“Inizio dei lavori” per gli interventi di scavo, livellamento del terreno e sbancamento

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Consiglio di Stato, sezione quinta, Sentenza 22 ottobre 2018, n. 6008.

La massima estrapolata:

Perché interventi di scavo, livellamento del terreno e sbancamento, senza neppure avvio della realizzazione delle prime fondazioni, possano essere considerate “inizio dei lavori”, è necessario che le opere assentite siano di modeste dimensioni.

Sentenza 22 ottobre 2018, n. 6008

Data udienza 4 ottobre 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale

Sezione Quinta

ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9458 del 2016, proposto da
Si. S.p.A, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Al. Ca. e Ri. Ta., con domicilio eletto presso lo studio Al. Ca. in Roma, via (…);
contro
Es. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Vi. Ch., con domicilio eletto presso lo Studio Legale Le. in Roma, corso (…);
nei confronti
Eu. S.r.l. e altri, rappresentati e difesi dall’avvocato Vi. Ch., con domicilio eletto presso lo Studio Legale Le. in Roma, corso (…);
Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Ge. Sc., con domicilio eletto presso lo studio Studio Gr. in Roma, corso (…);
Città Metropolitana di Firenze (già Provincia di Firenze), in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato St. Gu., con domicilio eletto presso lo studio Gi. Pa. Mo. in Roma, corso (…);
Regione Toscana, Unione dei Comuni – Valdera e Provincia di Pisa, non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana Sezione Terza n. 01420/2016, resa tra le parti, concernente il permesso di costruire relativo a installazione ed esercizio nuovo impianto di distribuzione carburanti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Es. S.r.l. e altri;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 ottobre 2018 il Cons. Paolo Giovanni Nicolò Lotti e uditi per le parti gli avvocati Ta., Sc., Ch. e Mo., su delega di Gu..

FATTO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, con la sentenza 3 ottobre 2016, n. 1420, ha respinto il ricorso di primo grado R.G. n. 471-2016 e dichiarato improcedibili, nei sensi di cui in motivazione, i ricorsi R.G. nn. 843-2014, 1479-2014 e 1677-2014.
Secondo il TAR, sinteticamente:
– l’effettivo inizio dei lavori deve essere valutato in concreto, con riferimento all’entità e alle dimensioni dell’intervento edilizio di cui al progetto approvato dall’Amministrazione;
– tuttavia, perché interventi di scavo, livellamento del terreno e sbancamento, senza neppure avvio della realizzazione delle prime fondazioni, possano essere considerate inizio dei lavori, è necessario che le opere assentite siano di modeste dimensioni, il che non è nella specie, ove è stata assentita la realizzazione di più manufatti, nessuno dei quali è avviato neppure nelle fondamenta;
– le opere di natura oggettivamente preliminare e preparatoria che parte ricorrente ha realizzato potrebbero apprezzarsi come inizio dei lavori, stante la loro portata non meramente simbolica, solo se fossero accompagnata dall’avvio o dalla predisposizione dei mezzi per la realizzazione dei lavori fino alla loro ultimazione (come ha osservato Cons. Stato, Sez. IV, 3 ottobre 2000 n. 5242, “l’inizio dei lavori non è configurabile per effetto della sola esecuzione dei lavori di scavo di sbancamento e senza che sia manifestamente messa a punto l’organizzazione del cantiere e sussistendo altri indizi che dimostrino il reale proposito di proseguire i lavori sino alla loro ultimazione”);
– ma ciò non è nella specie se si evidenzia come, dopo una trentina di giorni di effettivo lavoro tra la fine di luglio e settembre 2014, le lavorazioni sono state sospese e non più riprese a settembre 2014 (cfr. citata relazione Mazzoni), sebbene la sospensione giurisdizionale dei lavori sia stata adottata solo del marzo 2015;
– a fronte di ciò il mero riferimento di parte ricorrente alla consistenza economica delle opere realizzate non pare sufficiente a sorreggere il ricorso avverso la decadenza;
– tutti i ricorrenti evidenziano di non avere interesse, dopo la pronuncia di decadenza, in ordine ai ricorsi volti all’annullamento dei titoli edilizio e commerciale rilasciato a Si..
La parte appellante contestava la sentenza del TAR deducendo l’inversione dell’ordine della decisione rispetto all’azione di annullamento proposta, la mancata considerazione dei propri apporti partecipativi, il difetto di istruttoria, la non sussistenza dei presupposti per dichiarare la decadenza del permesso di costruire e l’erronea dichiarazione di improcedibilità dei ricorsi connessi di primo grado.
Con l’appello in esame chiedeva l’accoglimento del ricorso di primo grado.
Si costituiva il Comune chiedendo il rigetto dell’appello.
Si costituivano i controinteressati ricorrenti connessi in primo grado, società Es. + Altri, chiedendo il rigetto dell’appello e proponendo appello incidentale che riproponeva, nella sostanza, il ricorso di primo grado.
Si costituiva anche la Città Metropolitana di Firenze, che chiedeva di “dichiarare inammissibile e comunque infondato l’appello incidentale”.
All’udienza pubblica del 4 ottobre 2018 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Occorre rammentare che la prima delle due controversie connesse chiamate alla medesima Udienza Pubblica del 4 ottobre 2018, origina dall’impugnazione, da parte del Comune di (omissis), della sentenza del TAR Toscana n. 1587-2012 con la quale è stato annullato un atto di diniego del rilascio dell’autorizzazione alla realizzazione dell’impianto e del titolo edilizio.
Questi, sinteticamente, i fatti alla base dell’odierna controversia.
In data 22 giugno 2009, la società Si. S.r.l., ricorrente in primo grado, ha presentato alla Provincia di Firenze (quale Ente deputato alla gestione della strada SGC FI-PI-LI) una specifica istanza volta ad ottenere l’autorizzazione all’apertura degli accessi carrabili necessari alla realizzazione dell’impianto, posto nel Comune di (omissis), in un’area lungo la predetta SGC, al km (omissis), sulla direzione Firenze – Pisa, la cui disponibilità è stata acquisita da Si. medesima.
A seguito della presentazione della predetta richiesta, in data 4 agosto 2009, Si. S.r.l. ha presentato al S.U.A.P. del Comune di (omissis) l’istanza per la realizzazione del predetto impianto, che ha sollevato alcune eccezioni; nelle more del procedimento, la Provincia di Firenze ha espresso il proprio nulla-osta, ai fini di sua competenza, alla realizzazione dell’impianto.
In base a detto nulla-osta, Si. ha presentato le proprie controdeduzioni al Comune di (omissis), confermando che la strada in questione non può classificarsi come strada extraurbana principale, non avendone le caratteristiche.
Nell’attesa della conclusione del procedimento, la Provincia di Firenze, con nota del 14 maggio 2010, ha annullato il precedente nulla osta favorevole e tale nota della Provincia di Firenze, assieme all’allegata nota prot. n. 1668-2010 a firma del Direttore dei Grandi Assi Viari e alla delibera GRT 81 del 1 febbraio 2010, è stata impugnata dalla Si. S.r.l. al TAR della Toscana con ricorso R.G. n. 1011-2010.
Nel frattempo, il Comune di (omissis), a seguito dell’atto adottato dalla Provincia di Firenze, con nota n. 24351 del 7 giugno 2010 ha ritenuto di concludere il procedimento abilitativo dell’impianto, rigettando l’istanza avanzata dalla Si. e tale atto è stato impugnato dalla Si. S.r.l. con motivi aggiunti.
Intanto, è entrata in vigore la legge 29 luglio 2010, n 120, che ha modificato il Codice della Strada, emendando l’art. 24 d.lgs. n. 285-1992.
Poiché a seguito di tale modifica sarebbe venuto meno il presupposto sotteso alla citata delibera regionale e alla nota soprassessoria adottata dalla Provincia di Firenze in data 21 settembre 2010, la Si. S.r.l. ha presentato alla Provincia di Firenze un’istanza di riesame dell’atto soprassessorio del 14 maggio 2010, ma con nota prot. n. 449924 del 10 novembre 2010 la Provincia di Firenze ha rigettato l’istanza avanzata da Si. S.r.l., comunicando “di non poter procedere alla revoca delle note prot. 190494 del 14.05.2010, prot. n. 190840 e n. 190813”.
Nel frattempo, è stata pubblicata la sentenza del TAR Toscana n. 216-2011, avente ad oggetto l’installazione di un impianto di distribuzione di carburanti sulla strada FI-PI-LI, che ha annullato gli atti pianificatori regionali e provinciali sopracitati, ribadendo, tra l’altro, la fondatezza della prospettazione della società ricorrente.
La Provincia di Firenze, con nota del 31 marzo 2011 ha revocato i precedenti provvedimenti soprassessori, oggetto di impugnativa e ha comunicato alla ricorrente la riapertura del procedimento per il rilascio della concessione, ai sensi dell’art. 7 l. n. 241-1990.
Si., con nota a firma del proprio legale, ha confermato il proprio interesse al rilascio del nulla-osta, invitando il Comune di (omissis) a “voler riavviare il procedimento volto al rilascio del titolo abilitativo richiesto”, e la stessa Provincia di Firenze, con nota del 2 maggio 2011, inoltrata anche allo stesso Comune di (omissis), ha confermato il nulla-osta favorevole alla realizzazione degli accessi relativi all’impianto de quo.
Si. Srl ha sollecitato lo stesso Comune di (omissis) al rilascio dei titoli, ma l’Amministrazione comunale ha ritenuto di rigettare l’istanza e di non dover riavviare il procedimento.
Per effetto della sentenza del TAR n. 1587-2012, impugnata in questo giudizio, il Comune ha rilasciato alla Si. il titolo edilizio
Il permesso di costruire e la correlativa autorizzazione SUAP sono stati impugnati con tre distinti ricorsi da Es. s.r.l. e altri.
Nel frattempo, alla Si. è stato contestato il mancato inizio dei lavori nei termini di cui all’art. 15, comma 2, d.P.R. n. 380-2001 e, con provvedimento dirigenziale del 20.1.2016, il Comune di (omissis) ha dichiarato la decadenza del permesso di costruire.
Con parallelo provvedimento, il SUAP ha dichiarato la decadenza del titolo autorizzatorio.
Contro tali provvedimenti ha reagito la Si. proponendo, dinanzi al TAR Toscana, il ricorso RG n. 471-2016, quest’ultimo poi riunito ai tre ricorsi proposti da Es. s.r.l. e altri contro il rilascio del titolo edilizio, tutti decisi con l’unica sentenza 3 ottobre 2016, n. 1420, oggetto del presente giudizio chiamato all’udienza del 4 ottobre 2018.
Con tale decisione il TAR ha rigettato l’impugnazione della decadenza del titolo edilizio ed ha dichiarato improcedibili gli altri tre per sopravvenuta carenza d’interesse, avendo il provvedimento di decadenza fatto venir meno quel permesso di costruire di cui si contestava ex adverso la legittimità .
2. In via preliminare, deve essere rilevato che il presente appello deve essere dichiarato improcedibile.
Infatti, il fatto del sopravvenuto rilascio del permesso di costruire n. 4-2014, del 13 gennaio 2014 è avvenuto dando conto, nella parte narrativa del provvedimento, della pendenza dell’appello e con riserva di ogni ulteriore diversa determinazione dell’amministrazione comunale, anche per ciò che attiene alle sorti del titolo, all’esito di tale giudizio, subordinando quindi chiaramente il titolo edilizio alla sentenza del TAR favorevole al ricorrente, di cui ne costituisce, quindi, l’esecuzione.
Infatti, la sentenza del TAR Toscana 11 ottobre 2012, n. 1587 ha forza esecutiva ed è idonea ad esplicare effetti diretti sulla successiva attività amministrativa.
Peraltro, il godimento del bene della vita riconosciuto dalla sentenza di primo grado appellata ha carattere di provvisorietà, in contrapposizione alla definitività della situazione che si ricollega all’esecuzione del giudicato, atteso che essa non ha, quanto agli effetti conformativi, la forza espansiva propria della res judicata.
Le statuizioni dettate dalla pronuncia appellata devono essere tali da non compromettere l’assetto degli interessi in gioco, ma devono essere coerenti con il contenuto della pronuncia esecutiva, non sospesa, del giudice di primo grado.
Quindi, il Comune non può che attenersi, nella riedizione del potere amministrativo, all’assetto di interessi che ritiene più conforme alla legittimità e opportunità dell’azione amministrativa in esecuzione della sentenza gravata.
La ritenuta legittimità dell’originario permesso di costruire, asserita con la sentenza di questa Sezione nel parallelo giudizio di appello R.G. n. 3410-2013, rende privo di rilevanza il successivo permesso di costruire n. 4-2014, rilasciato dall’Amministrazione comunale in esecuzione della sentenza del TAR, oggetto del presente giudizio, come si deduce dal tenore dello stesso provvedimento e dal tenore delle difese esplicate dal Comune in giudizio; tale permesso deve considerarsi, all’esito del giudizio di appello R.G. n. 3410-2013, tanquam non esset.
Di conseguenza, viene anche meno la decadenza, di cui si discute nel presente giudizio, del provvedimento edilizio n. 4-2014 che, si è detto, è da ritenersi caducato per effetto della decisione sul ricorso in appello R.G. n. 3410-2013.
Peraltro, in pendenza dei giudizi di primo grado, la Si. ha richiesto al Comune di (omissis) il rilascio di un nuovo permesso di costruire (doc. 5 allegato alla nota di deposito del 24.2.2017) e la richiesta è stata formulata facendo comunque salvi gli effetti della decisione giudiziale conseguente all’impugnazione del precedente diniego.
Si tratta, dunque, di una richiesta condizionata e subordinata all’esito del primo giudizio (appello R.G. n. 3410-2013) e il Comune, all’esito del relativo procedimento, con determina del dirigente competente, prot. n. 38522 del 10.11.2017 ha respinto tale domanda, con un atto che assume, alla luce della decisione sull’appello citato R.G. n. 3410-2013 un carattere provvedimentale non più condizionato ma definitivo, con onere di sua autonoma impugnazione ed effetto sicuramente e a fortiori preclusivo della decisione del presente giudizio, venendo meno l’interesse che lo sorregge.
3. In ogni caso, l’appello è infondato, posto che:
– del tutto correttamente, il Giudice di primo grado ha preso le mosse dal rilievo che l’effetto del provvedimento di decadenza è quello di rendere inefficace il permesso di costruire n. 4-2014 (e, conseguentemente, anche gli atti ad esso connessi);
– pertanto, la verifica della sua legittimità assume priorità logica rispetto all’esame della legittimità del permesso di costruire;
– la pretesa di Si. di far decidere i ricorsi proposti da Es. ed altri, si risolve nell’inammissibile tentativo di supplire alla mancata proposizione, nei termini di legge, di una propria domanda di annullamento;
– Si. è stata a più riprese coinvolta nel procedimento poi sfociato nell’emanazione del provvedimento di decadenza e di tutti tali passaggi, il Comune ha dato atto nel provvedimento di decadenza che mette bene in evidenza le questioni nodali emerse in esito a tale articolato contraddittorio procedimentale (in particolare: lo svolgimento, nell’arco di appena un mese, di pochi lavori che sono poi stati abbandonati, la modesta rilevanza delle opere edilizie realizzate, la mancata continuità nella presenza di attività e di mezzi, la mancata adeguata protezione delle poche opere realizzate dalle intemperie e dagli agenti atmosferici), che lo hanno correttamente indotto ad emanare il provvedimento di decadenza del 20 gennaio 2016;
– l’impugnato provvedimento di decadenza è fondato su una pluralità di rilievi, sopra indicati, cui l’Amministrazione è giunta in esito all’istruttoria, tutti chiaramente indicati in motivazione;
– perché interventi di scavo, livellamento del terreno e sbancamento, senza neppure avvio della realizzazione delle prime fondazioni, possano essere considerate ‘inizio dei lavorà, è necessario che le opere assentite siano di modeste dimensioni, il che non è nella specie, ove è stata assentita la realizzazione di più manufatti, nessuno dei quali è avviato neppure nelle fondamenta.
4. Conclusivamente, alla luce delle predette argomentazioni, gli appelli principale ed incidentale devono essere dichiarati improcedibili per carenza di interesse.
Le spese di lite del presente grado di giudizio possono essere compensate, sussistendo giusti motivi.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta,
Definitivamente pronunciando sugli appelli, principale ed incidentale, come in epigrafe indicati, li dichiara improcedibile.
Compensa le spese di lite del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 ottobre 2018 con l’intervento dei magistrati:
Francesco Caringella – Presidente
Claudio Contessa – Consigliere
Paolo Giovanni Nicolò Lotti – Consigliere, Estensore
Raffaele Prosperi – Consigliere
Federico Di Matteo – Consigliere