In tema di determinazioni paesaggistiche

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Consiglio di Stato, sezione seconda, Sentenza 1 agosto 2019, n. 5456.

La massima estrapolata:

In tema di determinazioni paesaggistiche, l’amministrazione è tenuta ad esternare adeguatamente l’avvenuto apprezzamento comparativo, da un lato, del contenuto del vincolo e, dall’altro, di tutte le rilevanti circostanze di fatto relative al manufatto ed al suo inserimento nel contesto protetto. La normativa vigente non sancisce in modo automatico l’incompatibilità di un qualunque intervento sul territorio con i valori oggetto di tutela per cui, nelle ipotesi in cui l’Amministrazione preposta alla tutela del vincolo sia chiamata a valutare l’effettiva consistenza e la localizzazione dell’intervento oggetto di sanatoria, al fine di confermare o escludere la concreta compatibilità dello stesso con i valori tutelati nello specifico contesto di riferimento, non può ritenersi sufficiente il generico richiamo all’esistenza del vincolo, essendo al contrario necessario un apprezzamento di compatibilità da condurre sulla base di rilevazioni e di giudizi puntuali.

Sentenza 1 agosto 2019, n. 5456

Data udienza 25 giugno 2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6687 del 2008, proposto dal signor Fr. Pe., rappresentato e difeso dagli avvocati Gi. Vi. e Fr. Di Lo., elettivamente domiciliato presso lo studio dell’avv. Gi. Vi. in Roma, (…),
contro
il Comune di Napoli, in persona del Sindaco in carica pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Fa. Ma. Fe., An. An. e El. Ca., elettivamente domiciliato presso lo studio Gr. & As. S.r.l. in Roma, al corso (…),
per la riforma
della sentenza in forma semplificata del T.a.r. per la Campania, sede di Napoli, Sezione IV, n. 6142 del 13 giugno 2007, resa inter partes, concernente diniego di concessione edilizia in sanatoria ex lege n. 724 del 1994.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Napoli;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 giugno 2019 il consigliere Giovanni Sabbato e uditi, per le parti rispettivamente rappresentate, gli avvocati Fr. Di Lo. e Si. No. su delega dell’avv. El. Ca.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n. 1788 del 2001, proposto innanzi al T.a.r. per la Campania, sede di Napoli, il signor Fr. Pe. aveva chiesto l’annullamento del provvedimento n. 5599 del 22 novembre 2000 di diniego della concessione edilizia in sanatoria ai sensi della legge n. 724 del 1994 in relazione all’opera abusiva realizzata in Napoli alla via (omissis) – via (omissis) n. (omissis) consistente in appartamento di mq. 144 (volume mc. 499,67) sito al piano terra di un fabbricato composto da tre piani fuori terra.
2. A sostegno della proposta impugnativa ha sollevato il difetto di motivazione, il difetto di istruttoria (stante il deturpamento in atto dell’area per la presenza, tra l’altro, di un traliccio Enel e di uno svincolo stradale) e la violazione dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990.
3. Costituitasi l’Amministrazione comunale, il Tribunale ha respinto il ricorso, reputando infondate tutte le censure articolate, e ha compensato le spese di lite.
4. In particolare, il Tribunale ha ritenuto che:
– non sussiste il difetto di motivazione, in quanto il parere negativo della commissione edilizia “evidenzia l’insanabile contrasto tra l’abuso realizzato (che peraltro, contrariamente a quanto indicato dal ricorrente, non può certamente definirsi di modeste dimensioni, avendo comportato la realizzazione di un appartamento di oltre mq. 140) e l’elevato pregio ambientale dell’intera area, “sottoposto a vincolo paesaggistico-ambientale (L. n. 1497/39)””;
– ha richiamato la massima giurisprudenziale secondo cui “non è illegittima · una motivazione anche succinta di un diniego di sanatoria di opere realizzate in loco in quanto nel sistema non è ravvisabile a carico della p.a. l’obbligo di indicare, in una logica comparativa degli interessi in gioco, prescrizioni tese a rendere 1’intervento compatibile con la bellezza d’insieme tutelata, la cui protezione risponde ad un interesse pubblico, normalmente prevalente su quello privato, anche per la rilevanza costituzionale che il primo presenta (art. 9 cost.)”;
– ha poi evidenziato che “il rigetto dell’istanza di concessione edilizia in sanatoria non deve essere preceduto dall’avviso dell’inizio del procedimento, essendo questo iniziato ad istanza di parte”.
5. Avverso tale pronuncia il signor Pesacane ha interposto appello, notificato il 23 luglio 2008 e depositato l’8 agosto 2008, lamentando, attraverso tre motivi di gravame (pagine 3-9), quanto di seguito sintetizzato:
I) avrebbe errato il Tribunale nel disattendere la censura del difetto di motivazione, stante la mancata esplicitazione dei presupposti di fatto su cui si fonda il provvedimento censurato e la natura del vincolo non comportante l’inedificabilità assoluta;
II) avrebbe errato il Tribunale nel respingere la censura del difetto di istruttoria, dell’errore sui presupposti di fatto e dell’omessa ponderazione dei vari interessi in gioco, in quanto tale indagine avrebbero determinato, quanto meno, la possibilità di ricorrere ad un giudizio di verificazione, non avendo la Commissione sufficientemente considerato l’esigenza di recupero degli insediamenti abitativi;
III) il Tribunale non avrebbe considerato, nel respingere la censura relativa al difetto di avviso di avvio del procedimento, che l’invocato art. 7 non pone alcuna distinzione tra tipologie di procedimento come, invece, avviene per il successivo articolo 10 bis, risultando comunque inapplicabile l’art. 21 octies ed il principio di dequotazione dei vizi formali da esso previsto.
6. In data 26 agosto 2008 il Comune appellato si è costituito con atto di stile.
7. In vista della trattazione nel merito del ricorso entrambe le parti hanno svolto difese scritte.
7.1. L’appellato, nel ribattere a tutti i rilievi di controparte, evidenzia in particolare che il parere dell’organo consultivo è vincolante e che trattasi di un manufatto di rilevanti dimensioni di per sé incompatibile con il vincolo insistente sull’area.
7.2. Parte appellante, invece, insiste per l’accoglimento del primo motivo d’appello, ritenendo che la motivazione del provvedimento impugnato in prime cure non sarebbe idonea a spiegare le effettive ragioni della decisione assunta, tanto più che l’area, come da relazione in atti dell’Arch. Pagliara, risulta fortemente compromessa dalla presenza, inter alia, di un traliccio Enel e di numerosi fabbricati condonati nel tempo.
8. Il ricorso, discusso alla pubblica udienza del 25 giugno 2019, merita accoglimento.
9. Fondato è il primo mezzo, avente rilievo preliminare ed assorbente, col quale si ripropone criticamente la censura di prime cure relativa al lamentato difetto motivazionale.
9.1. La doglianza va inquadrata nella materia del paesaggio e, più in particolare, degli apprezzamenti discrezionali che connotano i provvedimenti di compatibilità paesaggistica. Difatti questo Consiglio ha avuto modo di rilevare, di recente, che “In tema di determinazioni paesaggistiche, l’amministrazione è tenuta ad esternare adeguatamente l’avvenuto apprezzamento comparativo, da un lato, del contenuto del vincolo e, dall’altro, di tutte le rilevanti circostanze di fatto relative al manufatto ed al suo inserimento nel contesto protetto. La normativa vigente non sancisce in modo automatico l’incompatibilità di un qualunque intervento sul territorio con i valori oggetto di tutela per cui, nelle ipotesi in cui l’Amministrazione preposta alla tutela del vincolo sia chiamata a valutare l’effettiva consistenza e la localizzazione dell’intervento oggetto di sanatoria, al fine di confermare o escludere la concreta compatibilità dello stesso con i valori tutelati nello specifico contesto di riferimento, non può ritenersi sufficiente il generico richiamo all’esistenza del vincolo, essendo al contrario necessario un apprezzamento di compatibilità da condurre sulla base di rilevazioni e di giudizi puntuali” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 4 febbraio 2019, n. 853; vedi anche la giurisprudenza richiamata dall’appellante nella sua memoria del 24 maggio 2019: Cons. Stato, sez. VI, n. 3207/2018, sez. VI n. 2729/2018, sez. VI n. 5016/2017 e sez. VI n. 5108/2016). Del resto, la maggiore intensità dell’onere motivazionale è insita nei limiti di cui soffre il sindacato del giudice amministrativo in caso di giudizi di compatibilità di opere edilizie con i valori tutelati. Si osserva, infatti, in giurisprudenza che “Poiché il parere è espressione di un potere ampiamente discrezionale, per evitare che il giudizio di compatibilità paesaggistica si traduca nell’esercizio di una valutazione insindacabile, è necessario che il provvedimento dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo sia sorretto da un’ampia e circostanziata motivazione, dalla quale sia possibile ricostruire sia le premesse che l’iter logico seguito nel percorso valutativo che si conclude con il giudizio finale” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 15 ottobre 2018, n. 5909).
Ebbene nel caso di specie la motivazione a sostegno della contestata determinazione negativa risulta eccessivamente sintetica e pertanto non è tale da lumeggiare l’apprezzata incompatibilità del manufatto con il vincolo insistente sull’area in relazione alle opere abusivamente realizzate ancorché di rilevanti dimensioni. L’atto impugnato, del 20 novembre 2000, contiene infatti espresso rinvio al parere della Commissione Edilizia Integrata (C.E.I.) di cui al verbale n. 113 del 23 marzo 2000, che si esprime nei termini che seguono: “L’intervento realizzato altera irrecuperabilmente l’elevato pregio ambientale dell’area in cui è stato commesso l’abuso, ubicata sul ciglio del vallone Orsolone ai confini del parco dei (omissis) . Da tale formulazione del parere non si trae in termini adeguatamente esplicativi il rilevato stridente contrasto delle opere con le esigenze di salvaguardia ambientale non potendosi desumere dalla semplice collocazione dell’area di sedime rispetto al perimetro del parco ovvero dall’uso di un avverbio (“irrecuperabilmente”) di per sé anodino, alludendo alla generica necessità di ripristino dei valori tutelati.
10. In conclusione, l’appello in esame è fondato e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, il ricorso di primo grado va accolto e pertanto l’impugnato diniego va annullato, con espressa salvezza delle ulteriori doverose determinazioni dell’Amministrazione sulla domanda di sanatoria avanzata dall’odierno appellante.
11. Per quanto attiene alle spese del doppio grado di giudizio, sussistono le condizioni, ex artt. 26, comma 1, c.p.a. e 92, comma 2, c.p.c., per dichiararle integralmente compensate fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (R.G. n. 6687/2008), lo accoglie e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, accoglie il ricorso di primo grado e pertanto annulla l’impugnato diniego, fatte salve le ulteriori doverose determinazioni dell’Amministrazione sulla domanda di sanatoria.
Spese del doppio grado di giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 giugno 2019 con l’intervento dei magistrati:
Gabriele Carlotti – Presidente
Paolo Giovanni Nicolò Lotti – Consigliere
Fulvio Rocco – Consigliere
Giancarlo Luttazi – Consigliere
Giovanni Sabbato – Consigliere, Estensore

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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