Il QRI dato o predefinito ope legis di un produttore

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Consiglio di Stato, Sezione terza, Sentenza 19 dicembre 2019, n. 8566

La massima estrapolata:

Il QRI dato o predefinito ope legis di un produttore corrisponde veramente al quantitativo di latte da lui commercializzato durante l’anno cui si riferisce, egli, che in linea di principio conosce già qual sia il quantitativo da lui prodotto, non può confidare su un QRI difforme dai dati reali o da quelli accertabili, né pretendere, per ovvi motivi di economia dei mezzi giuridici, comunicazioni di sorta che gli confermino ciò che egli sa.

Sentenza 19 dicembre 2019, n. 8566

Data udienza 12 dicembre 2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1945 del 2019, proposto da Az. Agr. AG. NA. E GI. BA. S.S. ora AG. NA. ed altri, tutti rappresentati e difesi dall’avv. Fa. To. e dall’avv. Da. Ma. Bi., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Da. Ma. Bi. in Roma, via (…);
contro
Agea – Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via (…); Regione Lombardia non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Sezione Seconda n. 08951/2018.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Agea – Agenzia per Le Erogazioni in Agricoltura;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 dicembre 2019 il Cons. Umberto Maiello e uditi per le parti l’avvocato Da. Ma. Bi., anche in sostituzione dell’avvocato Fa. To., e l’avvocato dello Stato Wa. Fe.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’atto introduttivo del giudizio di primo grado i ricorrenti, allevatori di vacche da latte per la commercializzazione del latte vaccino, hanno agito per l’annullamento delle comunicazioni loro inviate dalla Regione Lombardia, confezionate sulla base dei dati forniti da Agea e notificate mediante lettere raccomandate che assumono pervenute in data successiva al 23 marzo 2008 e divenute esecutive in data successiva al 7 aprile 2008, nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti contenenti le comunicazioni di QRI (quantitativo residuo individuale) per il periodo 2008-2009.
1.2. A sostegno di tale domanda i ricorrenti formulavano plurime censure riconducibili, in sintesi, alla violazione dell’art. 2, comma 1, d.l. 49/2003, dell’art. 15, comma 2, 4° cpv, d.l. 49/2003, dell’art. 13, comma 4, d.l. 49/2003, degli artt. 3 e 7, l. 241/1990 per difetto di motivazione e omessa comunicazione di avvio del procedimento, nonché alla violazione delle ordinanze con cui i Tar competenti avevano sospeso l’effetto della comunicazione delle quote precedentemente assegnate ai produttori ricorrenti.
1.3. Dopo aver verificato l’interesse alla decisione del ricorso a seguito di comunicazione di preavviso di perenzione quinquennale, il giudice di primo grado ha, nei confronti di alcuni ricorrenti, dichiarato perento il ricorso, e, per il resto, esaminata nel merito la domanda, ne ha rilevato l’infondatezza, assorbendo in tale giudizio le eccezioni sollevate, in rito, dalle parti intimate.
1.4 Segnatamente, il TAR, anzitutto, ha respinto il primo motivo di ricorso, col quale le aziende ricorrenti hanno sostenuto l’illegittimità delle comunicazioni oggetto di impugnativa contenenti la riduzione della quota B, in quanto effettuata ai sensi di una normativa espressamente abrogata. Nella prospettazione delle parti ricorrenti, per effetto dell’entrata in vigore del d.l. 49/2003, convertito in legge n. 119/2003, il quantitativo di riferimento non poteva essere più distinto in quote A e B in quanto divenuto unico ed aumentato delle attribuzioni individuali, e né Agea, né la Regione avrebbero potuto modificarlo. Ad avviso del Tar il punto sarebbe stato sufficientemente chiarito dalla giurisprudenza della Sezione (ad es: Tar Lazio – Roma, sez. II-ter, n. 6187/2018), alla quale faceva rinvio. Il giudice di prime cure ha, poi, rilevato la genericità e la tardività della doglianza relativa alla mancata acquisizione del parere di tutte le Regioni interessate rispetto alle comunicazioni recanti i tagli della quota B, perché relativa ad atti risalenti e non specificamente individuati nel ricorso.
1.5. Il TAR ha, inoltre, respinto per genericità il secondo motivo di ricorso, con il quale i ricorrenti lamentavano la violazione di precedenti, favorevoli decisioni cautelari.
1.6. Il giudice capitolino ha, inoltre, dichiarato infondato il terzo motivo di ricorso, incentrato sulla pretesa violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990, ritenendo applicabile al caso di specie l’art. 21-octies, comma 2, seconda parte, della medesima legge.
2. I ricorrenti, soccombenti in primo grado, hanno interposto appello avverso la suindicata sentenza del TAR per il Lazio, Sezione II Ter, n. 8951/2018, affidando il mezzo in epigrafe ai motivi di gravame di seguito riassunti:
a) omessa pronuncia su un vizio del provvedimento impugnato; errore con riferimento alla contestazione sollevata, in primo grado, di eccesso di potere e per violazione di legge, ed in particolare in relazione all’articolo 25 del Regolamento CE n. 1788/2003 e all’articolo 28 del Regolamento CE n. 595/2004;
b) omessa pronuncia su un vizio del provvedimento impugnato; errore nella valutazione della censura sollevata in primo grado di violazione dell’articolo 2, comma 2, d.l. 49/2003;
c) omessa pronuncia su un vizio del provvedimento impugnato riguardante la violazione delle ordinanze emesse dal Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio recanti la sospensione della comunicazione delle quote precedentemente assegnate;
d) omessa pronuncia su un vizio del provvedimento impugnato circa la violazione dell’art. 3 della l. 241/1990; difetto di motivazione;
e) omessa pronuncia su un vizio del provvedimento impugnato circa la violazione dell’art. 7 della l. 241/90; violazione dell’obbligo di informazione;
2.1 Resiste in giudizio Agea con memoria di mero stile.
2.2. All’udienza del 12.12.2019 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
3. L’appello è infondato e, pertanto, va respinto.
Vale premettere, rispetto alle plurime doglianze di omessa pronuncia compendiate nel mezzo qui in rilievo, che la sentenza appellata è stata redatta con la tecnica del rinvio per relationem a precedenti giurisprudenziali conformi, la cui trama argomentativa deve conseguentemente ritenersi recepita nella pronuncia gravata.
Peraltro, com’è noto, la decisione assunta in sede di appello è destinata a sostituire in via ordinaria e, comunque, a integrare (anche nell’ipotesi di mera conferma) quella impugnata, con la conseguenza che, con la pronuncia della presente decisione, verranno in ogni caso sanate le eventuali lacune motivazionali della sentenza di primo grado. Questo Consiglio, in composizione plenaria, ha infatti perimetrato in aderenza al disposto di cui all’articolo 105 c.p.a. le ipotesi di annullamento della sentenza con possibile rimessione al primo giudice, escludendo espressamente da tale evenienza i casi di eventuale carenza dell’impianto motivazionale della decisione appellata (cfr CdS AP sentenza 30 luglio 2018, n. 10; sentenza 30 luglio 2018, n. 11; sentenza 5 settembre 2018, n. 14; sentenza 28 settembre 2018, n. 15).
4.Nel mezzo qui in rilievo i ricorrenti insistono sulla illegittimità delle comunicazioni di QRI perché effettuate ai sensi di discipline che assumono abrogate, segnatamente quanto al d.l. 23 dicembre 1994, n. 727, convertito, con modificazioni, dalla l. 24 febbraio 1995, n. 46, disposizione normativa che non sarebbe stata richiamata dal d.l. 49/2003. Tale adempimento, com’è noto, quello cioè della preventiva assegnazione del cosiddetto QRI, o quantitativo individuale, costituisce – all’interno di un sistema normativo multilivello volto a controllare la domanda e l’offerta dei prodotti considerati – la fase iniziale del successivo meccanismo di determinazione del prelievo supplementare conseguente ad un eventuale splafonamento ed all’esito anche della prevista compensazione nazionale e da intendersi come una prestazione patrimoniale imposta, preordinata ad evitare distorsioni del mercato di riferimento (cfr., così, Cass, sez. un., 14 ottobre 2004 n. 20254; id., 13 aprile 2004 n. 7555) e non già di una sanzione (o, vulgo, una “multa”), sui quantitativi di latte raccolto oltre il limite di garanzia fissato per la produzione dell’intera Comunità .
Sul punto giova rilevare che le norme citate, della cui abrogazione nessuno dubita, non sono applicate direttamente alle quantificazioni, ma costituiscono parametri di riferimento per effetto del rinvio contenuto nella stessa fonte legislativa qui in rilievo, di cui l’Amministrazione, in ossequio al principio tempus regit actum, ha fatto corretta applicazione. Il d.l. 23 dicembre 1994, n. 727, convertito, con modificazioni, dalla l. 24 febbraio 1995, n. 46 è, contrariamente a quanto dedotto dall’appellante, tra le fonti richiamate in via diretta dall’art. 2 del d.l. 49/2003, nella versione modificata dalla legge di conversione 30 maggio 2003, n. 119, a mente del quale ” A decorrere dal primo periodo di applicazione del presente decreto, i quantitativi individuali di riferimento, distinti tra consegne e vendite dirette, sono determinati dalla somma della quota A e della quota B di cui all’articolo 2 della legge 26 novembre 1992, n. 468, considerando le riduzioni apportate ai sensi del decreto-legge 23 dicembre 1994, n. 727, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 febbraio 1995, n. 46, e delle assegnazioni integrative effettuate ai sensi dell’articolo 1, comma 21, del decreto-legge 1° marzo 1999, n. 43, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 aprile 1999, n. 118, e dell’articolo 1 del decreto-legge 4 febbraio 2000, n. 8, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 aprile 2000, n. 79″.
Occorre soggiungere che anche il successivo art. 10, comma 23 del d.l. 49/2003, come modificato dalla legge di conversione, fa espresso riferimento alla “quota B ridotta” ai sensi del d.l. 727/1994, convertito in l. 46/1995, all’uopo prescrivendo che “La quota “B” ridotta ai sensi del decreto-legge 23 dicembre 1994, n. 727, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 febbraio 1995, n. 46, di cui al presente articolo, è calcolata al netto delle assegnazioni regionali integrative effettuate ai sensi dell’articolo 1, comma 21, del decreto-legge 1° marzo 1999, n. 43, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 aprile 1999, n. 118; la quota riattribuita in applicazione del presente articolo comporta corrispondente diminuzione della predetta quota “B” ridotta”.
Non trova, dunque, riscontro la tesi attorea nella parte in cui muove dall’assunto di una radicale espunzione dal nuovo sistema regolatorio qui applicabile della previsione di una quota B e della sua riduzione. Di contro, il giudice di prime cure ha offerto una lettura condivisibile del suindicato reticolo normativo chiarendo che il taglio della quota B nel quadro 2 delle comunicazioni Agea risulta effettuato con riferimento al periodo pregresso, mentre per la determinazione del QRI individuale, a partire dall’anno 2003, vengono considerate unitariamente le due quote A e B, con la dicitura “unificazione quota l. 119/2003”.
Né peraltro può validamente sostenersi che in tal modo verrebbe violato il disposto dell’articolo 4 del regolamento CE n. 3950/92, così come modificato dall’articolo 6 del Regolamento CE n. 1788/2003, laddove dispone, nella sua originaria versione, che il quantitativo di riferimento individuale per ciascuna azienda è costituito dal quantitativo di riferimento disponibile alla data dell’1.4.1993.
In disparte il fatto che la quota di commercializzazione storica confluita nella quota qui in rilievo è oggetto di taglio già da tempo operato in virtù delle disposizioni sopra richiamate, deve comunque soggiungersi che il QRI disponibile alla data dell’1.4.1993 non è da ritenersi un dato cogente ed immodificabile. E’ pur vero che il QRI avrebbe dovuto essere pari al quantitativo disponibile in azienda al 31 marzo 1993, con adattamenti, però, per i periodi successivi, affinché mai la somma dei QRI potesse superare il QGG.
La stessa CGUE (cfr. Corte giustizia UE sez. VI, 25/03/2004, n. 480) ha precisato che “tenuto conto del fatto che l’intenzione del legislatore comunitario non era quella di fissare in modo definitivo tali quantitativi di riferimento per tutta la durata della proroga del regime del prelievo supplementare sul latte, l’art. 4, n. 2, del regolamento n. 3950/92 prevede, sostanzialmente, che i detti quantitativi potranno essere adattati per ciascuna campagna lattiera interessata, a condizione che la somma dei quantitativi di riferimento individuali per le vendite alle latterie e per le vendite dirette non superi il quantitativo globale garantito assegnato allo Stato membro, tenuto conto delle eventuali riduzioni effettuate da quest’ultimo per alimentare la propria riserva nazionale”.
Di poi il giudice comunitario ha, altresì, aggiunto, sempre nella menzionata pronuncia, che “non si possono interpretare gli art. 1 e 4 del regolamento n. 3950/92 nel senso che essi ostano a che le autorità nazionali, successivamente alla campagna lattiera interessata, rettifichino quantitativi di riferimento individuali errati, quando invece tali rettifiche sono specificamente dirette a far sì che la produzione esonerata dal prelievo supplementare di uno Stato membro non superi il quantitativo globale garantito assegnato a tale Stato”.
5. Sul punto del mancato coinvolgimento delle Regioni interessate negli intervenuti tagli della quota B, in asserito contrasto con la dichiarata illegittimità incostituzionale del d.l. 46/1995, la censura qui riproposta dalle parti appellanti non vale a superare i rilievi di inammissibilità per genericità già stigmatizzata dal Tar, poiché, impingendo nel dato storico, evoca l’illegittimità di atti pregressi non specificamente individuati, ciò che non consente neppure di accertare la tempestività della contestazione mossa nel corso del presente giudizio.
6. Quanto, poi, alle censure di omessa motivazione e mancata comunicazione di avvio del procedimento, questa stessa Sezione ha già affermato (Cons. Stato, sez. III^, n. 218/2015) che il taglio della quota B è disposto per legge, ciò che non ha imposto ad Agea di darne contezza ovvero di attivare un apposito procedimento ex l. 241/1990 per consentire ai singoli produttori forme di partecipazione al perseguimento di un risultato indicato, a ben vedere, dalla legge stessa, ed indisponibile alle parti.
7. Gli appellanti lamentano, altresì, la violazione dell’art. 2, comma 2, d.l. 49/2003 nella parte in cui dispone che le Regioni e le Province autonome comunicano il QRI a ciascun produttore prima dell’inizio di ciascuna campagna lattiero-casearia, laddove le comunicazioni qui in contestazione sarebbero state tutte inviate ai produttori quando oramai la campagna per l’annualità 2008-2009 era già in corso. Il contegno dell’amministrazione sarebbe, dunque, in contrasto con l’art. 1 del Regolamento CEE 3950/1992, dal quale si evincerebbe chiaramente che l’indicazione delle limitazioni produttive individuali non può che precedere l’annata di riferimento.
Vale, anzitutto, premettere che tale censura – nei termini suesposti – non risulta articolata nel ricorso di primo grado e non può, dunque, essere qui apprezzata siccome incorre nel divieto dei cd. nova.
Ad ogni buon conto, e fermo quanto già sopra evidenziato, va al riguardo qui ribadito un indirizzo già più volte espresso dalla Sezione (cfr. ex multis CdS, III Sezione, n. 3456 del 27.5.2019; Cons. Stato, Sez. III, 15 ottobre 2014, n. 5150) che impinge nell’esistenza di un adeguato sistema di pubblicità e nella presunzione di conoscenza, da parte di ciascun produttore, della propria quota storica. Si è in particolare evidenziato che “il QRI non si può adesso, né si poté dire allora sconosciuto per nessuno dei produttori e per tutto il tempo intercorrente tra l’entrata in vigore del regol. n. 3950 e la definizione dei QRI per le annate lattiere dal 1995/96 in poi, fossero costoro aderenti o no ad una delle associazioni di categoria”. Invero, infatti, essi ne ebbero buona e seria consapevolezza, almeno in relazione alla loro produzione “storica”, secondo l’art. 4 del Regolamento n. 3950/92/CE, con riguardo al quantitativo disponibile in azienda al 31 marzo 1993, poi al 31 marzo 1994 e via via con le proroghe fino al 2000, oltre che sulla scorta del rispettivo patrimonio bovino a disposizione. “Questo, ad avviso non del Collegio, ma della giurisprudenza più volte citata ed enfatizzata dall’appellante (cfr. C. giust. CE, 25 marzo 2004, cause riunite nn. 480/2000 e ss., parr. nn. 46/51 e 65/70), se non rende irrilevante, certo fa sbiadire la violazione del principio di tutela del legittimo affidamento” (cfr. Cons. Stato, n. 5150/2014, cit. supra; sulla presunzione di conoscenza del dato generata dalla sua “storicizzazione”, cfr. anche Cons. Stato, Sez. III, 15 ottobre 2014 n. 5141, nonché id., 15 ottobre 2014, n. 5149).
Si è, peraltro, efficacemente evidenziato che se il QRI dato o predefinito ope legis di un produttore corrisponde veramente al quantitativo di latte da lui commercializzato durante l’anno cui si riferisce, egli, che in linea di principio conosce già qual sia il quantitativo da lui prodotto, non può confidare su un QRI difforme dai dati reali o da quelli accertabili, né pretendere, per ovvi motivi di economia dei mezzi giuridici, comunicazioni di sorta che gli confermino ciò che egli sa. Sicché del ritardo (e, quindi, della violazione d’un affidamento incolpevole al rispetto scrupoloso del termine di comunicazione) al più potrebbe dolersi solo chi, e non è questo il caso in esame come cristallizzato nei motivi di primo grado, avesse elementi irrefutabili, oltre che concordanti con l’incrocio dei dati degli acquirenti, per dimostrare in modo preciso la distonia tra il dato di partenza, il dato storico nel corso degli anni di riferimento e quanto indicato negli atti impugnati innanzi al T.a.r.. Appare peraltro dirimente che le Aziende non abbiano chiarito, e nemmeno solo rappresentato, quale sarebbe la distonia tra il dato comunicato loro e quello effettivo, evidenziando come gli accertamenti relativi ai riferimenti di AIMA nei loro confronti abbiano inciso in modo specifico sulla relativa posizione, pregiudicandola.
8. Non possono trovare, altresì, qui ingresso le contestazioni che impingono nella pretesa violazione del giudicato cautelare derivante dalle ordinanze con cui i Tar competenti avrebbero disposto la sospensione degli effetti delle comunicazioni di Agea per le campagne dal 1995-1996 sino a quella in contestazione, unitamente al DM 17 febbraio 1998 quale atto presupposto. In disparte la genericità del motivo per il mancato riscontro delle specifiche posizioni individuali degli odierni appellanti e per l’assenza di qualsivoglia ulteriore e pertinente indicazione sul successivo sviluppo dei provvedimenti cautelari, vale soggiungere che l’efficacia della misura cautelare non può che essere limitata al giudizio in cui è pronunciata e che l’Amministrazione, dovendo proseguire le ulteriori attività di accertamento delle quote latte riferite ai periodi successivi, è obbligata, in forza dei meccanismi normativi di cui al sistema comunitario e nazionale di recepimento, ad assicurare continuità alla cura dell’interesse pubblico anche attraverso la rinnovazione di precedenti atti (cfr. ex multis CdS, III Sezione, n. 3456 del 27.5.2019; Cons. Stato, sez. III^, n. 218/2015).
Conclusivamente, ribadite le svolte considerazioni, l’appello va respinto.
Le spese, tenuto conto del tenore delle difese svolte dall’Amministrazione intimata costituita, affidate a memoria di mero stile, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Terza, definitivamente pronunciando, respinge l’appello.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Franco Frattini – Presidente
Massimiliano Noccelli – Consigliere
Paola Alba Aurora Puliatti – Consigliere
Giovanni Pescatore – Consigliere
Umberto Maiello – Consigliere, Estensore

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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