In materia di condono edilizio la formazione del silenzio assenso

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Consiglio di Stato, Sentenza|11 gennaio 2021| n. 352.

In materia di condono edilizio la formazione del silenzio assenso per decorso del termine di ventiquattro mesi fissato dall’art. 35 comma 18, l. 28 febbraio 1985 n. 47, postula che l’istanza sia assistita da tutti i presupposti di accoglibilità, non determinandosi ope legis la regolarizzazione dell’abuso, in applicazione dell’istituto del silenzio assenso, ogni qualvolta manchino i presupposti di fatto e di diritto previsti dalla norma, ovvero ancora quando l’oblazione autoliquidata dalla parte interessata non corrisponda a quanto effettivamente dovuto, oppure quando la documentazione allegata all’istanza non risulti completa ovvero quando la domanda si presenti dolosamente infedele.

Sentenza|11 gennaio 2021| n. 352

Data udienza 27 novembre 2020

Integrale

Tag – parola chiave: Abusi edilizi – Condono edilizio – Formazione del silenzio assenso – Presupposti – Individuazione

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7639 del 2014, proposto dal signor Da. De., rappresentato e difeso dagli avvocati Ri. Lu. e Gi. Cr. Sc., elettivamente domiciliato presso lo studio dell’avvocato Gi. Cr. Sc. in Roma, via (…),
contro
il Comune di (omissis), in persona del Sindaco in carica pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Pi. Go., elettivamente domiciliato presso lo studio dell’avvocato Fa. Pi. in Roma, via (…),
per la riforma
della sentenza del T.a.r. per il Piemonte, Sezione I, n. 296 del 20 febbraio 2014, resa inter partes, concernente un diniego di sanatoria edilizia e il conseguente ordine demolitorio.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di (omissis);
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 novembre 2020 il consigliere Giovanni Sabbato (l’udienza si svolge ai sensi dell’art. 4, comma 1, decreto legge 28 del 30 aprile 2020 e dell’art. 25, comma 2, del decreto legge 137 del 28 ottobre 2020 attraverso videoconferenza con l’utilizzo di piattaforma “Mi. Te.” come previsto della circolare n. 6305 del 13 marzo 2020 del Segretario Generale della Giustizia Amministrativa);
Rilevato che l’avvocato Pi. Pa. Go. ha chiesto il passaggio in decisione ai sensi dell’art. 4 d.l. 28/20 e dell’art. 25, comma 2, d.l. 137/20;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con distinti ricorsi, n. 73 del 2000 e n. 1942 del 2000, entrambi proposti innanzi al T.a.r. per il Piemonte, il signor Da. De. aveva chiesto l’annullamento dei seguenti atti:
– con il ricorso n. 73 del 2000:
a) del provvedimento prot. 53010 dell’8 novembre 1999, con il quale il Dirigente della Rip. V edilizia privata del Comune di (omissis) aveva respinto la domanda di condono edilizio in ordine ad opere edilizie eseguite abusivamente in (omissis), individuate a catasto al Fg. (omissis) part. (omissis);
– con il ricorso n. 1942/2000:
b) dell’ordinanza n. 156 del 16 maggio 2000, con la quale il Capo Ripartizione Urbanistica edilizia privata del Comune di (omissis) ha ordinato al ricorrente di demolire le medesime opere.
2. A sostegno dell’impugnativa, il ricorrente, nell’avversare il diniego di sanatoria, contestava le circostanze fattuali poste a suo fondamento – e cioè che il manufatto oggetto della domanda di condono fosse situato in area sottoposta a vincolo d’inedificabilità per la sua vicinanza a un corso d’acqua e che fosse stato edificato dopo la data del 31 dicembre 1993, così da risultare “dolosamente infedele” – pertanto deducendo che il manufatto si trovava a mt. 12 dalla riva del fiume prima degli eventi alluvionali del 1994, sì da non essere interessato dal relativo vincolo perché al di là della fascia di rispetto, e che si era formato il silenzio assenso, la cui rimozione non poteva avvenire senza adeguata motivazione sull’interesse pubblico.
3. Nel contestare la legittimità dell’ordinanza di demolizione, il ricorrente aveva invece dedotto, oltre all’illegittimità derivata dal previo diniego di sanatoria, il difetto di motivazione sotto distinti e concorrenti profili.
4. Costituitasi l’Amministrazione comunale in resistenza, il Tribunale adì to, Sezione I, ha così deciso il gravame al suo esame:
– ha disposto la riunione dei ricorsi per “evidente connessione soggettiva e oggettiva”;
– li ha respinti, reputando infondate tutte le censure articolate;
– ha compensato le spese di lite.
5. In particolare, il Tribunale ha ritenuto che:
– per quanto riguarda la dedotta originaria estraneità del manufatto alla fascia di rispetto, “tale ricostruzione dei fatti risulta smentita dalla documentazione opposta dalla difesa del Comune, dalla quale si evince che nel novembre 1994 il fabbricato non esisteva, e che non è quindi veritiera la dichiarazione del ricorrente secondo la quale il fabbricato sarebbe stato realizzato in data anteriore al 31.12.1993”;
– “Dovendosi ritenere sussistente il vincolo di inedificabilità per le considerazioni sopra esposte, ne consegue che il fabbricato stesso non era suscettibile di sanatoria stante la preclusione posta dall’art. 33 L. n. 47 /1985”;
– per quanto riguarda l’ordinanza di demolizione, “non si ravvisa la contraddittorietà denunciata, giacché il tipo di abuso per il quale è stato emanato l’ordine di demolizione è quello relativo ad opere eseguite in assenza di concessione edilizia, di cui all’art. 7, L. cit. – come chiaramente esplicitato e ribadito più volte, nel testo dell’ordinanza”;
– “è del tutto pretestuosa la censura di difetto di motivazione per la (ritenuta) mancanza di una specifica indicazione delle opere abusive, dal momento che l’ordinanza fa espresso e reiterato riferimento alla domanda di condono presentata dal ricorrente, sì che le opere oggetto dell’ordinanza altre non possono essere se non quelle descritte nella anzidetta domanda”.
6. Avverso tale pronuncia, il signor De. ha interposto appello, notificato il 16 settembre 2014 e depositato il 24 settembre 2014, lamentando, attraverso un unico complesso motivo di gravame (pagine 4-11) col quale ha reiterato i motivi di primo grado ritenuti non adeguatamente vagliati, quanto di seguito sintetizzato:
I) il Tribunale, nel dare rilevanza al documento fotografico che ritrae lo stato dei luoghi subito dopo l’evento alluvionale del 1994, non avrebbe considerato sia che tale reperto era stato depositato dalla difesa del Comune nell’ambito del ricorso n. 1942 del 2000 e non invece in quello (n. 73 del 2000) proposto avverso il diniego di sanatoria, così incorrendo nella violazione dei principi processuali in materia di prove e di loro valutazione, sia che lo stesso non è tale da raffigurare, con adeguata nitidezza, l’effettivo stato dei luoghi;
II) nel dedurre la mancata dimostrazione della soggezione delle opere al vincolo d’inedificabilità, l’appellante ha riproposto le censure di primo grado, delle quali si afferma la fondatezza sia in ordine alla formazione del silenzio assenso, sia alla mancanza di chiarezza dell’ordine demolitorio per il contestuale richiamo a norme disparate (artt. 7 e 9 della legge n. 47 del 1985), oltre che per la generica descrizione delle opere contestate.
7. Parte appellante ha concluso chiedendo, in riforma dell’impugnata sentenza, l’annullamento degli atti gravati in prime cure.
8. In data 21 aprile 2014 il Comune appellato si è costituito in giudizio, chiedendo il rigetto del gravame.
9. In vista della trattazione nel merito del ricorso, entrambe le parti hanno svolto difese scritte, insistendo l’appellante nel prospettare la veridicità della domanda di condono, l’appellato invece per il rigetto del gravame, avuto riguardo alla sussistenza del vincolo paesaggistico, che ha reso inapplicabile alla fattispecie il silenzio-assenso sulla domanda di condono edilizio, e la presenza del vincolo di inedificabilità sull’area.
10. La causa, chiamata per la discussione alla pubblica udienza svoltasi con modalità telematica del 27 novembre 2020, è stata ivi trattenuta in decisione.
11. L’appello è infondato e deve essere respinto.
11.1 Come esposto in narrativa, parte appellante muove un primo rilievo di carattere processuale, deducendo che il T.a.r., nel respingere il ricorso n. 73/00, proposto avverso il diniego di sanatoria, avrebbe tenuto conto dei documenti depositati nel fascicolo n. 1942/00 inerente l’ordinanza di demolizione. Il giudice di prime cure avrebbe quindi violato gli artt. 64 e 115 c.p.a. in ordine alla disponibilità delle prove nel processo amministrativo, non essendo consentita per la semplice riunione processuale l’indifferenziata utilizzata del materiale probatorio contenuto nei rispettivi fascicoli.
Il rilievo è infondato, in quanto, pur dovendosi riconoscere che i ricorsi riuniti conservano la loro autonomia, secondo consolidato orientamento pretorio, “le prove raccolte in uno dei giudizi riuniti sono automaticamente utilizzabili nell’altro, essendo sufficiente, affinchè il giudice possa esaminarle e trame elementi per il suo convincimento, che esse siano state legittimamente raccolte in contraddittorio e discusse fra le parti” (cfr. Cass. 15189/01).
Fatta questa considerazione in termini generali, occorre soggiungere, con riferimento alla vicenda processuale in esame, che il punto di interferenza tra le due controversie, secondo le stesse deduzioni sollevate dal ricorrente di primo grado, era dato anche dalla deduzione, articolata dal ricorrente nell’avversare l’ordinanza di demolizione, del vizio di illegittimità derivata da quella del presupposto diniego, impugnato con il precedente ricorso n. 73/2000.
La riunione dei ricorsi, disposta dal giudice di prime cure ai sensi dell’art. 70 c.p.a., quindi senz’altro consentiva di utilizzare la documentazione versata in ciascuno dei due giudizi.
11.2 Formulato tale rilievo di carattere processuale, parte appellante ha reiterato le censure articolate in prime cure con il ricorso n. 73/2000, che si rivelano però infondate per le seguenti ragioni:
– parte appellante insiste nel ritenere non provata la circostanza, posta a base del diniego di condono edilizio, della realizzazione del manufatto in epoca successiva a quella indicata nella domanda di condono (antecedente al 31 dicembre 1993), deducendo che la fotografia allegata al n. 4 della memoria, depositata dal Comune nel ricorso n. 1942/2000 in data 24 luglio 2000, non avrebbe portata probatoria, perché non in grado di ritrarre in maniera sufficientemente chiara lo stato dei luoghi;
– va disattesa l’eccezione di inammissibilità di tale contestazione, per violazione del divieto di jus novum, sollevata da parte appellata in memoria, in quanto essa è da inquadrare nell’ambito delle critiche sollevabili in seconde cure per inficiare l’assetto motivazionale dell’impugnata sentenza;
– la predetta circostanza temporale assume rilievo decisivo, a prescindere dalla conseguente infedeltà della domanda, in considerazione degli eventi alluvionali verificatisi nel novembre 1994 che, a dire dell’appellante, avrebbero comportato l’arretramento del manufatto rispetto all’alveo del torrente in maniera da ridurne la distanza a mt. 7,80 rispetto a quella originaria di mt. 12;
– sostiene, quindi, l’appellante che il vincolo d’inedificabilità assoluta nella fascia di mt. 10 dal torrente non sarebbe applicabile in considerazione della originaria collocazione dell’area di sedime del manufatto;
– quanto contestato da parte appellante non trova adeguato riscontro negli atti di causa, atteso che il manufatto oggetto di sanatoria non risulta visibile dal reperto fotografico del 28 novembre 1994 e pertanto deve reputarsi inesistente a tale data;
– tali risultanze risultano confermate anche dal confronto tra la planimetria depositata con la domanda di condono e la fotografia in questione, non rinvenendosi la presenza di alcun edificio nella parte più vicina al (omissis) del fondo di cui al mappale (omissis) del Foglio (omissis);
– non è plausibile quanto affermato dall’appellante in ordine all’irrilevanza probatoria del reperto fotografico per l’eccessiva altezza dalla quale l’immagine è stata scattata e per la presenza di un’area boscata già solo per le rilevanti dimensioni del manufatto in questione, costituito da un capannone di mt. 20,10 x 10,00 quindi con una superficie pari a circa 200 mq;
– a parte ogni considerazione sulla sussistenza dell’onere gravante sul richiedente di comprovare le circostanze poste a base dell’istanza di condono, nella specie deve comunque ritenersi adeguatamente provata ex actis la presenza del manufatto in un’area gravata dal vincolo d’inedificabilità assoluta avente, quindi, ineluttabile portata ostativa ai fini del condono ai sensi dell’art. 33 della legge n. 47/85, con conseguente insussistenza dei presupposti per la divisata formazione del silenzio assenso;
– risulta altresì infondata ogni ulteriore deduzione con la quale si insiste per la formazione tacita del titolo edilizio in sanatoria, evidenziando ora l’avvenuto integrale versamento dell’oblazione ora i riflessi pregiudizievoli sull’attività in corso per effetto del diniego ora, infine, il tempo (quattro anni) trascorso dalla presentazione della domanda di condono;
– va aggiunto che le sopra valorizzate risultanze probatorie consentono di rilevare non solo la soggezione del manufatto ad un vincolo d’inedificabilità assoluta, ma anche la infedeltà della domanda per essere stata falsamente rappresentata la risalenza delle opere ad epoca antecedente al termine perentorio previsto per la stessa ammissibilità a condono;
– va richiamato, il principio, del tutto consolidato in giurisprudenza, secondo cui “in materia di condono edilizio la formazione del silenzio assenso per decorso del termine di ventiquattro mesi fissato dall’art. 35 comma 18, l. 28 febbraio 1985 n. 47, postula che l’istanza sia assistita da tutti i presupposti di accoglibilità, non determinandosi ope legis la regolarizzazione dell’abuso, in applicazione dell’istituto del silenzio assenso, ogni qualvolta manchino i presupposti di fatto e di diritto previsti dalla norma, ovvero ancora quando l’oblazione autoliquidata dalla parte interessata non corrisponda a quanto effettivamente dovuto, oppure quando la documentazione allegata all’istanza non risulti completa ovvero quando la domanda si presenti dolosamente infedele” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 13 gennaio 2014, n. 63);
– l’infedeltà della domanda consente di escludere in radice ogni possibile affidamento incolpevole in capo al richiedente il titolo in sanatoria (Ad. plen. n. 8 del 2017), fermo restando che la mancata formazione del titolo in sanatoria per silenzio assenso consente di escludere che sia applicabile la disciplina in tema di autotutela decisoria.
11.3 Infondate sono anche le critiche sollevate dall’appellante in ordine alle statuizioni, recate dall’impugnata sentenza, reiettive del ricorso n. 1942 del 2000, per le seguenti ragioni:
– l’infondatezza del vizio di illegittimità derivata si deve a quanto sopra argomentato in ordine alla legittimità del previo diniego di condono;
– parimenti infondato è quanto dedotto a proposito della insussistenza dei presupposti per l’irrogazione delle sanzioni ripristinatorie di cui al capo I della legge n. 47/85, siccome anch’essa correlata all’asserita illegittimità del precedente diniego, rivelatasi per le anzidette ragioni insussistente;
– l’ordinanza di demolizione impugnata, così come richiede la sua natura vincolata, presenta, anche mercé il ripetuto richiamo all’art. 7 della legge n. 47/1985, un’adeguata esplicazione dei suoi presupposti e del suo oggetto, peraltro agevolmente evincibili dal suo carattere consequenziale rispetto al previo diniego di condono.
12. In conclusione, l’appello è infondato e deve essere respinto.
13. Le spese del presente grado di giudizio, regolamentate secondo il criterio della soccombenza, sono liquidate nella misura stabilita in dispositivo secondo i parametri di cui al regolamento n. 55 del 2014.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n. r.g. 7639/2013), lo respinge.
Condanna l’appellante alla rifusione, in favore del Comune appellato, delle spese del presente grado di giudizio che liquida in euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre agli accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e rimborso spese generali al 15%) se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso dalla Sesta Sezione del Consiglio di Stato, con sede in Roma, nella Camera di Consiglio del giorno 27 novembre 2020, convocata con modalità da remoto e con la contemporanea e continuativa presenza dei magistrati:
Luigi Maruotti – Presidente
Oreste Mario Caputo – Consigliere
Francesco Gambato Spisani – Consigliere
Giovanni Sabbato – Consigliere, Estensore
Davide Ponte – Consigliere

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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