Il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio

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Consiglio di Stato, Sezione seconda, Sentenza 19 agosto 2020, n. 5143.

La massima estrapolata:

Nelle controversie aventi ad oggetto il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio delle infermità denunciate da pubblici dipendenti, anche ai fini della liquidazione dell’equo indennizzo, il sindacato che il giudice della legittimità è legittimato a compiere sulle determinazioni assunte dagli organi tecnici, che si fondano su nozioni scientifiche e su dati di esperienza di carattere tecnico-discrezionale, deve necessariamente intendersi limitato ai soli casi di travisamento dei fatti e di macroscopica illogicità nonché alla verifica della regolarità del procedimento.

Sentenza 19 agosto 2020, n. 5143

Data udienza 14 luglio 2020

Tag – parola chiave: Guardia di finanza – Dipendenza da causa di servizio – Equo indennizzo – Riconoscimento – Sindacato – Limiti

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5955 del 2011, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato An. Fi. Ta., elettivamente domiciliato presso il suo studio in Roma, viale (…)
contro
il Ministero dell’economia e delle finanze – il Comando Generale della Guardia di Finanza, il Ministero della difesa, il Centro Militare di Medicina Legale di Bologna/Commissione Medico Ospedaliera Prima, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, pure per legge domiciliati presso la sua sede in Roma, via (…);
il Comitato di Verifica per le Cause di Servizio, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituitosi in giudizio
per la riforma
della sentenza del T.a.r. per il Lazio, sede di Roma, Sezione II, -OMISSIS-, resa inter partes, concernente il rigetto di una domanda di equo indennizzo
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’economia e delle finanze, del Comando Generale della Guardia di Finanza, del Ministero della difesa e del Centro Militare di Medicina Legale di Bologna/Commissione Medico Ospedaliera Prima;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’art. 84, comma 5, del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 luglio 2020, svoltasi con modalità telematica ai sensi del d.l. 17 marzo 2020 n. 18, il consigliere Giovanni Sabbato;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n. 11217 del 2001, integrato da motivi aggiunti, proposto innanzi al T.a.r. per il Lazio, sede di Roma, il signor -OMISSIS-, Ufficiale Superiore della Guardia di finanza, aveva chiesto l’annullamento dei seguenti atti:
a) della determinazione dirigenziale n. -OMISSIS-del Ministero dell’economia e delle finanze – Comando generale della Guardia di finanza, con cui veniva respinta l’istanza presentata al fine di ottenere il riconoscimento dell’equo indennizzo;
b) del provvedimento con il quale il Comando generale della Guardia di finanza ha riconosciuto come non dipendente da causa di servizio l’infermità “-OMISSIS-” (atto, unitamente a quello a seguire, impugnato con motivi aggiunti);
c) del parere di merito del 22 giugno 2005 con cui il Comitato di verifica per le cause di servizio non ha riconosciuto la dipendenza da causa di servizio in ordine alla infermità accusata dal ricorrente.
2. A sostegno dell’impugnativa il ricorrente aveva dedotto, sotto diversi profili, il vizio dell’eccesso di potere evidenziando, in particolare, l’esito positivo dell’accertamento svolto dalla Commissione medico-ospedaliera in ordine al rapporto causale tra l’infermità accusata (“-OMISSIS-“) ed i disagi lavorativi, infermità tanto grave da determinare il suo -OMISSIS- in data -OMISSIS-perché giudicato “-OMISSIS-” dalla competente Commissione medica.
3. Costituitasi l’Amministrazione erariale, il Tribunale adì to Sezione II ha respinto il ricorso e compensato le spese di lite.
4. In particolare, il Tribunale ha evidenziato che:
– il parere di segno sfavorevole del Comitato di Verifica, sulla base della nuova disciplina delineata dal d.P.R. n. 461/2001, ha carattere vincolante e non è inficiato dal lamentato difetto motivazionale “in quanto l’Organo consultivo ha puntualmente argomentato in relazione all’insussistenza del nesso eziologico tra i fatti di servizio e le patologie di che trattasi, anche sul piano concausale”;
– il certificato medico rilasciato in data -OMISSIS-, ove fa riferimento ad un “-OMISSIS-” è da reputarsi generico, in quanto da esso non si traggono l’entità e la tipologia di disagi accusati dal ricorrente.
5. Avverso tale pronuncia il signor -OMISSIS- ha interposto appello, notificato il 4 luglio 2011 e depositato il 12 luglio 2011, lamentando, attraverso un unico complesso motivo di gravame (pagine 7-14), che il Tribunale non avrebbe considerato il carattere stereotipato del parere negativo del Comitato di Verifica a fronte delle approfondite valutazioni della Commissione medico-ospedaliera che prendono atto dei continui trasferimenti ai quali l’appellante è stato sottoposto e delle condizioni conflittuali in cui il servizio è stato espletato.
6. L’appellante ha concluso chiedendo, in riforma dell’impugnata sentenza, previo eventuale approfondimento istruttorio, l’accoglimento del ricorso di primo grado e quindi l’annullamento degli atti con lo stesso impugnati.
7. In data 5 settembre 2011, si è costituita la difesa erariale con atto di mera forma.
8. In vista della trattazione nel merito del ricorso le parti non hanno svolto difese scritte.
9. La causa, chiamata per la discussione alla udienza pubblica svoltasi con modalità telematica del 14 luglio 2020, è stata ivi trattenuta in decisione.
10. Ritiene il Collegio che l’appello sia infondato e sia pertanto da respingere.
11. Come esposto in narrativa, il thema decidendum su cui verte l’appello in esame attiene alla verifica circa i presupposti per il riconoscimento dell’equo indennizzo in favore di un ufficiale della Guardia di Finanza, in merito al quale, come si dirà, si registra un consolidato orientamento di questo Consiglio che traccia i confini entro i quali può dispiegarsi il sindacato del giudice amministrativo.
11.1 Va invero evidenziato, al riguardo, che il giudizio medico legale afferente alle domande di equo indennizzo si fonda su nozioni scientifiche e su dati di esperienza di carattere tecnico-discrezionale che, in quanto tali, “sono sottratti al sindacato di legittimità del Giudice Amministrativo salvi i casi in cui si ravvisi un’irragionevolezza manifesta o un palese travisamento dei fatti, ovvero quando non sia stata presa in considerazione la sussistenza di circostanze di fatto tali da poter incidere sulla valutazione medica finale” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 13 febbraio 2013, n. 885). Se è vero che il Comitato di verifica, nell’esercizio della discrezionalità tecnica che gli compete, non opera alcuna comparazione tra interesse pubblico primario e secondario – attività, questa, che sarebbe senz’altro insindacabile in sede giudiziale – il sindacato del giudice amministrativo in tale ambito è, sì, di tipo intrinseco, ma limitato ad ipotesi di mancata valutazione di circostanze di fatto ovvero ad irragionevolezza manifesta o palese travisamento dei fatti. Secondo il prevalente orientamento giurisprudenziale, il giudice amministrativo può censurare la sola valutazione che si ponga al di fuori dell’ambito di opinabilità, in quanto il suo apprezzamento, inevitabilmente opinabile, finirebbe per affiancarsi a quello altrettanto opinabile dell’Amministrazione, sostituendolo ed invadendo l’ambito delle attribuzioni riservate alla medesima. Come evidenziato dalla parte appellata, alla stregua del costante orientamento giurisprudenziale in subiecta materia, va ribadito che le valutazioni del C.P.P.O. – in qualità di organo tecnico per il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio dell’infermità o lesione che ha poi assunto la denominazione di Comitato di verifica con il succitato d.P.R. 29 ottobre 2001‚ n. 461 – sono insindacabili se adeguatamente motivate e, soprattutto, se coerenti con le circostanze di fatto emerse nel corso del procedimento.
11.2 Tra l’altro, anche l’esame della documentazione all’uopo prodotta dall’interessato rientra nell’alveo dell’esercizio di un potere di discrezionalità tecnica attribuito alla pubblica Amministrazione, con la conseguenza che il giudice potrà esercitare il proprio sindacato solo in caso di macroscopiche illegittimità, “ferma restando l’impossibilità di sostituire il proprio giudizio a quello dell’Amministrazione procedente” (cfr. Cons. Stato, sez. III, 23 aprile 2019, n. 2593). Le competenze del Comitato di verifica non possono in alcun modo essere surrogate, soprattutto alla luce del disposto dell’art. 11 del d.P.R. 29 ottobre 2001, n. 461, che fa menzione dei soli pareri di tale organo collegiale per l’accertamento della riconducibilità delle cause di infermità o lesione ad attività lavorativa, non prendendo in considerazione eventuali valutazioni svolte da altri organi, quali il C.M.O., essendo il solo Comitato di verifica preso in considerazione dall’articolato del su menzionato decreto.
11.3 Sotto altro profilo, parte appellante lamenta che il Tribunale sarebbe incorso in errore, ma, di contro, va evidenziato che il giudice amministrativo “non deve accertare la sussistenza di un nesso di causalità tra la patologia insorta ed i fatti di servizio” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 4 settembre 2019, n. 6091), in quanto tale valutazione spetta al predetto Comitato quale organo tecnico munito di speciale competenza tecnica e di variegata composizione professionale. Invero, alla Commissione medica ospedaliera spetta il giudizio diagnostico sulle infermità e lesioni denunciate dal pubblico dipendente e, per il caso che da esse siano residuati postumi invalidanti a carattere permanente, l’indicazione della categoria di menomazioni alle quali essi devono ritenersi ascrivibili mentre al Comitato di verifica sulle cause di servizio spetta il diverso compito di accertare l’esistenza di un nesso causale fra le patologie riscontrate dalla Commissione a carico del pubblico dipendente e l’attività lavorativa da lui svolta (Cons. Stato, sez. V, 28 maggio 2010, n. 3411). Non può darsi, quindi, l’auspicato rilievo al parere favorevole della Commissione medica ospedaliera del-OMISSIS-, non avendo tale organo competenza ad esprimersi sulla dipendenza da causa di servizio dell’infermità rilevata secondo il paradigma procedimentale scolpito dalla disciplina di riferimento.
11.4 Il giudizio negativo espresso dal Comitato di verifica, alla luce del suo quadro motivazionale e nei limiti del sindacato del giudice amministrativo dianzi rassegnati, risulta immune dai rilievi di parte, in quanto, come correttamente rilevato dal Tribunale, non emerge che le condizioni di lavoro che hanno connotato l’attività svolta dall’appellante abbiano potuto quantomeno concorrere nel determinismo della patologia accusata.
11.5 A tal riguardo, parte appellante, descrive alcuni passaggi critici del suo percorso lavorativo, che avrebbero avuto un’efficienza quantomeno concausale nell’innescare il quadro morboso suddescritto, ed in particolare:
– “ambiente di lavoro conflittuale”;
– “continui trasferimenti […] con conseguente cambio di incarichi”.
Il Collegio non può che condividere la tesi del T.a.r. e cioè che non vi è nessuna prova della esistenza di un nesso causale o concausale, fondato su un elevato grado di probabilità, tra le infermità denunciate e il comportamento tenuto durante il servizio prestato.
Resta fermo che nelle controversie aventi ad oggetto il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio delle infermità denunciate da pubblici dipendenti, anche ai fini della liquidazione dell’equo indennizzo, il sindacato che il giudice della legittimità è legittimato a compiere sulle determinazioni assunte dagli organi tecnici, che si fondano su nozioni scientifiche e su dati di esperienza di carattere tecnico-discrezionale, deve necessariamente intendersi limitato ai soli casi di travisamento dei fatti e di macroscopica illogicità nonché alla verifica della regolarità del procedimento (Cons. Stato, sez. IV, 9 luglio 2012, n. 4049), circostanze che, nel caso di specie, non appaiono sussistere.
11.6 Parte appellante critica l’impugnata pronuncia osservando che il Tribunale avrebbe dovuto prendere in esame, specificatamente, l’attività di servizio svolta dall’interessato per verificare la potenzialità morbigena della stessa in un soggetto predisposto, circostanza questa che non è in grado di escludere il nesso di causalità . Insiste in questa sede d’appello nel ritenere che l’intervento del Comitato non sarebbe assistito da adeguata motivazione presentando una formulazione dal tenore incerto in quanto afferma che la patologia sofferta dall’appellante è “scatenata spesso da situazioni contingenti” che “si innescano di frequente su personalità predisposta”.
In ordine alle patologie denunciate il Comitato di verifica si è espresso, significando, per quelle di -OMISSIS-, che le stesse sono riconducibili ad una “-OMISSIS-“. La denunciata incertezza di tale contributo consultivo sarebbe riconducibile al fatto che non afferma che sempre ed in ogni caso la patologia sarebbe da attribuire a fattori costituzionali. Inoltre, il Tribunale non si sarebbe avveduto che i pareri del comitato di verifica (n. 16557/2004 del 22 giugno 2005 e n. 34961/2008 del 30 marzo 2009) sarebbero in contrasto con le risultanze documentali ed in particolare con gli atti matricolari dell’appellante. La disamina del rilevo deve prendere le mosse dalla presa d’atto dell’intero quadro motivazionale che, subito dopo il già riportato passaggio argomentativo, presenta la seguente formulazione: “Non rinvenendosi, nel caso di specie, documentate situazioni conflittuali relative al servizio idonee, per intensità e durata, a favorirne lo sviluppo, l’infermità non può ricollegarsi agli invocati eventi, neppure sotto il profilo concausale efficiente e determinante”. Tale secondo segmento motivazionale lascia agevolmente intendere che il Comitato di verifica, dopo aver ricostruito, in termini generali ed astratti, il novero dei fatti dotati di possibile efficienza causale, distinguendoli a seconda della loro natura endogena o esogena, ha escluso nel caso di specie, opportunamente transitando verso una dimensione di concretezza, la possibile rilevanza causale delle condizioni di lavoro alla luce delle risultanze documentali acquisite. E’ di tutta evidenza che il Comitato di verifica non solo non è incorso in una qualsiasi forma di contraddizione logica, ma si è anche adeguatamente soffermato sulle caratteristiche del servizio espletato dal dipendente escludendo la ricorrenza di qualsiasi relazione anche concausale con l’infermità accertata, di -OMISSIS-, esprimendo delle valutazioni tecnico-discrezionali, come detto, non sindacabili in questa sede, pena l’indebita sostituzione dell’autorità giurisdizionale a quella amministrativa, tranne nelle ipotesi in cui lo stesso risulti viziato da manifesta irragionevolezza, palese travisamento dei fatti, omessa considerazione di circostanze di fatto tali da poter incidere sulla valutazione medica finale, nonché nell’ipotesi di non correttezza dei criteri tecnici e del procedimento seguito (Cons. Stato, sez. IV, 2 aprile 2019, n. 2169). Il tenore della motivazione che connota il contributo consultivo del Comitato di verifica ed il quadro complessivo della descritta vicenda di causa oltre che della documentazione prodotta in atti consentono di escludere che ricorra una qualsiasi delle suddette ipotesi, in grado di inficiare la legittimità del giudizio negativo espresso dall’organo consultivo competente.
12. Infine, non può trovare accoglimento la richiesta di un “nuovo accertamento medico legale presso idoneo istituto terzo”, articolata in calce al ricorso in appello. Giova evidenziare, al riguardo, che – come ribadito, di recente, da questo Consiglio (sentenza, sez. III, 25 luglio 2019, n. 5267) – la consulenza tecnica, nel processo amministrativo, costituisce non già un mezzo di prova, ma al più di ricerca della prova (c.d. consulenza tecnica percipiente), avente la funzione di fornire al giudice i necessari elementi di valutazione quando la complessità sul piano tecnico-specialistico dei fatti di causa impedisca una compiuta comprensione (c.d. consulenza tecnica deducente), ma non già la funzione di esonerare la parte dagli oneri probatori sulla stessa gravanti. Ne consegue che la richiesta di verificazione o di c.t.u. non può essere assecondata in mancanza di un qualsiasi concreto principio di prova, poiché in tal caso la verificazione o la c.t.u. finisce per avere carattere meramente esplorativo (Cons. Stato, sez. III, 13 gennaio 2016, n. 75).
Di conseguenza, la mancata assunzione di una consulenza tecnica da parte del giudice amministrativo non viola, in astratto, il principio costituzionale del diritto di difesa e dell’effettività della tutela giurisdizionale, come invece parte appellante assume (Cons. Stato, sez. II, 8 maggio 2019, n. 2975).
Soffermandosi sul piano degli elementi fattuali evidenziati dall’appellante, non sussiste ragione alcuna per attivare una nuova ed autonoma valutazione che investa il merito più strettamente tecnico-sanitario della vicenda, e pertanto deve respingersi la richiesta dell’appellante, formulata in questa sede, di ricorso alla c.t.u., la quale, dovendo investire solo la attendibilità delle ragioni addotte dal Comitato di verifica per negare la dipendenza da causa di servizio (giurisprudenza pacifica; v., tra le tante, la sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, 8 gennaio 2013, n. 31), può essere ammessa unicamente ove il ricorso fornisca un qualche specifico elemento per ritenere palesemente illogico o palesemente errato il giudizio del Comitato; laddove, invece, come s’è visto, nel caso controverso, a giudizio del Collegio, non sussistono elementi specifici per ritenere palesemente irragionevole la valutazione del Comitato, anche tenuto conto della documentazione versata in atti dal ricorrente per avvalorare la tesi contraria. Questa Sezione, in una vicenda analoga, si è espressa nei medesimi termini, osservando che “In sede di riconoscimento della dipendenza dell’infermità da causa di servizio, la possibilità di procedere ad una consulenza tecnica d’ufficio non può estendersi sino a determinare e legittimare una sostituzione del giudice alle valutazioni compiute dall’amministrazione tramite il proprio Comitato di Verifica per cui il giudice può disporla solo per verificare specifici e concreti aspetti che rimangono in dubbio e che un’ulteriore perizia sia in grado di chiarire efficacemente, nonostante il tempo trascorso” (cfr. sentenza, sez. II, 8 maggio 2019, n. 2975).
13. In conclusione, l’appello è infondato e deve essere respinto.
14. Il Collegio ritiene sussistano eccezionali motivi, stante la particolarità della vicenda di causa e dei sottesi interessi, per compensare le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando come in epigrafe proposto (n. r.g. 5955/2011), lo respinge.
Spese del presente grado di giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all’art. 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all’art. 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.
Così deciso dalla Seconda Sezione del Consiglio di Stato con sede in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 luglio 2020 convocata con modalità da remoto e con la contemporanea e continuativa presenza dei magistrati:
Claudio Contessa – Presidente
Paolo Giovanni Nicolò Lotti – Consigliere
Giovanni Sabbato – Consigliere, Estensore
Carla Ciuffetti – Consigliere
Francesco Guarracino – Consigliere

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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