Illegittimità del provvedimento amministrativo

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Consiglio di Stato, sezione quinta, Sentenza 31 luglio 2019, n. 5415.

La massima estrapolata:

L’illegittimità del provvedimento amministrativo, ove acclarata, costituisce solo uno degli indici presuntivi della colpevolezza, da considerare unitamente ad altri, quali il grado di chiarezza della normativa applicabile, la semplicità degli elementi di fatto, il carattere vincolato della statuizione amministrativa, l’ambito più o meno ampio della discrezionalità dell’amministrazione; con specifico riferimento all’elemento psicologico la colpa della pubblica amministrazione viene individuata nella violazione dei canoni di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, ovvero in negligenza, omissioni o errori interpretativi di norme, ritenuti non scusabili, in ragione dell’interesse giuridicamente protetto di colui che instaura un rapporto con l’amministrazione.

Sentenza 31 luglio 2019, n. 5415

Data udienza 4 luglio 2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quinta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 5364 del 2010, proposto da
Di No. Pi. e Li. Ca., rappresentati e difesi dall’avvocato Ma. Sp., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Ma. Ga. in Roma, via (…);
contro
Comune di (omissis), non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce Sezione Seconda, n. 00364/2010, resa tra le parti
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 luglio 2019 il Cons. Alberto Urso e udito per gli appellanti l’avvocato Pa. per delega di Sp.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Di No. Pi. e Li. Ca. partecipavano a concorso pubblico bandito dal Comune di (omissis) (TA) con deliberazione del consiglio comunale n. 353 del 1987 per la copertura di due posti di vigile urbano.
A seguito delle prove scritte, stante il disposto sequestro penale degli atti concorsuali per loro irregolarità, il Comune revocava il procedimento con delibera che veniva però annullata dal Co.re.co..
Seguivano diffide da parte degli interessati all’amministrazione a proseguire la procedura, nonché tre distinti atti di revoca di detta procedura da parte del Comune, tutti distintamente annullati dal Tribunale amministrativo per la regione Puglia, sezione staccata di Lecce.
2. L’amministrazione provvedeva poi alla riattivazione della procedura concorsuale, della quale i Di No. e Li. risultavano vincitori, venendo assunti con contratto del 21 giugno 2004.
3. Alla luce di ciò, il Di No. e il Lia ricorrevano nuovamente al Tribunale amministrativo per la Puglia, sezione staccata di Lecce, a seguito di declinatoria di giurisdizione del Tribunale di Taranto in funzione di giudice del lavoro, domandando il risarcimento del danno derivato dal tardivo completamento della procedura concorsuale sfociato nella loro (intempestiva) assunzione.
A tal fine i ricorrenti chiedevano il trattamento previdenziale e stipendiale quanto meno dal 16 luglio 1999 – data della diffida rivolta al Comune – sino al 30 giugno 2004.
4. In difetto di costituzione dell’amministrazione, il Tribunale amministrativo adì to respingeva il ricorso.
5. Hanno proposto appello i Di No. e Li. censurando il rigetto della domanda a fronte dell’erroneo disconoscimento della sussistenza della colpa dell’amministrazione in relazione alla condotta illecita posta in essere, foriera di nocumento per gli appellanti.
6. Così come dinanzi al Tribunale amministrativo, il Comune di (omissis) non s’è costituito nel presente grado del giudizio.
7. Sulla discussione dell’appello all’udienza del 4 luglio 2019, come da relativo verbale, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con unico motivo gli appellanti censurano la sentenza nella parte in cui ha escluso la colpevolezza dell’amministrazione in relazione alla vicenda controversa, così pervenendo al rigetto della domanda risarcitoria.
Gli elementi dai quali desumere la colpa del Comune sarebbero, per gli appellanti, i ripetuti annullamenti giudiziali degli atti di revoca della procedura concorsuale, l’annullamento dell’originaria revoca da parte del Co.re.co., l’inerzia serbata dall’amministrazione a fronte della diffida inviata dai Di No. e Li..
A ciò si aggiungerebbe che il Comune, non costituendosi in giudizio, avrebbe omesso di fornire prova sull’assenza di colpa, presuntivamente ricavabile dall’illegittimità dei provvedimenti adottati dall’amministrazione e annullati dal Tribunale amministrativo.
2. Il motivo non è condivisibile.
2.1. La procedura concorsuale controversa si caratterizza per l’essere stata interessata da una rilevante indagine penale poi confluita in giudizio, il quale è a sua volta pervenuto – a seguito di condanna nei primi due gradi di uno dei commissari del concorso – a dichiarazione d’estinzione del reato per prescrizione, giusta sentenza n. 1456 del 22 marzo 2000 della Corte di cassazione.
L’accusa formulata nei confronti del commissario imputato era di aver rivelato la traccia di una delle prove ad alcuni candidati; nel corso del procedimento veniva disposto anche il sequestro degli atti della procedura.
Tale circostanza assume rilevanza al fine di valutare il contesto in cui la condotta dell’amministrazione, pur accertata come illegittima in relazione ai provvedimenti di revoca in autotutela, ha trovato collocazione.
Gli illeciti penali contestati, infatti, erano potenzialmente in grado d’incidere sulla legittimità delle attività concorsuali, sicché l’atteggiamento prudente assunto dal Comune non può essere considerato di per sé, in termini generali, espressivo di negligenza o violazione delle regole di diligenza, correttezza e buona amministrazione.
2.2. In tale contesto i singoli elementi invocati dagli appellanti per fondare una valutazione di colpevolezza nei confronti del Comune sono in realtà privi della consistenza e del significato che il Di No. e il Lia vorrebbero loro attribuire.
2.2.1. Privo di rilevanza, anzitutto, è l’originario annullamento della revoca della procedura disposto dal Co.re.co. il 19 gennaio 1993.
Al di là dei profili d’illegittimità del provvedimento comunale all’epoca adottato, s’era infatti ancora in una fase in cui non erano chiari i termini della vicenda penale – che solo diversi anni dopo pervenne a condanna, pur successivamente superata da estinzione del reato per prescrizione – sicché la condotta dell’amministrazione poteva ritenersi non ingiustificata al punto da configurare una colpevole negligenza.
Peraltro sono gli stessi Di No. e Li. a non aver dato rilevanza – al di là delle prospettazioni difensive in questa sede – a tale annullamento, avendo formulato la prima diffida nei confronti del Comune oltre sei anni dopo.
2.2.2. Inidonei a fondare un giudizio di colpevolezza dell’amministrazione sono anche i successivi atti di revoca adottati dal Comune, e cioè, rispettivamente, la delibera consiliare n. 58 del 2001 e di Giunta n. 2 del 2002 annullate dal Tribunale amministrativo con sentenza n. 1517 del 2002; la determina del 24 giugno 2002 del responsabile del servizio di polizia municipale annullata con sentenza n. 763 del 2003 del medesimo giudice; la determina del segretario comunale del 17 aprile 2003 annullata dalla sentenza del Tribunale amministrativo n. 4747 del 2003.
Come bene ritenuto dalla sentenza appellata, le ragioni formali o di carenza di motivazione dell’annullamento – i.e., incompetenza dell’organo emanante nei primi due casi, pedissequa riproduzione del contenuto di decisione del sindaco nel terzo caso, con violazione del principio di separazione fra politica e amministrazione – impediscono di ravvisare nella condotta dell’amministrazione profili di colpevolezza tali da poterne fondare una responsabilità risarcitoria.
2.2.3. Allo stesso modo, a fronte della diffida a provvedere inviata dagli appellanti nel luglio del 1999, pendente ancora il giudizio penale di cassazione, e considerato che l’ultima delle suddette pronunce d’annullamento dei provvedimenti di revoca risale al 14 luglio 2003, non è dato riscontare in capo al Comune, che riattivò la procedura concorsuale nel febbraio 2004, profili di negligenza, mala amministrazione o trascuratezza tali da ravvisarne una colpevolezza.
2.2.4. Parimenti irrilevante risulta la circostanza che il Comune, non essendosi costituito in giudizio, non avrebbe confutato gli elementi di colpevolezza di per sé desumibili dall’illegittimità dei provvedimenti adottati.
In proposito, infatti, la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha chiarito che “l’illegittimità del provvedimento amministrativo, ove acclarata, costituisce solo uno degli indici presuntivi della colpevolezza, da considerare unitamente ad altri, quali il grado di chiarezza della normativa applicabile, la semplicità degli elementi di fatto, il carattere vincolato della statuizione amministrativa, l’ambito più o meno ampio della discrezionalità dell’amministrazione; con specifico riferimento all’elemento psicologico la colpa della pubblica amministrazione viene individuata nella violazione dei canoni di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, ovvero in negligenza, omissioni o errori interpretativi di norme, ritenuti non scusabili, in ragione dell’interesse giuridicamente protetto di colui che instaura un rapporto con l’amministrazione” (Cons. Stato, III, 4 marzo 2019, n. 1500; 6 settembre 2018, n. 5228; 6 dicembre 2017, n. 5317; cfr. anche Cass., III, 6 dicembre 2018, n. 31567).
Anche in mancanza di difese dell’amministrazione, dunque, va esclusa la sua colpevolezza qualora, pur in presenza di provvedimenti illegittimi, difetti una violazione dei canoni di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, ovvero una negligenza tale – secondo i parametri elaborati dalla giurisprudenza – da manifestarne una condotta colposa.
2.2.5. Nel caso di specie, da un lato la complessità e delicatezza della fattispecie, caratterizzata da una vicenda penale conclusa solo con la sentenza della Corte di cassazione, la quale peraltro negava la sussistenza di elementi in grado di escludere la commissione del fatto o la sua rilevanza penale ai sensi dell’art. 129 Cod. proc. pen.; dall’altro il consistente tasso di discrezionalità proprio degli atti di autotutela consentono di escludere un profilo di colpevolezza dell’amministrazione (in termini di colpa, e ancor meno di dolo) idoneo a determinarne la responsabilità .
Ferma infatti l’illegittimità dei provvedimenti adottati per i vizi formali o motivazionali suindicati, manca da parte del Comune – sia nell’emanazione dei suddetti provvedimenti, sia in relazione alla condotta complessivamente tenuta nella vicenda – una violazione delle regole di buona amministrazione, d’imparzialità o di correttezza, così come un grado di negligenza idoneo ad assurgere a colpevolezza: al di là dei profili d’illegittimità richiamati, i provvedimenti si collocano in un contesto segnato dalla vicenda penale e trovano in essa, se non una giustificazione, quanto meno una scusabile spiegazione, come risulta evidente dalle stesse motivazioni formulate (cfr., in particolare, la delibera del consiglio comunale n. 58 del 2001), da cui emerge l’incidenza che la vicenda ebbe nell’orientare le valutazioni dell’amministrazione, anche in termini indiretti a fronte della situazione d’incertezza e di sfiducia scaturitane, nonché del passaggio di tempo che ne conseguì .
2.3. Essendosi conformata a tali principi e avendo escluso la sussistenza nel caso di specie di una colpevole responsabilità del Comune di (omissis) in relazione al danno lamentato dagli appellanti, la sentenza di primo grado va confermata, risultando infondate le censure proposte dal Di No. e dal Li..
In tale contesto risulta peraltro irrilevante il riferimento, da parte della sentenza, alla circostanza – censurata dagli appellanti – che gli atti concorsuali fossero ancora sotto sequestro al tempo dello svolgimento delle prove orali: il richiamo non ha evidentemente alcuna incidenza sul giudizio di assenza di colpevolezza dell’amministrazione formulato sulla base dei (distinti) elementi suindicati.
3. In conclusione l’appello va respinto, non ravvisandosi in capo all’amministrazione profili di colpevolezza tali da fondarne l’invocata responsabilità .
4. In difetto di costituzione del Comune, non è luogo a provvedere sulle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Nulla per le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 luglio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Severini – Presidente
Federico Di Matteo – Consigliere
Alberto Urso – Consigliere, Estensore
Giuseppina Luciana Barreca – Consigliere
Elena Quadri – Consigliere

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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