Consiglio di Stato, sezione quinta, Sentenza 28 maggio 2019, n. 3518.

La massima estrapolata:

In materia di abbandono di rifiuti e con particolare riferimento alla posizione del proprietario dell’area è stato chiarito che il requisito della colpa postulato dall’art. 14 del d.lgs. n. 22 del 1997 può ben consistere nell’omissione delle cautele e degli accorgimenti che l’ordinaria diligenza suggerisce ai fini di un’efficace custodia e protezione dell’area, e segnatamente per impedire che su di essa possano essere depositati rifiuti.

Sentenza 28 maggio 2019, n. 3518

Data udienza 14 febbraio 2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quinta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 3420 del 2009, proposto da:
Agenzia del demanio – Filiale Basilicata, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede domicilia in Roma, via (…);
contro
Comune di (omissis), non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. BASILICATA – POTENZA, SEZIONE I, n. 00044/2008, resa tra le parti.
Visto il ricorso in appello;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del 14 febbraio 2019 il Cons. Anna Bottiglieri e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Pa. Ma.;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ordinanza n. 119 del 2005 il Comune di (omissis), ai sensi dell’allora vigente art. 14, comma 3, del d.lgs. n. 22/1997, ordinava all’Agenzia del demanio – Filiale Basilicata la rimozione immediata dei rifiuti urbani e dei rifiuti speciali abbandonati da ignoti su un terreno sito nel territorio comunale, località Ponticello, nell’area di pertinenza della dismessa linea ferroviaria Lagonegro-Castrovillari, catastalmente identificato al foglio di mappa n. (omissis) particella n. (omissis) con intestazione “Demanio dello Stato, Ramo Ferrovie”, nonché il pagamento del tributo previsto per il deposito in discarica dei rifiuti stessi.
2. L’Agenzia del demanio impugnava il predetto provvedimento innanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata, che, con sentenza n. 44 del 2008 della sezione prima, respingeva il ricorso, ritenendo infondati tutti i motivi di doglianza formulati dall’Agenzia (violazione degli artt. 14, comma 3, 7, comma 2, lett. d), 21, 49, comma 2, e 58, comma 3 del d.lgs. n. 22/1997, degli artt. 3, 7 e 8 della l. n. 241/1990, eccesso di potere per difetto e insufficienza istruttoria, inesistenza dei presupposti, difetto di motivazione e superficialità valutativa). La sentenza nulla disponeva quanto alle spese di lite, perchè l’intimata Amministrazione comunale non si era costituita in giudizio.
3. Con l’appello all’odierno esame l’Agenzia del demanio gravava la predetta sentenza, deducendo: I) Violazione dell’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento, artt. 7 e 8 legge n. 241/1990; II) Violazione dell’art. 14, comma 3, d.lgs. n. 22/1997, eccesso di potere per difetto e insufficienza istruttoria, inesistenza dei presupposti, carenza della motivazione ed erronea individuazione del soggetto tenuto agli adempimenti di cui all’art. 14, comma 3 del d.lgs. n. 22/1997; Violazione degli artt. 6, 7, comma 2, lett. d), 14, comma 3, 21 e 49 del d.lgs. n. 22/1997, dell’art. 2, lett. a), del d.lgs. n. 143/1994, eccesso di potere per carenza dei presupposti e superficialità valutativa.
4. Il Comune di (omissis) non si costituiva neanche in appello.
5. La causa veniva trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 14 febbraio 2019.
6. L’art. 14 del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, applicato alla fattispecie ratione temporis, è del seguente tenore:
“1. L’abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati.
2. È altresì vietata l’immissione di rifiuti di qualsiasi genere, allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali e sotterranee.
3. Fatta salva l’applicazione delle sanzioni di cui agli articoli 50 e 51, chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa”.
La giurisprudenza ha rilevato che la norma ha introdotto una sanzione amministrativa, di tipo reintegratorio, avente a contenuto l’obbligo di rimozione, recupero o smaltimento dei rifiuti e di ripristino dei luoghi, a carico del responsabile del fatto, in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali la violazione del divieto di abbandono di rifiuti sia imputabile a titolo di dolo o di colpa, escludendo, pertanto, qualsiasi forma di responsabilità oggettiva del proprietario, con la conseguenza che gli adempimenti concernenti il ripristino dei luoghi non possono essere addossati indiscriminatamente al proprietario per il solo fatto di questa sua qualità, essendo necessario l’accertamento di un suo comportamento, anche omissivo, di corresponsabilità, e quindi di un suo coinvolgimento doloso o quantomeno colposo (Cons. Stato, V, 2 aprile 2001, n. 1904).
La giurisprudenza, sempre con particolare riferimento alla posizione del proprietario dell’area, ha altresì chiarito che il requisito della colpa postulato dall’art. 14 del d.lgs. n. 22 del 1997 può ben consistere nell’omissione delle cautele e degli accorgimenti che l’ordinaria diligenza suggerisce ai fini di un’efficace custodia e protezione dell’area, e segnatamente per impedire che su di essa possano essere depositati rifiuti (tra altre, Cass. civ., Sez. un., 25 febbraio 2009, n. 4472; III, 22 marzo 2011, n. 6525; Cons. Stato, V, 25 febbraio 2016, n. 765; 18 dicembre 2015, n. 5757; 4 marzo 2011, n. 1384).
7. Tanto premesso, si osserva che l’Agenzia del demanio, mediante le censure di violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990, dell’art. 14, comma 3 del d.lgs. n. 22/1997 e di eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria, ha denunziato in primo grado, tra altro, che il ripristino dello stato dei luoghi era stato posto a suo carico senza lo svolgimento di alcuna attività di accertamento avente a oggetto la sua responsabilità nella commissione dell’illecito e senza alcuna motivazione circa la conseguente sussistenza dell’obbligo di smaltimento.
Il giudice di prime cure ha escluso la fondatezza di tali censure ritenendo che l’ordinanza in parola “ha imputato all’Agenzia del demanio un comportamento colposo, anche per la mancanza di custodia e vigilanza del terreno”.
Tale rilievo è smentito dagli atti di causa.
Infatti, il provvedimento, riferito che “non è stato possibile individuare gli autori” dell’abbandono dei rifiuti sul predetto terreno, nulla ha rilevato con specifico riferimento alla condotta dell’Agenzia del demanio nella gestione dell’area.
La predetta imputazione costituisce invece il frutto di una attività valutativa del primo giudice.
In particolare, la sentenza appellata ha considerato gli esiti di un sopralluogo congiunto effettuato da dipendenti dell’Agenzia stessa, dell’Ufficio tecnico comunale e del Corpo forestale dello Stato, da cui ha rilevato che: “a) il lato esterno di tale terreno, adiacente ad una curva della Strada Provinciale n. 27, era lungo circa 25 m., largo circa 20 m. ed aveva un’estensione di circa 420 mq.; b) l’accesso a tale terreno dalla Strada Provinciale n. 27 risultava facilitato da una stradina di collegamento al piazzale della ex sede delle Ferrovie Calabro-Lucane; c) tale accesso era ‘del tutto libero, non essendovi alcuna recinzionè, e la predetta stradina di collegamento sembrava ‘di uso pubblicò ; d) risultava confermato l’abbandono incontrollato di rifiuti urbani e speciali di vario genere, più precisamente ‘terreno vegetale, inerti di vario genere, materiale edilizio (elementi in calcestruzzo, mattoni,..) derivante da demolizioni, sostanze organiche, elementi ingombranti in metallo (strutture metalliche, risalenti ad elettrodomestici e divani), elementi in vetro ed in plastica (bottiglie, vasi e recipienti vari sia in vetro che in plastica) ed alcune gomme e cerchioni di automobilà “.
Il giudice di prime cure ha poi desunto la responsabilità colposa dell’Agenzia del demanio per il tramite della qualificazione dei predetti elementi fattuali in termini di agevole controllabilità dell’area, perché circoscritta, di facilità di accesso, anche per l’assenza di qualsiasi tipo di recinzione, e di prolungato stato di inerzia dell’Agenzia nella mancata adozione di misure volte a evitare il ripetersi del fenomeno dell’abbandono dei rifiuti, che, stante la quantità degli stessi, ha ritenuto risalente nel tempo.
Indi, a fronte di un provvedimento che si è limitato a descrivere la presenza di rifiuti sull’area de qua e a ordinare all’Agenzia del demanio la rimozione degli stessi e il conseguente smaltimento, la sentenza appellata ha colmato arbitrariamente le carenti valutazioni dell’Amministrazione comunale procedente, individuando in assoluta autonomia le cause e il titolo della ritenuta responsabilità dell’Agenzia.
Vieppiù, nel compiere tale non consentita valutazione in sostituzione dell’Amministrazione, il primo giudice ha utilizzato un atto del tutto estraneo al procedimento che ha condotto all’ordinanza gravata.
Il sopralluogo congiunto di cui sopra, infatti, è stato effettuato, come pure riferisce la stessa sentenza, il 16 febbraio 2006, e, indi, successivamente all’adozione dell’ordinanza, datata 15 dicembre 2005, sicchè i suoi esiti non potevano giammai costituire i presupposti, espliciti o impliciti, del provvedimento sanzionatorio.
Risulta pertanto fondato il secondo motivo di appello, di portata assorbente, con il quale l’Agenzia, per un verso, torna a ribadire che l’ordinanza impugnata è stata adottata in carenza dell’istruttoria volta all’individuazione del soggetto tenuto agli adempimenti di cui all’art. 14, comma 3, del d.lgs. n. 22 del 1997 e della conseguente motivazione, e, per altro verso, lamenta che il primo giudice ha ricostruito autonomamente ed ex post l’accertamento rilevante ai fini dell’applicazione dell’art. 14, comma 3, del d.lgs. n. 22 del 1997 nei suoi confronti.
8. L’appello, per quanto sopra, va accolto, disponendosi la riforma della sentenza appellata e, per l’effetto, l’accoglimento del ricorso di primo grado e l’annullamento dell’ordinanza impugnata.
9. Sussistono giusti motivi, stante la peculiarità della vicenda contenziosa, per compensare tra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello di cui in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, accoglie il ricorso proposto in primo grado e annulla il provvedimento con esso impugnato.
Compensa tra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 14 febbraio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Francesco Caringella – Presidente
Paolo Giovanni Nicolò Lotti – Consigliere
Fabio Franconiero – Consigliere
Valerio Perotti – Consigliere
Anna Bottiglieri – Consigliere, Estensore

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