Corte di Cassazione, civile, Ordinanza|24 maggio 2024| n. 14583.
La controversia per la stima indennità per i proprietari per l’occupazione temporanea di aree non soggette a esproprio
Spetta al giudice ordinario la controversia avente a oggetto la stima dell’indennità dovuta ai proprietari per l’occupazione temporanea di aree non soggette a esproprio (artt. 49, 50 e 54 testo unico espropriazioni), esulando del tutto dall’art. 133, primo comma, lettera g, del D.Lgs. n. 104 del 2010, che devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti, riconducibili anche mediatamente all’esercizio di un pubblico potere, delle pubbliche amministrazioni in materia di espropriazione per pubblica utilità (nel caso di specie è stata contestata la stima effettuata dalla Commissione provinciale espropri sulla base dei criteri di cui all’articolo 50 del T.U. espropriazioni che aveva attribuito al bene una vocazione agricola senza considerare l’adibizione del fondo oggetto di occupazione a cava di prestito).
Ordinanza|24 maggio 2024| n. 14583. La controversia per la stima indennità per i proprietari per l’occupazione temporanea di aree non soggette a esproprio
Data udienza 30 gennaio 2024
Integrale
Tag/parola chiave: Giurisdizione – Occupazione temporanea di aree – Indennità – Stima – Adibizione del fondo a cava di prestito – Inapplicabilità art. 133 primo comma, lettera g, del D.Lgs. n. 104 del 2010 relativo ad atti espropriativi – Giurisdizione del giudice ordinario
REPUBBLICA ITALIANA
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE UNITE CIVILE
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. D’ASCOLA Pasquale – Presidente Aggiunto
Dott. VIRGILIO Biagio – Presidente di Sezione
Dott. FRASCA Raffaele Gaetano A. – Presidente di Sezione
Dott. ORILIA Lorenzo – Presidente di Sezione
Dott. STALLA Giacomo Maria – Consigliere
Dott. LEONE Margherita Maria – Consigliere
Dott. GARRI Fabrizia – Consigliere
Dott. DI MARZIO Mauro – Rel. – Consigliere
Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
sul ricorso 18427-2017 proposto da:
Provincia di Arezzo, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, (…), presso lo studio dell’avvocato MA.BR., che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato CI.BA.;
– ricorrente –
Azienda Agricola Pe. di (…) Snc, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, (…), presso lo studio dell’avvocato CL.MO., rappresentata e difesa dagli avvocati AL.DO., RO.PA. ed AL.CE.;
– controricorrente e ricorrente incidentale –
Contro
PROVINCIA DI AREZZO, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, (…), presso lo studio dell’avvocato MA.BR., che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato CI.BA.;
– controricorrente all’incidentale –
nonché contro
(…) Spa IN A.S.;
– intimata –
avverso la sentenza n. 143/2017 della CORTE D’APPELLO di FIRENZE, depositata il 24/01/2017.
Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 30/01/2024 dal Consigliere MAURO DI MARZIO;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale ALBERTO CARDINO, il quale chiede il rigetto del secondo motivo del ricorso principale.
La controversia per la stima indennità per i proprietari per l’occupazione temporanea di aree non soggette a esproprio
FATTI DI CAUSA
1. – La Provincia di Arezzo ricorre per quattro mezzi, nei confronti dell’Azienda Agricola Pe. di (…) Snc, nonché di (…) Spa in amministrazione straordinaria, contro la sentenza del 24 gennaio 2017, con cui la Corte d’appello di Firenze ha così deciso: “Dichiara la Provincia di Arezzo responsabile del danno subito dalla Azienda Agricola Pe. di (…) Snc a seguito dell’occupazione del terreno per cui il processo e, per l’effetto, ogni altra ed ulteriore domanda respinta, condanna la Provincia di Arezzo a pagare alla Azienda Agricola Pe. di (…) Snc a titolo di risarcimento del danno la somma di Euro 101.314,02 oltre interessi compensativi che si indicano nella misura legale con decorrenza dal giugno 2013 e fino all’oggi … Dichiara improponibile in questa sede le domande proposte dalla Azienda Agricola Pe. di (…) Snc e dalla Provincia di Arezzo contro la (…) Spa in a.s…”.
2. – La pronuncia è stata resa all’esito di un giudizio dinanzi alla Corte d’appello in unico grado introdotto dalla Azienda Agricola Pe. di (…) Snc ai sensi dell’articolo 54 del testo unico espropriazione mediante impugnazione della stima, operata dall’amministrazione, dell’indennità dovuta all’attrice in dipendenza della occupazione temporanea di un’area di sua proprietà, adibita a cava di prestito per il reperimento di inerti da impiegare nell’ambito della costruzione di una variante della strada regionale Toscana n. (Omissis), costruzione appaltata ad (…) Spa, poi collocata in amministrazione straordinaria.
3. – La medesima pronuncia è stata con ricorso successivo, perciò in via incidentale, impugnata per quattro mezzi dalla Azienda Agricola Pe. di (…) Snc
4. – Entrambe le parti, provincia di Arezzo e Azienda Agricola Pe. di (…) Snc hanno depositato controricorso, mentre (…) Spa in amministrazione straordinaria non ha spiegato difese.
5. – Chiamati i ricorsi in adunanza camerale, la prima sezione di questa Corte ha ritenuto dovesse essere “disposta la trasmissione degli atti al Primo Presidente per l’eventuale assegnazione alle Sezioni Unite in mancanza dei presupposti di cui all’articolo 374, primo comma, ultima parte, c.p.c., non essendosi sulla questione controversa in punto di giurisdizione pronunciate le Sezioni Unite con orientamento univoco”.
6. – La Prima Presidente ha provveduto in conformità ed in vista dell’udienza le parti ricorrenti, principale ed incidentale, hanno depositato memoria, mentre il Procuratore Generale ha prodotto requisitoria scritta con la quale ha chiesto il rigetto del secondo motivo di ricorso principale.
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RAGIONI DELLA DECISIONE
7. – La rimessione alle Sezioni Unite ha avuto luogo a seguito della formulazione, da parte della Provincia di Arezzo, di un motivo, il secondo, vertente in punto di giurisdizione, motivo con il quale la Provincia ha denunciato, ai sensi dell’articolo 360, primo comma, n. 1 c.p.c., il difetto di giurisdizione della Corte di appello di Firenze per avere questa statuito su materia devoluta, ai sensi dell’articolo 133, primo comma, lettera g, del decreto legislativo numero 104 del 2010, alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, tenuto conto che l’esistenza di un procedimento ablativo conclusosi con il decreto di occupazione emesso dalla Provincia di Arezzo sarebbe di per sé tale da ricondurre l’agire, sia pur illecito, della pubblica amministrazione all’esercizio di un pubblico potere.
8. – Ha in proposito opinato la sezione rimettente quanto segue: “Non parrebbe … controvertibile, in punto di fatto, che la domanda proposta dalla Azienda Pe. nell’atto introduttivo del giudizio sia di opposizione alla stima dell’indennità per l’occupazione del suolo di sua proprietà non finalizzata all’esproprio, occupazione disposta con un provvedimento della p.a. Ora, seguendo questa prospettiva, la domanda potrebbe essere sussumibile nella previsione di cui all’art. 133, lett. g) c.p.a., trattandosi di un comportamento riconducibile ad un potere, non avendo l’Azienda contestato la legittimità della procedura di temporanea ablazione, disposta sulla base di una legge regionale della Toscana. E tuttavia, nel caso di specie è pacifico fra le parti che si tratti di occupazione non preordinata all’esproprio, per la quale le S.U. hanno ritenuto la giurisdizione del g.o. se l’occupazione temporanea di aree disposta ai sensi dell’art. 49 del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, non è finalizzata all’esproprio, bensì a soddisfare un’esigenza limitata nel tempo, funzionale alla corretta esecuzione dei lavori previsti. Ne consegue che la controversia promossa da un privato per la restituzione di un fondo occupato ai sensi della norma citata – non avendo ad oggetto atti o provvedimenti amministrativi e rimanendo estranea alla materia espropriativa vera e propria -sarebbe devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario, purché la domanda sia limitata a far valere l’illecito protrarsi dell’occupazione temporanea, senza lamentare vizi di illegittimità del relativo provvedimento amministrativo (Cass. S.U. n.3167/2011). Ora, reputa il Collegio che nel caso di specie sia stata posta in discussione dalla Corte di appello proprio l’applicabilità dell’art. 49 D.P.R. n.327/2001, cit. alla fattispecie concreta relativa all’estrazione di materiale di cava, non risultando nemmeno proposta la domanda per l’illecito protrarsi dell’occupazione temporanea, mentre è stato il giudice a qualificare la domanda proposta come risarcitoria da illecito ex art. 2043 c.c. Si tratta, all’evidenza, di questione non sovrapponibile a quelle sopra menzionate e regolate dal giudice del riparto. Per altro verso, nemmeno parrebbe applicabile – perché si tratta di occupazione non preordinata all’esproprio – l’indirizzo secondo cui sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ex art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a., le controversie nelle quali si faccia questione, anche a fini risarcitori, di attività di occupazione e trasformazione di un bene conseguenti a una dichiarazione di pubblica utilità, ancorché il procedimento nel cui ambito tali attività sono state espletate non sia sfociato in un tempestivo atto traslativo o sia caratterizzato da atti illegittimi”.
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9. – Va affermata la giurisdizione del giudice ordinario.
Ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo rileva non tanto la prospettazione compiuta dalle parti, quanto il petitum sostanziale, che va identificato soprattutto in funzione della causa petendi, ossia dell’intrinseca natura giuridica della posizione dedotta in giudizio (Cass., Sez. un., 25 giugno 2010, n. 15323; Cass., Sez. un., 11 ottobre 2011, n. 20902; Cass., Sez. un., 15 settembre 2017, n. 21522, Cass, Sez. un, 26 ottobre 2017, n. 25456; Cass., Sez. un., 31 luglio 2018, n. 20350; Cass, Sez. un, 19 novembre 2019, n. 30009).
10. – Nel caso di specie l’Azienda Agricola Pe. di (…) Snc ha introdotto il giudizio con atto di opposizione ai sensi dell’articolo 54 del D.P.R. numero 327 del 2001, contestando la stima effettuata dalla Commissione provinciale espropri sulla base dei criteri di cui all’articolo 50 dello stesso testo unico, stima che aveva attribuito al bene una vocazione esclusivamente agricola, senza considerare l’adibizione del fondo oggetto di occupazione a cava di prestito e dell’escavazione di materiale per circa 190.000 metri cubi.
Secondo l’originaria attrice, cioè, l’indennità era stata erroneamente commisurata al valore agricolo del bene, senza considerare la sua vocazione estrattiva, e dunque la sua destinazione a cava, che del resto l’occupazione gli aveva concretamente impresso, sicché l’amministrazione avrebbe dovuto corrispondere importi che, tenuto conto del valore del bene, e degli inerti estratti, non poteva essere inferiore – questa la domanda come spiegata ab initio – a Euro 176.256 per ettaro, e, dunque, complessivamente, per 4 ettari, a Euro 646.595,13.
11. – Detta domanda si colloca in pieno entro l’ambito di applicazione del combinato disposto degli articoli 49, 50 e 54 del testo unico espropriazioni, inserito nel Capo XI del testo unico, sotto la rubrica: “L’occupazione temporanea”.
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In particolare:
-) l’articolo 49, sotto la rubrica: “L’occupazione temporanea di aree non soggette ad esproprio”, stabilisce al primo comma che: “L’autorità espropriante può disporre l’occupazione temporanea di aree non soggette al procedimento espropriativo … se ciò risulti necessario per la corretta esecuzione dei lavori previsti”, ed al quinto comma che detta disposizione si applica, nei limiti della compatibilità, oltre che nel caso di frane, alluvioni e rottura di argini, “in ogni altro caso in cui si utilizzano beni altrui per urgenti ragioni di pubblica utilità”, previsione, quella riportata, posta a fondamento del provvedimento di occupazione del 5 febbraio 2010 adottato dalla provincia di Arezzo;
-) l’articolo 50, sotto la rubrica: “Indennità per l’occupazione”, stabilisce al primo comma che: “Nel caso di occupazione di un’area, è dovuta al proprietario una indennità per ogni anno”, da quantificarsi secondo determinati parametri, aggiungendo al secondo comma che, in mancanza di accordo delle parti, l’indennità è determinata “su istanza di chi vi abbia interesse dalla commissione provinciale prevista dall’articolo 41”, ed al terzo comma che: “Contro la determinazione della commissione, è proponibile l’opposizione alla stima. Si applicano le disposizioni dell’articolo 54 in quanto compatibili”;
-) l’articolo 54, sotto la rubrica: “Opposizione alla stima”, stabilisce che i soggetti ivi indicati possano “impugnare innanzi all’autorità giudiziaria gli atti dei procedimenti di nomina dei periti e di determinazione dell’indennità, la stima fatta dai tecnici, la liquidazione delle spese di stima e comunque può chiedere la determinazione giudiziale dell’indennità. Le controversie di cui al presente comma sono disciplinate dall’articolo 29 del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150”.
Quest’ultima disposizione, poi, stabilisce al primo comma che: “Le controversie aventi ad oggetto l’opposizione alla stima di cui all’articolo 54 del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 327, sono regolate dal rito semplificato (oggi, in precedenza sommario: n.d.r.) di cognizione, ove non diversamente disposto dal presente articolo”, ed al secondo comma che: “È competente la corte di appello nel cui distretto si trova il bene espropriato”.
È dunque espressamente previsto che il giudizio introdotto dell’Azienda Agricola Pe. di (…) Snc, con il quale essa ha contestato la stima in riferimento al quantum di essa, i.e. ai criteri di calcolo impiegati, sia devoluto alla giurisdizione del giudice ordinario, che la norma indica come competente nell’ufficio della Corte d’appello.
12. – Non è viceversa richiamato a proposito l’articolo 133, primo comma, lettera g, del decreto legislativo numero 104 del 2010, secondo cui: “Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo ulteriori previsioni di legge: … g) le controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti, riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere, delle pubbliche amministrazioni in materia di espropriazione per pubblica utilità, ferma restando la giurisdizione del giudice ordinario per quelle riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa”.
La norma concerne difatti la “espropriazione per pubblica utilità”, mentre nel caso disciplinato dall’articolo 49 del testo unico espropriazioni si versa in ipotesi di occupazione di aree non soggette ad espropriazione, ipotesi collocata dunque totalmente al di fuori dell’ambito di operatività di detta previsione, nella sua chiara formulazione letterale.
In argomento queste Sezioni Unite hanno già chiarito che “in rapporto sia al provvedimento di esproprio, sia ai provvedimenti previsti dagli artt. 22 bis e 43 T.U., l’occupazione temporanea di cui agli artt. 49 e 50 T.U., ha una sua precisa autonomia ontologica e funzionale, individuabile (specialmente se si esclude l’ipotesi di cui al c. 5 dell’art. 49 T.U.) nella sua funzione esclusivamente strumentale rispetto ai lavori previsti ed all’opera, a cui è finalizzato l’esproprio, ma anche nella recisione di ogni collegamento normativo funzionale rispetto alla vicenda espropriativa ed alla stessa occupazione d’urgenza preordinata all’espropriazione” (Cass., Sez. Un., 9 febbraio 2011, n. 3167).
E, se siffatta conclusione, sintetizzabile nell’estraneità dell’occupazione in questione alla vicenda espropriativa, è da ribadire “se si esclude l’ipotesi di cui al c. 5 dell’art. 49 T.U.”, lo è a maggior ragione in riferimento a detto caso in cui l’occupazione sia giustificata da “frane, alluvioni, rottura di argini e in ogni altro caso in cui si utilizzano beni altrui per urgenti ragioni di pubblica utilità”, ipotesi in cui l’espropriazione viene a mancare anche solo quale scenario sul cui sfondo l’occupazione vada ad innestarsi.
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13. – La giurisdizione, come si desume dal principio di cui all’articolo 5 c.p.c., si determina sulla base della domanda proposta dall’attore, e non anche del contenuto delle eventuali eccezioni sollevate dal convenuto, a meno che le stesse – è stato affermato – non evidenzino che la pretesa giudiziale avversa, già come ab initio formulata, implichi l’accertamento di situazioni soggettive esulanti dalla cognizione del giudice adito (Cass., Sez. Un., 12 novembre 2012, n. 19600).
Il principio, laddove evidenzia che la giurisdizione si determina a partire dalla domanda come ab initio formulata, è qui richiamato perché, a fronte di una domanda inequivocabilmente proposta – non solo nel suo formale atteggiarsi, ma nel suo contenuto sostanziale – quale domanda di opposizione alla stima, secondo quanto si è in precedenza osservato, la Corte d’appello ha affermato, a pagina 5 della sentenza impugnata, trascrivendo il contenuto di una propria precedente ordinanza pronunciata in corso di causa, che l’articolo 49 del testo unico espropriazioni non si riferirebbe anche alle cave di prestito, e che “in tale contesto normativo l’effettuato prelievo di materiale di cava non può che assumere carattere di atto illecito della P.A. per mancanza di potere, con conseguente responsabilità ex art. 2043 c.c. nei confronti del proprietario sia per il mancato uso del terreno agricolo sia con riferimento al valore dei materiali illecitamente sottratti”: inquadramento che, prosegue la Corte territoriale a pagina 6 della sentenza, sempre nell’ambito della trascrizione dell’ordinanza già in precedenza resa, avrebbe, a suo dire, “lasciato immutato sia il titolo del diritto, ovvero l’occupazione temporanea del terreno … sia il petitum, ovvero il pagamento dell’importo necessario per rimborsare al proprietario gli effetti patrimoniali dannosi correlati alla suddetta occupazione”.
E sta di fatto che dopo la pronuncia della citata ordinanza, poi trascritta nella sentenza, l’originaria attrice ha concluso perché la Corte d’appello volesse “determinare l’indennità e/o le somme a qualsiasi titolo, anche risarcitorio, dovute in favore dell’Azienda Agricola Pe. di (…) Snc in conseguenza dell’occupazione temporanea dei terreni di sua proprietà ad opera della Provincia di Arezzo e dell’attività estrattiva sulla stessa effettuata, determinandole nell’importo di Euro 4.468.171,16”: titolo risarcitorio che non faceva alcuna comparsa nel ricorso (l’originaria attrice aveva agito nel rispetto della norma vigente ex articolo 702 bis c.p.c.) introduttivo del giudizio di primo grado.
Ebbene, dovendosi far riferimento alla domanda come ab initio formulata, nulla rileva come essa sia stata modificata in corso di lite alla stregua dell’evoluzione della controversia, né tantomeno reagisce sulla giurisdizione l’inquadramento che dalla vicenda ha dato il giudice di merito.
14. – Gli ulteriori motivi, che non pongono questioni di giurisdizione, non hanno ragione di essere esaminati dalle Sezioni Unite.
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P.Q.M.
Rigetta il secondo motivo formulato dalla Provincia di Arezzo, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e rimette gli atti per l’esame degli altri motivi alla prima sezione civile, spese al definitivo.
Così deciso in Roma, il 30 gennaio 2024.
Depositato in Cancelleria il 24 maggio 2024.
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