piano di recupero presentato consistesse nella realizzazione di una nuova costruzione in area inedificata.
Correttamente, dunque, la delibera del Consiglio comunale ha fatto riferimento all’erroneo utilizzo di un piano di recupero come un piano di lottizzazione.
Del resto sia nel ricorso che nell’atto di appello è stata ripercorsa la vicenda da cui emerge la volontà dell’odierno appellante di procedere ad un intervento edilizio di nuova costruzione.
Rispetto alla conformità della delibera impugnata in primo grado alla funzione del piano di recupero non può rilevare la precedente determinazione del Consiglio comunale del 13 marzo 1995.
In primo luogo, l’Amministrazione non può essere vincolata nel tempo ad una precedente determinazione illegittima, dalla quale, comunque, non era scaturito alcun legittimo affidamento, essendo già emersa sin dall’approvazione la violazione delle distanze dai confini.
Inoltre, nel frattempo, è stata approvata la variante al PRG alla cui disciplina il piano di recupero è comunque sottoposto.
Sotto tale profilo, correttamente, il Consiglio comunale ha, altresì, rilevato che nella zona A6 del PRG non era consentito alcun aumento di cubatura.
Poiché non è contestato che l’intervento previsto nel piano di recupero presentato dal signor Pr. comportasse un aumento di cubatura – non consentito dal piano regolatore-, il piano di recupero non poteva essere approvato.
Infatti, la norma dell’art. 5 delle NTA, considerata determinante dall’appellante, nella parte in cui ammette i piani di recupero in zona A, non può comportare una differente valutazione, in quanto la possibilità di piani di recupero in zona A è comunque subordinata sia alla realizzazione della loro funzione tipica, di recupero del patrimonio esistente, sia alla disciplina del piano regolatore generale in termini di volumetrie ed interventi ammessi.
Sul punto, l’appellante contesta il riferimento da parte del giudice di primo grado alla volumetria non consentita in zona A6 che – secondo la ricostruzione difensiva- sarebbe stata erroneamente tratta dalla mancata indicazione di nuova cubatura residenziale abitabile per la zona A6 nella tavola 14 del piano. Sostiene, invece, che il piano regolatore avrebbe sostanzialmente recepito il piano di recupero approvato nel 1995, consentendo quindi la volumetria lì prevista, come risulterebbe espressamente dal testo della reiezione dell’osservazione Va..
Tale interpretazione non trova conferma nelle disposizioni del PRG approvato.
Infatti, se il Consiglio comunale avesse voluto effettivamente confermare il piano di recupero approvato nel 1995- in disparte la questione della funzione del piano di recupero già da sola idonea a sostenere il diniego comunale- la volumetria da questo prevista avrebbe dovuto trovare riscontro negli elaborati del piano.
In mancanza di tale previsione, dalla disciplina del piano non può trarsi alcun elemento per ritenere inglobato il piano di recupero Pr. del 1995 nella variante al PRG.
Ai sensi dell’art. 5 delle NTA, relativo alla Zona A Centro storico: “in queste aree il PRG assegna ad ogni fabbricato, sulla base di una analisi storico-tipologica, un indice corrispondente al grado di salvaguardia con relativi interventi ammissibili nella zona e aree del centro storico.
Gli ampliamenti e le nuove edificazione che il piano individua nelle tavole di azzonamento costituiscono delle prescrizioni planovolumetriche in deroga alle norme urbanistiche vigenti per quanto riguarda le distanze tra gli edifici.
Solo l’eventuale stesura di piani attuativi (piani di recupero), sempre ammessi all’interno delle perimetrazioni delle zone A, potrà sulla base di una indagine conoscitiva approfondita dei valori ambientali e storici proporre un diverso grado di classificazione degli edifici da approvarsi contemporaneamente ai piani di recupero medesimi.
Variazioni nel grado di classificazione negli edifici e delle destinazioni d’uso potranno essere altresì apportare, previa deliberazione consiliare, per adeguamento delle urbanizzazioni e per interventi di interesse pubblico”. Sono poi indicati indici di densità fondiaria, di volumetria e altezza da rispettare nei piani di recupero.
Tale disposizione, pur consentendo i piani di recupero in zona A, non consente di per sé nuove edificazioni; infatti, i gradi di salvaguardia, in base a cui sono, nelle successive disposizioni dell’art. 5, individuati gli interventi edilizi ammessi, sono corrispondenti a indicazioni numeriche apposte negli elaborati del piano su singoli edifici del centro storico, con ciò evidenziando che gli interventi ammessi riguardano in linea di massima, solo edifici già esistenti.
Inoltre, gli interventi ammessi nelle aree del centro storico sono riconducibili per lo più alle categorie del restauro e del risanamento conservativo e della ristrutturazione – in disparte in questa sede la questione della conformità di essi alla disciplina statale.
Peraltro è indicato anche un grado di salvaguardia classificato con il numero “10” ovvero “interventi di ristrutturazione urbanistica con nuova costruzione”, i quali però “si riferiscono a porzioni di tessuto urbano e a singoli edifici che insistendo su area particolarmente significativa nella definizione urbana dell’insediamento, sono interessati ad una ridefinizione plani-volumetrica con ampliamenti e/o riedificazione dell’esistente oppure nel caso di aree inedificate con una nuova edificazione definita nella cubatura e nell’esatta ubicazione delle tavole di Piano.
Il Piano individua negli elaborati grafici relativi ai centri storici la sagoma limite degli edifici, l’altezza di gronda e conseguentemente la cubatura realizzabile e tutti gli eventuali rapporti fisico-funzionali con il contesto”.
Quindi, ai fini di verificare la possibilità di nuove costruzioni in aree inedificate, risulta determinante che vi sia la corrispondente indicazione planivolumetrica nelle tavole di piano con il numero 10 (ristrutturazione urbanistica con nuova costruzione), che è l’unica categoria tra quelle indicate, che consentirebbe la realizzazione di costruzioni in area inedificata nei limiti planivolumetrici indicati.
Dalle norme di piano non deriva, dunque, la possibilità di trasformazione edilizia delle aree inedificate del Comune che non siano espressamente indicate negli elaborati secondo i gradi di salvaguardia.
Invece, con riferimento al terreno di proprietà dell’appellante, negli elaborati del piano, non risulta alcuna indicazione di grado di salvaguardia, né tali indicazioni del piano regolatore generale sono state impugnate.
La classificazione dei gradi di salvaguardia e la mancanza di indicazione numerica sull’area di proprietà dell’appellante comportano che nell’area di proprietà dell’appellante non è ammesso alcun intervento, trattandosi di area inedificata; ciò, del resto, è conforme a quanto indicato nella tavola di piano relativa alla capacità insediativa, in cui la cubatura residenziale ammessa nella zona A6 risulta pari a 0, come correttamente rilevato dal giudice di primo grado.
Quanto alla disposizione dell’art. 5 NTA che prevede i piani di recupero per proporre un “diverso grado di classificazione degli edifici da approvarsi contemporaneamente ai piani di recupero medesimi”, ritiene il Collegio che sia per il riferimento testuale alla “classificazione degli edifici” che per la funzione tipica del piano di recupero tale previsione non possa che essere riferita ai gradi di classificazione degli edifici esistenti e non comprenda la previsione di nuovi edifici in aree inedificate. Tale indicazione, infatti, concretamente non inserita negli elaborati approvati, attributiva di nuova cubatura, potrebbe derivare solo da una nuova variante al PRG.
Pertanto, deve ritenersi conforme alla legge statale e regionale nonché alla disciplina di piano la delibera del Consiglio comunale impugnata, che non ha ritenuto di approvare l’ambito territoriale, comprendendo tale ambito una area inedificata non idonea alla realizzazione della funzione tipica del piano di recupero.
Rispetto alla decisione del Consiglio comunale, che implica l’esercizio di poteri pianificatori di carattere discrezionale propri del Consiglio, è irrilevante il parere del tecnico redattore del piano, peraltro espresso in linea generale nel senso del rispetto dei parametri urbanistici del PRG, che, nel caso di specie, comunque non consentivano nuove edificazioni.
Deve poi ritenersi del tutto infondata l’argomentazione relativa all’esercizio di una giurisdizione di merito da parte del giudice di primo grado; infatti, nella sentenza non vi è stata alcuna sostituzione alle valutazioni dell’Amministrazioni, ma solo la considerazione delle indicazioni legislative e di pianificazione vigenti.
In conclusione, l’appello è infondato e deve essere respinto, compresa la domanda risarcitoria, peraltro riproposta con mera formula di stile solo nelle conclusioni dell’atto di appello.
In considerazione della risalenza nel tempo della vicenda e della sua particolarità sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e per l’effetto conferma la sentenza impugnata.
Spese del presente grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso dalla Seconda Sezione del Consiglio di Stato con sede in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 gennaio 2021 convocata con modalità da remoto e con la contemporanea e continuativa presenza dei magistrati:
Carlo Deodato – Presidente
Giancarlo Luttazi – Consigliere
Giovanni Sabbato – Consigliere
Francesco Frigida – Consigliere
Cecilia Altavista – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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