Corte di Cassazione, sezioni unite civili, Ordinanza 9 dicembre 2019, n. 32116.
La massima estrapolata:
L’ interpretazione degli atti amministrativi è soggetta alle medesime regole stabilite dagli articoli 1362 e seguenti del codice civile per l’interpretazione dei contratti in quanto compatibili con il provvedimento amministrativo e tra queste riveste carattere preminente quella collegata all’elemento letterale dovendo il giudice anche ricostruire l’intento dell’Amministrazione e il potere che ha inteso in concreto esercitare, tenendo altresì conto del complesso dell’atto e del comportamento dell’Autorità amministrativa, oltre che di quanto può razionalmente intendere, secondo buona fede, il destinatario.
Ordinanza 9 dicembre 2019, n. 32116
Data udienza 19 novembre 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. SPIRITO Angelo – Primo Presidente f.f.
Dott. GENOVESE Francesco Antonio – rel. Presidente di Sez.
Dott. DE CHIARA Carlo – Presidente Sezione
Dott. TRIA Lucia – Consigliere
Dott. GARRI Fabrizia – Consigliere
Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere
Dott. SCRIMA Antonietta – Consigliere
Dott. CRUCITTI Roberta – Consigliere
Dott. FALASCHI Milena – Consigliere
ha pronunciato la seguente:
ORDINANZA
sul ricorso 33785/2018 proposto da:
(OMISSIS) S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS) – STUDIO (OMISSIS), rappresentata e difesa dall’avvocato (OMISSIS);
– ricorrente –
contro
(OMISSIS), in persona del Sindaco Metropolitano pro tempore, elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che la rappresenta e difende;
– controricorrente –
e contro
REGIONE PIEMONTE, COMUNE DI FENESTRELLE, COMUNE DI ROURE, COMUNE DI USSEAUX, (OMISSIS) S.P.A.;
– intimati –
avverso la sentenza n. 119/2018 del TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE PUBBLICHE, depositata il 19/07/2018.
Udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del 19/11/2019 dal Presidente Dott. FRANCESCO ANTONIO GENOVESE.
FATTI DI CAUSA
1. – Il TSAP, con sentenza n. 119 del 2018, pubblicata il 19 luglio 2018, decidendo in unico grado di merito, ha respinto la domanda, proposta ai sensi dell’articolo 31, comma 3, CPA, da (OMISSIS) SpA, titolare della concessione di grande derivazione a fini idroelettrici nascente dal torrente (OMISSIS) e relativa all’impianto denominato di (OMISSIS), classificata come IAFR (impianti a fonti rinnovabili) 2573, per l’accertamento dell’inadempimento dell’amministrazione pubblica (nella specie: la (OMISSIS)) nel mancato accoglimento della sua pretesa (esplicitata a mezzo di diffida) ad ottenere, anche nel contraddittorio con Comuni di Fenestrelle, Roure e Usseaux nonche’ con la Regione Piemonte e con il (OMISSIS) SpA, la definizione del procedimento pe l’adeguamento della scadenza della sua concessione con il prolungamento della durata degli incentivi, secondo il provvedimento adottato da (OMISSIS) SpA, fino a tutto il 2031.
1.1. – In pratica, come meglio precisato in ricorso, (OMISSIS), che era stata ammessa a beneficiare delle agevolazioni ex Decreto Ministeriale 18 dicembre 2008, previsti sulla base della qualifica IAFR ricevuta (cd. certificati verdi), aveva aderito al cd. spalma incentivi volontario, ossia al prolungamento di sette anni di quanto gia’ conseguito, anche se in una piu’ ridotta quota del beneficio annuale (cd. riduzione degli incentivi erogati dalla (OMISSIS)), sulla base della normativa (Decreto Legge n. 145 del 2013, articolo 1, comma 3, lettera b), convertito, con modificazioni nella L. n. 9 del 2014) finalizzata a contenere l’onere annuo per il bilancio pubblico.
1.2. – La richiesta di rinnovo della durata della concessione, correlata all’adesione di (OMISSIS) al menzionato spalma incentivi volontario, veniva respinto dalla (OMISSIS) per l’impossibilita’, peraltro piu’ volte rappresentata, di poterlo accogliere senza l’esperimento di una gara, in ragione dell’obbligo prescrittivo sancito dal Decreto Legislativo n. 79 del 1999, articolo 12, comma 1.
1.3. – Secondo il giudice di merito, per quello che ancora interessa in questa sede, la domanda non poteva trovare il suo fondamento ne’ sulla ottenuta rimodulazione dell’incentivo (che era fruibile, ma pur sempre nell’ambito della durata limitata della concessione) e neppure nella nota d’invito diretta da (OMISSIS) alle Amministrazioni (che non costituiva affatto un ordine diretto a quelle o un adempimento per esse inderogabile, atteso che (OMISSIS) non avrebbe il potere di imporre loro alcunche’).
1.4. – Senza tacere che il lamentato silenzio-inadempimento presupponeva un obbligo giuridico di provvedere, correlato all’esercizio di una pubblica funzione attribuita normativamente alla competenza di un organo amministrativo, destinatario della richiesta; mentre, nella specie, difettava sia il presupposto legittimo per l’esercizio della pubblica funzione autoritativa (l’occasio iuris), sia la funzione procedimentalizzata (mancando la norma regolatrice finalizzata al conseguimento di quel provvedimento), e sia l’obbligo di provvedere (che, seppure presente, avrebbe certamente precluso il potere di accertare, direttamente, la fondatezza della pretesa fatta valere in sostituzione del potere dell’Amministrazione). In sostanza, non ricorrevano i presupposti per il rimedio esperibile ex articolo 31, comma 3, CPA, in difetto di una manifesta fondatezza della richiesta di un provvedimento amministrativo che fosse dovuto ed espressione di un potere vincolato, oltre che per l’impossibilita’ di sostituirsi alla PA, considerata inerte.
1.5. – Del resto, la pretesa coltivata era di per se’ erronea, in quanto: a) non esisterebbe nell’ordinamento una nozione di ordine pubblico economico caratterizzato dalla dominanza della produzione di energia da fonti rinnovabili, considerato come prevalente su ogni altro valore; b) ne’ potrebbe assumere il rango di valore costituzionale tiranneggiante tutti gli altri; c) essendo avversata nel diritto Europeo la proroga automatica di concessioni, allo scopo di favorire l’ingresso di soggetti muniti di migliori tecnologie produttive di FER.
2. – Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione, (OMISSIS) SpA, con tre motivi, illustrati anche con memoria.
3. – La (OMISSIS) ha resistito con controricorso e memoria.
4. – I Comuni di Fenestrelle, Roure e Usseaux nonche’ la Regione Piemonte e il (OMISSIS) SpA, non hanno svolto difese.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1.- Con il primo mezzo di impugnazione (Violazione e falsa applicazione della L. n. 241 del 1990, articolo 2, articolo 117 Cost., Decreto Legge n. 145 del 2013, articolo 1, comma 3, lettera b); Difetto di motivazione perplessa, arbitrarieta’, Travisamento dei fatti: articolo 360 c.p.c., nn. 3 e 5) si lamenta una erronea ricostruzione dei fatti ed una motivazione illegittima perche’, diversamente da quanto affermato dal giudice di merito, la (OMISSIS) avrebbe omesso di concludere il procedimento di adeguamento della concessione idroelettrica alla nuova durata degli incentivi, secondo la normativa applicabile direttamente (Decreto Legge n. 145 del 2013, articolo 1, comma 3, lettera b)) in sede amministrativa, rinviando invece sine die la decisione, all’esito di un inammissibile intervento legislativo della Regione.
1.2. -Si deduce, in particolare, un travisamento dei fatti, laddove la pronuncia impugnata avrebbe erroneamente affermato la natura definitiva e l’avvenuta conclusione del procedimento da parte della (OMISSIS), con la sua comunicazione del 9 giugno 2016 (n. 71661/2016), che conterrebbe – in realta’ – una sorta di rinvio sine die di ogni decisione definitiva, adottata in assenza di un asserito presupposto legislativo mancante che, invece, non sarebbe affatto necessario (come dimostrerebbe il caso della proroga data dalla Regione Valle d’Aosta).
2. – Con il secondo (Violazione e falsa applicazione del Decreto Legge n. 145 del 2013, articolo 1, comma 3, lettera b) e Decreto Ministeriale 6 novembre 2016, nonche’ i principi generali in materia d’incentivazione di impianti di produzione di energia da fonte rinnovabile – Direttiva n. 2009/28/CE e Decreto Legislativo n. 28 del 2011 -; L. n. 241 del 1990, articolo 2, sull’obbligo di concludere il procedimento con provvedimento espresso; articoli 3 e 97 Cost.: articolo 360 c.p.c., nn. 3 e 5) la Societa’ (OMISSIS) SpA si lamenta della mancata comprensione del principio secondo cui l’adesione allo spalma incentivi volontario non esaurirebbe i propri effetti nel rapporto bilaterale con il (OMISSIS) ma si inserirebbe in un quadro piu’ ampio che, a fronte della disponibilita’ del privato ad aderire alla proposta di riduzione volontaria degli incentivi (con beneficio della spesa pubblica), garantirebbe il diritto dello stesso ad un adeguamento della validita’ e durata dei titoli abilitativi all’esercizio degli impianti idroelettrici sicche’ la comunicazione indirizzata al (OMISSIS) e alle altre amministrazioni competenti, fonderebbe il loro obbligo a provvedere.
2.1. – Si afferma, in particolare, che il legislatore avrebbe orientato l’attivita’ dei privati attraverso disposizioni di rango primario (Decreto Legge n. 145 del 2013, articolo 1, comma 3, lettera b)) sulla cui base sarebbe stato poi emanato il Decreto Ministeriale 6 novembre 2016, con la previsione di una comunicazione del (OMISSIS), ricognitiva dell’obbligo di provvedere all’adeguamento della durata temporale dei titoli abilitativi, senza che fosse necessaria la previsione di un’apposita normativa regionale.
3. – Con il terzo (Violazione e falsa applicazione del Decreto Legge n. 145 del 2013, articolo 1, comma 3, lettera b) e Decreto Legislativo n. 79 del 1999, articolo 12, nonche’ articolo 117 CPA: articolo 360 c.p.c., nn. 3 e 5) la Societa’ (OMISSIS) SpA si duole della mancata applicazione del principio secondo cui, nel sistema delineato dal Decreto Legge n. 145 del 2013, articolo 1, comma 3, lettera b), non vi sarebbe spazio per una scelta discrezionale delle Amministrazioni che, al contrario, sarebbero vincolate, a seguito della segnalazione del (OMISSIS), ai sensi del Decreto Ministeriale 6 novembre 2016, articolo 4, ad adottare il provvedimento di adeguamento dei titoli autorizzativi.
3.1.- In particolare, il Decreto Legge n. 145 del 2013, articolo 1, comma 3, lettera b), costituirebbe una norma speciale e derogatoria rispetto al precetto generale contenuto nella disciplina dettata dal Decreto Legislativo n. 79 del 1999, articolo 12, introduttiva del divieto di rinnovo automatico delle concessioni di derivazione d’acqua, subordinandole all’esperimento di gare ad evidenza pubblica (comma 1), indette sulla base di criteri previsti da successivi (ma non ancora emanati) decreti ministeriali.
4. – La ricorrente ha, pertanto, chiesto, previo accertamento del silenzio inadempimento delle Amministrazioni intimate, la cassazione della sentenza impugnata, con o senza il rinvio della causa al TSAP, e con l’ordine a tutte le menzionate PA di provvedere, per quanto di competenza, ai sensi dell’articolo 31 e 117 CPA.
5. – Va dapprima esaminata l’eccezione, sollevata dalla (OMISSIS), di inammissibilita’ del ricorso per cassazione.
5.1. – Con essa si assume che la ricorrente Societa’ (OMISSIS) SpA abbia sostanzialmente proposto nuove censure alla sentenza del TSAP, in questa sede impugnata.
5.2. – Di contro la ricorrente controeccepisce (nella memoria illustrativa) che le proprie deduzioni risponderebbero pienamente alla logica dell’appello proposto contro l’esito del primo grado del giudizio di legittimita’ (sugli atti), al pari di quello proposto avverso le pronunce del TAR e portato avanti al Consiglio di Stato.
5.3. – Tale deduzione e’ errata, poiche’ – con costante e continua giurisprudenza – queste SU hanno affermato (per tutte, la Sentenza n. 67 del 2016) che la pronuncia del tribunale superiore delle acque pubbliche, soggetta “ratione temporis” al Decreto Legislativo n. 40 del 2006 e quindi ricorribile in cassazione a norma dell’articolo 360 c.p.c., n. 5, e’ impugnabile per vizio di motivazione solo qualora l’anomalia denunciata rilevi ai sensi del Decreto Legge n. 83 del 2012, articolo 54, con v. in L. n. 134 del 2012, ove tale ultimo disposto sia anch’esso applicabile “ratione temporis”; ossia in funzione dell’articolo 360 c.p.c., novellato n. 5, ristretto ora all’omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che e’ stato oggetto di discussione tra le parti (Sez. U, Sentenza n. 8053 del 2014).
5.3.1. – Il ricorso avverso le decisioni in unico grado (sulla cd. legittimita’ degli atti impugnati) del TSAP, pertanto, non solo non e’ un appello ma e’ da sempre configurato nei termini propri di un ricorso per cassazione, svolto ai sensi dell’articolo 111 Cost., che e’ assoggettato alle regole – un tempo ancor piu’ restrittive – dell’ordinario ricorso per cassazione, avente natura d’impugnazione vincolata e non certo quella del riesame delle questioni di fatto e diritto gia’ esaminate dal giudice di merito, proprie dell’impugnazione di gravame (sulla natura di revisio prioris instantiae del giudizio di appello, e sulla sua diversita’ rispetto alle impugnazioni a critica vincolata: Sez. U -, Sentenza n. 27199 del 2017).
6. – Tanto premesso, va dichiarata l’inammissibilita’ di tutti e tre i motivi di ricorso, in quanto:
a) il primo mira ad ottenere un riesame di un provvedimento amministrativo (la comunicazione della (OMISSIS) del 9 giugno 2016, n. 71661/2016) senza l’osservanza dei principi posti da queste stesse SU (da ultimo con la Sentenza n. 20181 del 2019), a cominciare da quello secondo cui l’interpretazione degli atti amministrativi soggiace alle stesse regole dettate dagli articoli 1362 c.c. e segg., per l’interpretazione dei contratti, in quanto compatibili con il provvedimento amministrativo, tra le quali ha carattere preminente quella collegata all’elemento letterale, dovendo il giudice anche ricostruire l’intento dell’Amministrazione ed il potere che ha inteso in concreto esercitare, tenendo altresi’ conto del complesso dell’atto e del comportamento dell’Autorita’ amministrativa, oltre che di quanto puo’ razionalmente intendere, secondo buona fede, il destinatario. E, nella specie, la prima doglianza non ha seguito affatto tale basilare avvertenza.
b) il secondo ed il terzo, da trattare congiuntamente in quanto pongono al centro del ragionamento e dell’argomentazione l’esame del contenuto del Decreto Ministeriale 6 novembre 2016, articolo 4, in ordine al quale nessun cenno e’ fatto dal provvedimento impugnato e senza che tale silenzio sia spiegato dalla ricorrente attraverso il richiamo puntuale al se, dove, come e quando lo stesso testo del Decreto Ministeriale (ed il suo contenuto) sia stato indicato e allegato agli atti di causa e, soprattutto, se sia stata allegata la natura normativa ed innovativa nell’ordinamento giuridico della regola (non meramente amministrativa) in cui esso consiste.
6.1. – Al riguardo, infatti, deve richiamarsi il principio posto da queste SU (Sentenza n. 9941 del 2009) secondo cui la natura di atti meramente amministrativi dei decreti ministeriali (nella specie, il decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 23 gennaio 2004, attuativo del divieto di procedere all’aggiornamento dell’indennita’ di confine) rende ad essi inapplicabile il principio “iura novit curia” di cui all’articolo 113 c.p.c., da coordinarsi, sul piano ermeneutico, con il disposto dell’articolo 1 preleggi (che non comprende, appunto, i detti decreti tra le fonti del diritto), con la conseguenza che, in assenza di qualsivoglia loro produzione nel corso del giudizio di merito, deve ritenersene inammissibile l’esibizione, ex articolo 372 c.p.c., in sede di legittimita’, dovendosi comunque escludere, ove invece gli atti e i documenti siano stati prodotti nel corso del giudizio di merito, la sufficienza della loro generica indicazione nella narrativa che precede la formulazione dei motivi, attesa la necessita’ della “specifica” indicazione della documentazione posta a fondamento del ricorso, ai sensi dell’articolo 366 c.p.c., comma 1, n. 6, che richiede la precisa individuazione della fase di merito in cui la stessa sia stata prodotta (a seguire, anche Sez. L, Sentenza n. 15065 del 2014; Sez. 5 -, Ordinanza n. 25995 del 2019).
6.2. – La questione della pretesa incidenza del D.M., in esame sulla regolazione della materia, con effetti erga omnes, riguardando il problema – invero, di non poco conto – riassumibile nella domanda sul se la disciplina finanziaria del cd. spalma incentivi sia suscettibile di operare una deroga al sistema di assegnazione delle grandi derivazioni, attraverso il sistema della competizione con gara, e’ pertanto nuova e come tale inammissibile in sede di legittimita’, indipendentemente dalla natura dell’atto (formalmente amministrativo) e dalla sua portata oggettiva, che non puo’ certo essere scrutinata, in questa sede, per la prima volta.
7. – Ne deriva l’inammissibilita’ dell’intero ricorso, con la soccombenza del proponente anche in ordine alle spese, liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Dichiara inammissibile il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali che liquida, in favore della resistente, nella misura di Euro 10.200,00, oltre alle spese forfettarie ed agli accessori di legge.
Ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1 quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, articolo 1, comma 17, dichiara la sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, se dovuto, pari a quello per il ricorso, a norma dello stesso articolo 13, comma 1-bis.
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
Leave a Reply