Il vincolo alla realizzazione di una viabilità di piano regolatore

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Consiglio di Stato, Sentenza|31 maggio 2021| n. 4144.

Il vincolo preordinato alla realizzazione di una viabilità di piano regolatore generale, e non ad una viabilità interna di comparto, ha natura conformativa e non espropriativa, quindi non è soggetto a decadenza, trattandosi di limite di ordine generale, imposto su una pluralità indistinta di beni ad un fine di interesse pubblico che trascende gli interessi dei singoli proprietari.

Sentenza|31 maggio 2021| n. 4144. Il vincolo alla realizzazione di una viabilità di piano regolatore

Data udienza 15 aprile 2021

Integrale

Tag – parola chiave: Pianificazione urbanistica – PRG – Vincolo preordinato alla realizzazione di una viabilità di piano regolatore generale – Natura conformativa – Decadenza – Non è configurabile – Ragioni

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3186 del 2020, proposto dal Comune di Brindisi, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Em. Gu. e Mo. Ca., con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
contro
il signor Co. Pa., rappresentato e difeso dall’avvocato Lo. Du., con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio del dott. Ma. Ga. in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del T.a.r. per la Puglia, Lecce, sez. I, 27 gennaio 2020 n. 79, che ha annullato i seguenti atti:
a) nota 14 marzo 2019 prot. n. 25910, con la quale il Dirigente del Settore urbanistica e assetto del territorio ha respinto la richiesta di avocazione della pratica presentata dall’interessato il giorno 11 febbraio 2019 al prot. n. 13896 ed ha ribadito il parere contrario alla realizzazione del porticato, così come espresso con atto del Dirigente 28 dicembre 2018 n. 12;
b) nota 11 gennaio 2019 prot. n. 3413, con la quale lo stesso Dirigente ha comunicato il citato parere 28 dicembre 2018 n. 12.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del signor Co. Pa.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 aprile 2021 il consigliere Francesco Gambato Spisani e uditi per le parti gli avvocati Em. Gu. e Lo. Du. che partecipano alla discussione orale ai sensi dell’art. 25 d. l. n. 137/2020;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Il vincolo alla realizzazione di una viabilità di piano regolatore

FATTO e DIRITTO

1. L’appellato – originario ricorrente in prime cure – è proprietario nel Comune di Brindisi di un fabbricato rurale e di un terreno, distinti al catasto al foglio (omissis) particella (omissis) per il fabbricato e allo stesso foglio particelle (omissis), da lui indicati come situati in località (omissis) e prospicienti la strada litoranea provinciale (omissis) (ricorso in I grado, p. 7 § 1; si precisa che gli immobili in questione sono invece indicati come situati in località (omissis), strada (omissis), che si trova obiettivamente in un luogo diverso, sia nell’atto di acquisto, doc. 5 in I grado ricorrente appellato, sia negli atti del Comune, in particolare nella relazione del funzionario istruttore contenuta nel doc. 5 ini I grado del Comune stesso; peraltro, non sono controversi sia l’identificazione dei beni, di cui sono incontestati i dati catastali, sia il loro regime urbanistico, che rileva ai fini di causa).
2. Con domanda presentata il 2 ottobre 2018 (doc. 9 in I grado ricorrente appellato), l’interessato ha quindi chiesto al Comune il rilascio di un permesso di costruire per ristrutturare ed ampliare il fabbricato e per realizzare sul terreno, oltre ad una recinzione, un manufatto indicato negli atti del Comune stesso dapprima come “porticato” e poi come “veranda coperta”, pur essendo incontroverso che si tratti della stessa opera (doc. 5 in I grado Comune, ove i due termini usati come sinonimi).
3. Con la nota 11 gennaio 2019 prot. n. 3413 di cui in epigrafe (doc. 2 in I grado ricorrente appellato), il Comune ha quindi comunicato all’interessato il parere 28 dicembre 2018 n. 12 sul rilascio del provvedimento finale, che è favorevole per quanto riguarda la ristrutturazione del fabbricato – infatti estranea all’oggetto di causa- e contrario quanto alla realizzazione della veranda in quanto il terreno “è compreso in fascia di rispetto stradale di viabilità di previsione del PRG” (testo del parere, nel doc. 5 in I grado Comune cit.).
4. Con osservazioni 11 gennaio 2019, il privato ha contestato che la previsione di piano appena descritta – risalente come pacifico in causa al piano regolatore generale PRG adottato nel 1985 -potesse comportare l’inedificabilità del terreno e quindi l’impossibilità di realizzare il porticato di suo interesse. Ha premesso infatti che, altrettanto pacificamente, la strada in questione non è ancora realizzata, e quindi ha sostenuto che il vincolo, da qualificare come vincolo preordinato all’esproprio, si dovrebbe ritenere decaduto per decorso del termine quinquennale di validità ai sensi dell’art. 9 d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327. Ha sostenuto allora che si dovrebbe applicare l’art. 51 comma 4 delle Norme tecniche di attuazione – NTA al PRG stesso, per cui “Le aree comprese in zone F, zone per la viabilità e relative fasce di rispetto, che comportano il vincolo espropriativo di pubblica utilità, nel caso in cui detto vincolo venga a decadere, assumono la destinazione di zone omogenee E, sono quindi regolate dall’art. 48 delle presenti norme”, art. 48 che consente le costruzioni come il porticato in questione (doc. 3 in I grado ricorrente appellato, osservazioni).
5. Non ricevendo pronta risposta, con successiva nota 11 febbraio 2019, ha ribadito il proprio punto di vista e chiesto l’avocazione della propria pratica da parte del dirigente di settore (doc. 4 in I grado ricorrente appellato, nota).
6. Con il provvedimento 14 marzo 2019 prot. n. 25910 di cui in epigrafe (doc. 1 in I grado ricorrente appellato), il dirigente ha respinto la richiesta di avocazione e ribadito il parere contrario 28 dicembre 2018.

 

Il vincolo alla realizzazione di una viabilità di piano regolatore

7. Contro quest’atto, che all’evidenza comporta arresto del procedimento per quanto riguarda il rilascio del titolo necessario a realizzare la veranda, l’interessato ha proposto il ricorso di I grado, e contestualmente ha proposto domanda di indennizzo per il presunto ritardo nel rispondergli, ai sensi dell’art. 2 bis comma 1 bis della l. 241/1990.
8. Con la sentenza meglio indicata in epigrafe, il TAR ha dichiarato la sopravvenuta carenza di interesse sulla domanda di indennizzo, alla quale il ricorrente aveva rinunciato, se pure non nelle forme previste dall’art. 84 c.p.a. (capo non impugnato); ha accolto la domanda di annullamento, condividendo in sintesi l’ordine di idee esposto dal ricorrente già nelle osservazioni di cui si è detto; ha infatti ritenuto che il vincolo per la costruzione della strada avesse effettivamente carattere non conformativo, ma espropriativo, in quanto riferito ad un bene determinato, lo ha considerato decaduto per decorso del termine quinquennale di legge, ed ha esteso questa decadenza al vincolo di fascia di rispetto, strumentale alla costruzione della strada.
9. Contro il capo della sentenza che accoglie la domanda di annullamento, il Comune ha proposto impugnazione, con appello che contiene un solo motivo, di violazione, propriamente, degli artt. 9 del T.U. 327/2001 e 16-17 del codice della strada, d.lgs. 30 aprile 1992 n. 285, che prevedono appunto le fasce di rispetto. Il Comune sostiene in sintesi che il vincolo in questione, così come riconosciuto dalla giurisprudenza di cui si dirà, riveste carattere conformativo, non è soggetto come tale alla decadenza per decorso del termine quinquennale e quindi era ed è tuttora operante.
10. Il ricorrente appellato ha resistito, con atto 29 aprile e memoria 20 maggio 2020, ed ha chiesto che l’appello sia respinto nei termini che seguono.
10.1 In primo luogo, ha ribadito la natura a suo dire espropriativa del vincolo, che sarebbe tale non solo in astratto, ma anche in concreto, dato che la strada prevista dal PRG avrebbe “lo scopo unico di raccordare un esistente stabilimento balneare, denominato Li. Sa.’A., con un nucleo di case denominato “Be.”, utilizzate prevalentemente come residenze estive; il tracciato partirebbe dall’interno del lido e cesserebbe all’interno del conglomerato abitativo, non avendo nessun altro sbocco, rendendo così palese la sua funzione limitata e a servizio della singola zona abitativa” (memoria 20 maggio 2020 p. 10 prime righe). Ha poi sostenuto che in ogni caso la costruzione da lui programmata non recherebbe pregiudizio alla viabilità .
10.2 In secondo luogo, ha riproposto due argomentazioni già dedotte in I grado, e sostenuto che l’intervento di suo interesse si potrebbe comunque realizzare. A suo avviso, intanto la strada in questione non potrebbe comunque essere realizzata, perché lo vieterebbe l’art. 45 delle NTA del Piano paesistico territoriale regionale – PPTR, per cui nei territori costieri non è consentita la “realizzazione di nuovi tracciati viari”. Inoltre, l’intervento è stato da lui richiesto ai sensi della l.r. 30 luglio 2009 n. 14, il cui art. 6 non proibirebbe, a suo dire, di utilizzare le fasce di rispetto stradali.
10.3 In terzo luogo, ha riproposto due motivi di ricorso assorbiti in primo grado:
– con il primo di essi, deduce violazione del principio dell’affidamento, che a suo dire gli sarebbe stato ingenerato da un precedente provvedimento comunale. Si tratta del provvedimento 24 aprile 2018 prot. n. 40461 (doc. 8 in I grado ricorrente appellato) con il quale il Comune aveva ritenuto l’intervento ammissibile sulla base della l.r. 14 /2009 citata;
– con il secondo motivo, deduce violazione dell’art. 10 bis della l. 241/1990, sostenendo di non avere ricevuto il rituale preavviso di diniego.
11. Con memoria 1 giugno 2020, il Comune ha ribadito le proprie asserite ragioni, in particolare così come segue.
11.1 In primo luogo, ha premesso che la sentenza impugnata avrebbe ritenuto la natura conformativa del vincolo sulla base di argomenti di ordine generale, senza esaminare in dettaglio le caratteristiche della strada di cui nel caso concreto si tratta. Di conseguenza, ad avviso del Comune, sarebbe impossibile, come invece pretende l’appellato, prenderle in esame in questo grado di appello, perché si tratterebbe di un’argomentazione nuova, non fatta valere in I grado.
11.2 Inoltre, ha sostenuto che ai sensi del citato art. 45 delle NTA al PPTR, la strada si potrebbe realizzare, nel rispetto di quanto l’articolo stesso prevede, e che le controdeduzioni del privato sono state in effetti esaminate.
12. Con ordinanza 8 giugno 2020 n. 3229, la Sezione ha accolto la domanda cautelare, ritenendo il pericolo nel ritardo.
13. Con memorie 12 marzo per l’appellato e 15 marzo 2021 per l’appellante e con repliche 24 marzo per l’appellato e 25 marzo 2021 per l’appellante, le parti hanno, ancora una volta, ribadito le reciproche posizioni.
14. Alla pubblica udienza del giorno 15 aprile 2021, fissata a seguito dell’ordinanza di cui sopra, la Sezione ha infine trattenuto il ricorso in decisione.
15. L’appello è fondato e va accolto, per le ragioni di seguito spiegate.
16. In ordine logico, va esaminato l’unico motivo di appello principale, centrato sulla natura conformativa e non espropriativa del vincolo di cui si tratta, motivo che è fondato.
16.1 Come è noto, la distinzione fra vincoli espropriativi ovvero sostanzialmente tali, che possono essere imposti senza previsione di indennizzo per un periodo massimo di cinque anni, decorso il quale decadono, e vincoli conformativi, che possono invece essere imposti a tempo indeterminato senza che alcun indennizzo sia dovuto, risale alle sentenze della Corte costituzionale 20 gennaio 1966 n. 6 e 29 maggio 1968 n. 55.

 

Il vincolo alla realizzazione di una viabilità di piano regolatore

16.2 In proposito, la Corte ha distinto anzitutto i casi in cui la proprietà -ovvero singoli diritti minori, che all’istituto della proprietà si ricollegano- vengano sacrificati attraverso atti che, indipendentemente dalla forma adottata, comportino sia una traslazione totale o parziale del diritto, sia uno svuotamento di rilevante entità ed incisività del relativo contenuto, pur rimanendone intatta l’appartenenza e la sottoposizione a tutti gli oneri, anche fiscali connessi; in tali casi, ha ritenuto che la garanzia della proprietà privata di cui all’art. 42 Cost. comporti la necessità di corrispondere l’indennizzo e il carattere temporaneo del vincolo non indennizzato.
16.3 Viceversa, la stessa Corte ha escluso che tali garanzie siano dovute nel caso di disposizioni di vincolo le quali si riferiscano a intere categorie di beni, siano riferite alla generalità dei soggetti e sottopongano quindi tutti i beni di una qualche categoria, senza distinzione fra di essi, ad un particolare “regime di appartenenza”, ovvero conformino in un dato modo il diritto relativo.
16.4 Sulla base di questa distinzione di principio, secondo costante giurisprudenza, costante giurisprudenza, il vincolo preordinato alla realizzazione di una viabilità di piano regolatore generale, e non ad una viabilità interna di comparto, ha natura conformativa e non espropriativa, quindi non è soggetto a decadenza, trattandosi di limite di ordine generale, imposto su una pluralità indistinta di beni ad un fine di interesse pubblico che trascende gli interessi dei singoli proprietari: così Cons. Stato, sez. IV, 26 giugno 2018 n. 3930 e Cass. civ., sez. I, 9 gennaio 2020 n. 207 e 25 settembre 2007 n. 19924.
16.5 Applicando al caso concreto le regole appena delineate, deve ritenersi la natura conformativa del vincolo per cui è causa, e quindi la sua efficacia nel momento in cui l’atto impugnato fu adottato. La strada alla quale esso fa riferimento infatti non si può in alcun modo qualificare come viabilità interna di comparto, anzitutto perché è prevista dallo strumento urbanistico generale, e non da un piano attuativo.
16.6 Inoltre, sono in questo senso le stesse deduzioni, pur prospettate con intento riduttivo, della parte ricorrente appellata, che il Collegio ritiene di esaminare, superando l’eccezione formulata sul punto dal Comune, dato che si tratta non di deduzioni nuove in senso proprio, ma di deduzioni intese a contestare la qualificazione in diritto del vincolo, che comunque deve essere compiuta ai fini del decidere.
16.7 Ciò posto, anche se si ammettesse che la strada da realizzare servisse solo a collegare un insediamento, in sostanza un quartiere urbano, con uno stabilimento balneare sulla costa, esterno quindi al quartiere, si dovrebbe pur sempre concludere che non si tratta di una viabilità soltanto interna, e quindi che il vincolo per realizzarla è conformativo, e ovviamente va rispettato a prescindere dal concreto pregiudizio che la costruzione progettata potrebbe arrecare o non arrecare al traffico.
16.8 Non è poi corretta l’ulteriore deduzione della parte appellata, per cui la strada alla quale il vincolo si riferisce non potrebbe essere comunque realizzata, e quindi, secondo logica, il vincolo stesso andrebbe considerato inesistente. Come correttamente evidenziato dal Comune, infatti, il divieto di cui all’art. 45 NTA al PPTR non è assoluto: ai sensi della lettera a8) del comma 2, nuovi “tracciati viari” si possono realizzare “fatte salve la procedura di autorizzazione paesaggistica e le norme in materia di condono edilizio, nel rispetto degli obiettivi di qualità e delle normative d’uso di cui all’art. 37, nonché degli atti di governo del territorio vigenti ove più restrittivi”.
17. L’accoglimento del motivo di appello suddetto comporta che si debbano esaminare i due motivi di primo grado assorbiti e riproposti, che vanno respinti, come segue.
17.1 Il primo motivo va respinto, per mancanza di un qualsiasi affidamento tutelabile. Se anche fosse vero che il Comune, in un precedente proprio atto, si fosse espresso nel senso della realizzabilità dell’opera, quest’atto sarebbe infatti illegittimo, per contrasto con il vincolo di cui si è detto. È allora evidente che il soggetto pubblico non può creare nel privato un affidamento su una propria futura condotta contraria al diritto.
17.2 Il secondo motivo va a sua volta respinto perché infondato in fatto: come lo stesso appellato ammette, al § 13 del ricorso di I grado, egli il giorno 12 gennaio 2019 ebbe a presentare al Comune le proprie osservazioni, e all’evidenza il fatto che esse non siano state accolte non costituisce di per sé illegittimità del provvedimento finale. Solo per completezza, si ricorda che l’art. 6 della l.r. 14/2009, pur non contenendo un divieto espresso in tal senso, non si può interpretare in modo da consentire l’edificazione delle fasce di rispetto stradali, che costituiscono una disciplina nazionale inderogabile per evidenti ragioni di sicurezza.
18. In conclusione, l’appello del Comune va accolto e in parziale riforma della sentenza impugnata il ricorso di I grado va respinto anche quanto alla domanda di annullamento con esso proposta.
19. La natura della causa, sostanzialmente interpretativa delle norme di piano, è giusto motivo per compensare per intero fra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n. 3186/2020), lo accoglie e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di I grado (TAR Puglia Lecce, n. 707/2019 R.G.) anche quanto alla domanda di annullamento, fermo il resto.
Compensa per intero fra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2021 con l’intervento dei magistrati:
Vito Poli – Presidente
Leonardo Spagnoletti – Consigliere
Daniela Di Carlo – Consigliere
Francesco Gambato Spisani – Consigliere, Estensore
Nicola D’Angelo – Consigliere

 

Il vincolo alla realizzazione di una viabilità di piano regolatore

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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