Consiglio di Stato, Sezione seconda, Sentenza 20 febbraio 2020, n. 1296.
La massima estrapolata:
In tema di procedimenti disciplinari, se è vero che l’articolo 59 del d.P.R. n. 545 del 1986 prevede che la contestazione dell’infrazione deve avvenire senza ritardo, è altrettanto vero che tale espressione deve essere intesa nel senso che la contestazione deve giungere in tempo ragionevole e non ex necesse immediatamente; pertanto è evidente che il legislatore non ha inteso vincolare l’amministrazione all’osservanza di un termine fisso, ma ha indicato una regola di ragionevole prontezza nella contestazione degli addebiti, da valutarsi in relazione alle circostanze del caso concreto.
Sentenza 20 febbraio 2020, n. 1296
Data udienza 22 ottobre 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8244 del 2008, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Gi. Ba. Co., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato An. Ci. in Roma, via (…);
contro
il Ministero della difesa, in persona del Ministro pro tempore, non costituito in giudizio;
per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, sezione prima bis, n. -OMISSIS-, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
visti tutti gli atti della causa;
relatore, nell’udienza pubblica del giorno 22 ottobre 2019, il consigliere Francesco Frigida e udito per la parte appellante l’avvocato Ga. Pa., su delega dell’avvocato Gi. Ba. Co.;
ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. L’odierno appellante, all’epoca dei fatti -OMISSIS-dell’Esercito italiano in servizio presso la Compagnia comando e supporto logistico del Reparto comando e supporti tattici della Brigata corazzata “-OMISSIS-è stato convocato dal Comandante della compagnia, il quale gli ha contestato la violazione dei doveri relativi all’uso -OMISSIS-, fuori dell’orario di servizio in un luogo pubblico.
In data -OMISSIS-è stata avanzata proposta di provvedimento disciplinare a carico del militare.
In data -OMISSIS-il Comandante della Compagnia, con provvedimento prot. n. -OMISSIS-, ha inflitto all’odierno appellante la sanzione di cinque giorni di consegna, con la seguente motivazione: “fuori dell’orario di lavoro e in una pubblica via, in compagnia di un commilitone meno elevato in grado, indossava-OMISSIS-, contravvenendo inoltre a specifiche disposizioni impartite dalle SS-AA. sull’utilizzo della stessa. Con l’aggravante che, interrogato sull’argomento dal Comandante del Corpo, -OMISSIS- la sussistenza del fatto occorso, seppur l’avesse ammesso in sede di contestazione degli addebiti da parte del Comandante di Compagnia”.
In conseguenza di tale accadimento, il militare ha contratto una -OMISSIS-.
Contro la sanzione, l’interessato ha proposto, in data 30 giugno 2006, ricorso gerarchico, che è stato respinto con provvedimento n. -OMISSIS-, del Comandante del Reparto comando e supporti tattici della Brigata corazzata “Pinerolo”.
A causa del malessere psicologico cagionatogli dalla sanzione inflitta, l’odierno appellante è stato assente dal servizio, per conclamata inidoneità a svolgere regolarmente le mansioni d’istituto, per centotrentacinque giorni.
2. Avverso la sanzione disciplinare di cinque giorni di consegna comminatagli con provvedimento del -OMISSIS-di rigetto del ricorso gerarchico, l’interessato ha proposto il ricorso di primo grado n. -OMISSIS-, dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma.
Il Ministero della difesa si è costituito nel giudizio di primo grado, resistendo al ricorso.
3. Con l’impugnata sentenza in forma semplificata n. -OMISSIS-, il T.a.r. per il Lazio, sezione prima bis, ha respinto il ricorso e ha condannato il ricorrente al pagamento, in favore dell’amministrazione, delle spese di lite, liquidate in euro -OMISSIS-, oltre accessori.
4. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 10 ottobre 2008 e 27 ottobre 2008 -, la parte privata ha interposto appello avverso la su menzionata sentenza, articolando sette motivi di gravame, ripropositivi dei sette motivi del ricorso di primo grado, e ha altresì riproposto la domanda risarcitoria (assorbita in primo grado dal rigetto della pregiudiziale domanda demolitoria).
5. Il Ministero della difesa, pur ritualmente evocato, non si è costituito in giudizio.
6. In data 11 settembre 2019 l’appellante ha prodotto la sentenza del T.a.r. per il Lazio, sezione prima bis, n. -OMISSIS-, con cui è stato accolto in parte il ricorso di primo grado n. -OMISSIS-, da lui proposto contro la scheda valutativa relativa al periodo -OMISSIS-, il rigetto del relativo ricorso gerarchico e un successivo cambio di impiego. In particolare, il T.a.r. ha accolto la domanda caducatoria e ha rigettato quella risarcitoria, in quanto sfornita di prova.
Con memoria depositata il 20 settembre 2019, l’appellante ha precisato che la citata sentenza sarebbe rilevante nel presente giudizio, atteso che la sanzione per cui è causa ricade temporalmente nel periodo inerente alla scheda valutativa annullata dal T.a.r., il quale ha riconosciuto carenze e approssimazione procedimentali.
7. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 22 ottobre 2019.
8. L’appello è infondato e deve essere respinto alla stregua delle seguenti considerazioni in fatto e in diritto.
9. Va preliminarmente rilevato che la sentenza T.a.r. per il Lazio, sezione prima bis, n. -OMISSIS- non è in alcun modo vincolante per il Collegio, sia in quanto è stata emessa su fattispecie diversa, sia poiché ha annullato la scheda valutativa per il solo vizio di incompetenza dell’ufficiale redattore.
Ad avviso dell’appellante, dalla predetta sentenza del 2019 emergerebbe “un contesto di forte avversione alla persona del medesimo militare”; siffatta deduzione non trova riscontro in tale pronuncia. In ogni caso, siffatto fumus persecutionis asseritamente affermato nella sentenza del 2019, non rileverebbe in questa sede, dove si deve valutare asetticamente la sanzione disciplinare.
10. Il primo motivo d’appello è infondato. Non sussistono, invero, i lamentati difetti di motivazione e di istruttoria, con la conseguenza che non si è concretizzato alcun vulnus al diritto di difesa dell’interessato. Sul punto si evidenzia che nell’ordinamento militare, alla stregua della normativa vigente ratione temporis (articolo 59, comma 1, del d.P.R. n. 545 del 1986), la contestazione orale è ammessa. La giurisprudenza amministrativa, invero, ha evidenziato che ai sensi dell’art. 59 del d.P.R. n. 545 del 1986, il procedimento disciplinare concernente i militari è improntato al principio dell’oralità e, pertanto, è da considerare legittima la contestazione degli addebiti avvenuta in forma orale (cfr. Consiglio di Stato, sezione IV, decisione 27 dicembre 1994, n. 1065).
Si reputa altresì che la contestazione è stata sufficientemente perimetrata in relazione al luogo, al tempo e alla modalità della violazione: “Infrazione commessa in data 09/05/2006 (…) fuori dall’orario di servizio (…) in una pubblica via (…) uniforme in disordine” nonché violazione della “Direttiva delle SSAA sull’utilizzo dell’uniforme, artt 17,25,37 RDM”. In proposito la giurisprudenza amministrativa ha precisato che, ai sensi dell’art. 59, comma 1, del d.P.R. n. 545 del 1986, “la sanzione della consegna semplice è sufficientemente motivata, allorché venga configurata, in forma concisa e chiara, l’infrazione commessa, indicando la disposizione violata o la negligenza commessa e le circostanze di tempo e di luogo del fatto” (Consiglio di Stato, sezione IV, decisione 12 dicembre 1994, n. 1006).
11. Tramite il secondo motivo, l’appellante ha sostenuto che l’atto sanzionatorio sarebbe illegittimo in quanto “non indica in alcun modo le modalità attraverso le quali l’Autorità competente ad irrogare la sanzione è venuta a conoscenza del fatto ritenuto disciplinarmente illecito”, mentre l’interessato è venuto a conoscenza, solo successivamente attraverso accesso agli atti, della nota del -OMISSIS-recante la proposta di provvedimento disciplinare a suo carico formulata dal Capo della Sezione maggiorità e personale del Comando del Reparto.
Siffatta censura è irrilevante, poiché l’ordinamento militare non prevede che nell’ipotesi di contestazione orale successiva sanzione della consegna, il soggetto sanzionato debba essere automaticamente messo a conoscenza dell’attività endoprocedimentale, essendo l’accessibilità degli atti sufficiente a garantire il diritto di difesa.
12. Con in terzo motivo, la parte privata ha affermato l’illegittimità della sanzione per violazione delle norme sul giusto procedimento e dei principi in materia di diritto di difesa e di contraddittorio.
12.1. In particolare, l’appellante ha lamentato che la contestazione non sia avvenuta nell’immediatezza del fatto oggetto di reprimenda.
La predetta doglianza è infondata.
La giurisprudenza amministrativa, infatti, ha precisato che “L’art. 59 comma 1, d.P.R. 18 luglio 1986 n. 545 non prevede un termine perentorio entro il quale l’azione disciplinare nei confronti di un militare deve essere iniziata, ma sottopone l’esercizio del potere disciplinare ad una generale regola di tempestività da valutarsi secondo criteri di ragionevolezza in relazione al momento di conoscenza dei fatti avuta dalla Pubblica amministrazione e considerate le condizioni di concreta e fondata possibilità di esercizio del potere da parte dell’organo procedente” (Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 9 marzo 2018, n. 1507), che “In materia di sanzioni disciplinari nei confronti del personale militare, l’art. 59, d.P.R. 18 luglio 1986 n. 545, nel prescrivere che l’avvio del procedimento disciplinare debba avvenire senza ritardo, deve essere inteso, non nel senso di “immediatamente”, bensì secondo una regola di ragionevole prontezza nella contestazione degli addebiti” (T.a.r. Lazio, Roma, sezione II, sentenza 8 gennaio 2015, n. 146) e che “In materia di sanzioni disciplinari nei confronti del personale militare, l’art. 59 del d.P.R. 18 luglio 1986 n. 545 (Regolamento di disciplina militare), nel prescrivere che l’avvio del procedimento disciplinare debba avvenire “senza ritardo”, deve essere inteso non nel senso di “immediatamente”, bensì secondo una regola di ragionevole prontezza nella contestazione degli addebiti, da valutarsi in relazione alla gravità della violazione e complessità degli accertamenti preliminari e dell’intera procedura” (T.a.r. Lombardia, Milano, sezione III, sentenza 6 maggio 2013, n. 1157).
In sostanza, la prescrizione normativa di procedere senza ritardo alla contestazione degli addebiti non riveste significato perentorio, bensì sollecitatorio o propulsivo, atteso che nessun effetto estintivo del procedimento o di decadenza dal potere disciplinare sono previsti per la sua inosservanza. In altri termini, se è vero che l’articolo 59 del d.P.R. n. 545 del 1986 prevede che la contestazione dell’infrazione deve avvenire senza ritardo, è altrettanto vero che tale espressione deve essere intesa nel senso che la contestazione deve giungere in tempo ragionevole e non ex necesse immediatamente; pertanto è evidente che il legislatore non ha inteso vincolare l’amministrazione all’osservanza di un termine fisso, ma ha indicato una regola di ragionevole prontezza nella contestazione degli addebiti, da valutarsi in relazione alle circostanze del caso concreto.
Delineato l’esposto quadro ordinamentale e giurisprudenziale, si rileva che nel caso di specie la contestazione, essendo stata effettuata in data -OMISSIS-a distanza di otto giorni dal fatto, verificatosi il -OMISSIS-, è giunta in un tempo certamente ragionevole, in guisa da non incider sul diritto di difesa dell’incolpato.
12.2. L’appellante, d’altra parte, ha censurato che la sanzione sia stata adottata il -OMISSIS-, a soli cinque giorni di distanza dall’addebito, in guisa da comprimere il diritto di difesa dell’interessato, impedendogli di fatto la possibilità prevista dall’articolo 6 del decreto del Ministro della difesa n. 690 del 1996, di presentare memorie scritte e documenti in un termine variabile che nel caso di specie era di sessanta giorni. La doglianza è infondata, poiché il citato articolo 6 riguarda in generale qualsiasi procedimento amministrativo (il su menzionato decreto ministeriale è attuativo della legge n. 241 del 1990 in ambito militare), mentre, ai sensi dell’articolo 59 del d.P.R. n. 545 del 1986, vigente ratione temporis, il procedimento disciplinare concernente i militari è improntato al principio dell’oralità e deve svolgersi secondo le fasi previste dalla suddetta norma, per concludersi in breve tempo con l’adozione della decisione e relativa comunicazione all’interessato. Conseguentemente, come affermato dalla giurisprudenza amministrativa, “l’esigenza di celerità del procedimento, specie per le trasgressioni più lievi, svincola l’Amministrazione dalla regolare applicazione dei termini previsti dall’art. 6, d.m. n. 690 del 1996 per la presentazione di memorie scritte e documenti” (T.a.r. Basilicata, sentenza 10 gennaio 2012, n. 14).
12.3. A differenza di quanto dedotto dall’appellante, il fatto storico è stato accertato dall’Autorità militare nella sua materialità e nella sua ascrizione al soggetto agente, attraverso un’istruttoria celere, tipica dell’ambiente militare, ma comunque idonea a consentire all’interessato di esercitare il proprio diritto di difesa.
13. Attraverso il quarto motivo, l’appellante ribadisce l’insussistenza dei fatti storici fondanti il provvedimento disciplinare. In proposito il Collegio osserva che dagli atti è emerso che l’interessato non ha prontamente smentito i fatti addebitatigli il 17 maggio 2006. Per vero non lo ha fatto neanche nei giorni immediatamente successivi, ovverosia fino alla comunicazione del provvedimento disciplinare del -OMISSIS-, avvenuta il 5 giugno; tuttavia in questo periodo egli è stato assente dal servizio per -OMISSIS-, anche se non consta che tale stato gli abbia impedito totalmente di interloquire con l’amministrazione. In ogni caso, quel che rileva è che non abbia smentito immediatamente la contestazione. Pertanto, considerata la peculiarità dell’ordinamento militare, non può consentirsi successive ritrattazione, peraltro non suffragate da evidenti elementi probatori già costituiti.
14. Con il quinto motivo, la parte privata ha affermato di non aver confessato inizialmente la commissione dei fatti a lui imputati e, pertanto, del tutto illegittimamente le sue successive difese, tese a negare i fatti, sarebbero state considerate come un aggravante.
Al riguardo, premesso che, in ogni caso, l’ammissione degli addebiti non è chiaramente presupposto indefettibile per l’irrogazione di una sanzione disciplinare, va evidenziato che anche volendo ritenere che l’odierno appellante non avesse ammesso i fatti contestatigli (come, per contro, affermato dall’Autorità militare) egli, come visto, in una prima fase di sicuro non smentì tali accadimenti, sicché la sua successiva condotta è stata chiaramente percepita come una ritrattazione.
15. Tramite il sesto motivo, l’appellante ha contestato la commisurazione della sanzione per difetto di istruttoria e mancata valutazione dei precedenti di carriera del militare, che aveva sempre tenuto una condotta ineccepibile.
Sul punto va sottolineato che, in linea generale, la determinazione relativa alla entità della sanzione disciplinare è espressione di una tipica valutazione discrezionale della pubblica amministrazione datrice di lavoro, di per sé insindacabile dal giudice amministrativo, tranne nei casi in cui appaia manifestamente anomala o sproporzionata (cfr. Consiglio di Stato, sezione IV, decisioni 5 ottobre 2004, n. 6490 e 28 gennaio 2002, n. 449).
Con specifico riferimento all’ordinamento militare, questo Consiglio ha recentemente ribadito che spetta alla valutazione discrezionale dell’amministrazione di appartenenza dell’incolpato la determinazione dell’entità della sanzione disciplinare da applicare nei confronti di un militare, tale scelta è quindi insindacabile dal giudice amministrativo ad eccezione delle ipotesi di manifesta anomalia o sproporzionalità (cfr. Consiglio di Stato, sezione II, sentenza 13 giugno 2019, n. 3990). Ed invero, all’interno dell’ordinamento militare va ritenuto coessenziale un significativo margine discrezionale nelle scelte organizzative, ivi incluse quelle direttamente afferenti alla gestione del personale, in quanto strumentali alla funzionalità richiesta agli apparati militari.
Ne discende che nel caso di specie il motivo è sia inammissibile in quanto volto a censurare una scelta discrezionale dell’amministrazione non ictu oculi sproporzionata, atteso che la sanzione comminata (cinque giorni di consegna, semplice e non di rigore) non è palesemente incongrua rispetto ai fatti accertati.
16. Con il settimo motivo, la parte privata ha dedotto l’inopportunità del provvedimento disciplinare, siccome incongruo e abnorme.
Siffatto motivo è inammissibile, in quanto, come correttamente osservato dal T.a.r., attiene al merito dell’azione amministrativa e, pertanto, sfugge al sindacato di legittimità del giudice amministrativo.
17. In conclusione l’appello va respinto, con conseguente conferma della sentenza impugnata.
18. Nulla per le spese di lite del presente grado di giudizio, stante la mancata costituzione della parte appellata.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello n. 8244 del 2008, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata; nulla per le spese di lite del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all’articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento U.E. 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute della parte appellante.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2019, con l’intervento dei magistrati:
Fabio Taormina – Presidente
Giancarlo Luttazi – Consigliere
Giovanni Sabbato – Consigliere
Francesco Frigida – Consigliere, Estensore
Antonella Manzione – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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