Il presupposto per l’applicazione della clausola di revisione periodica del prezzo

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Consiglio di Stato, Sentenza|19 aprile 2021| n. 3177.

Il presupposto per l’applicazione della clausola di revisione periodica del prezzo prevista dall’art. 6 della legge n. 537 del 1993, è che vi sia stata mera proroga e non un rinnovo del rapporto contrattuale, consistendo la prima nel solo effetto del differimento del termine finale del rapporto, il quale rimane per il resto regolato dall’atto originario.

Sentenza|19 aprile 2021| n. 3177

Data udienza 15 dicembre 2020

Integrale

Tag – parola chiave: Contratti pubblici – Appalto di servizi – Richiesta di riconoscimento adeguamento ISTAT sui canoni concordati – Revisione del prezzo – Diniego – Parziale illegittimità – Dovuta revisione per i soli periodi di mera proroga del contratto

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7356 del 2012, proposto dalla società VI. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Lu. Ni., con il quale elettivamente domicilia presso lo studio Gr. in Roma, Corso (…);
contro
Az. Mu. e Ig. Ur. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Lu. Sa., con la quale elettivamente domicilia presso lo studio dell’avv. Ar. Br. in Roma, Via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce Sezione Terza, del 9 febbraio 2012, n. 244, resa tra le parti
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Az. Mu. e Ig. Ur. S.p.A.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il Cons. Francesco Guarracino nell’udienza pubblica del giorno 15 dicembre 2020, svoltasi con modalità telematica ai sensi dell’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, convertito con legge 18 dicembre 2020, n. 176, nessuno comparso per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato il 18 settembre 2008 ed iscritto a ruolo al n. r.g. 1409/08, la società VI. s.p.a. (già I.V.R.I. s.p.a.), affidataria in Taranto del servizio di vigilanza all’autoparco dell’Az. Mu. e Ig. Ur. s.p.a. negli anni dal 2002 al 2008, insorgeva davanti al Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce, avverso la nota, n. 7409/08, con cui l’Azienda aveva respinto la sua richiesta di riconoscimento dell’adeguamento ISTAT sui canoni concordati, chiedendo che fosse accertato il suo diritto alla revisione del prezzo ai sensi dell’art. 6 della legge 24 dicembre 1993, n. 357, con conseguente condanna dell’Azienda al pagamento delle relative somme ed al risarcimento del danno.
In un primo momento il T.A.R. emetteva una sentenza dichiarativa del difetto di giurisdizione (n. 257 del 21 febbraio 2009), che in appello veniva annullata con rinvio al primo giudice (C.d.S., sez. V, 14 maggio 2010, n. 3019).
Tornato a pronunciarsi sul ricorso, il T.A.R. lo respingeva nel merito con sentenza del 9 febbraio 2012, n. 244.
La società ricorrente ha appellato anche quest’ultima decisione.
Ha resistito all’appello l’Azienda intimata ed alla pubblica udienza del 15 dicembre 2020, per la quale ambo le parti hanno prodotto memorie di discussione e repliche, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. – La controversia attiene alla spettanza dei compensi revisionali per lo svolgimento del servizio di vigilanza espletato dall’appellante in favore dell’Az. Mu. e Ig. Ur. s.p.a. di Taranto dal 2002 al 2008.
2. – In primo grado il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia ha respinto il ricorso perché all’originario contratto di appalto, stipulato nel 2002, avrebbe fatto seguito non una sequenza di proroghe del rapporto, ma di rinnovi contrattuali veri e propri.
Ha osservato, infatti, che “le parti hanno di volta in volta rinegoziato il prezzo dei servizi da prestare, con nuova autonoma manifestazione di volontà, come risulta incontestabilmente dalle manifestazioni della volontà di proseguire il rapporto agli stessi patti e condizioni, espresse dalla ricorrente alla scadenza di ogni rapporto con autonome comunicazioni scritte, riportate espressamente dall’Azienda resistente negli atti di riaffidamento del servizio.
Del resto, l’applicabilità della revisione presuppone l’esistenza di un contratto di durata, per cui, per giurisprudenza pacifica, mentre alle proroghe contrattuali può applicarsi la clausola revisionale prevista dall’art. 6 della legge n. 537 del 1993, conclusione opposta vale rispetto ai successivi atti con cui, attraverso specifiche manifestazioni di volontà, si sia dato corso tra le parti a distinti, nuovi ed autonomi rapporti giuridici, ancorché di contenuto ana a quello originario, evenienza in cui la norma citata non si applica (tra le tante, cfr. Cons. Stato, sez. IV, 01 giugno 2010, n. 3474).
Procedendo all’esame dei singoli atti con i quali è stata disposta la prosecuzione del servizio, emergono una serie di provvedimenti inidonei ad innovare l’originario rapporto contrattuale e a determinare una rinegoziazione delle condizioni e del prezzo fissati in origine, sicchè, indipendentemente dal nomen iuris utilizzato deve ritenersi che tali prosecuzioni abbiano dato origine non già a mere proroghe del medesimo rapporto contrattuale, bensì a nuovi e autonomi rapporti negoziali, con esclusione quindi dell’applicabilità delle regole in materia di revisione prezzi”
3. – Il T.A.R. ha rigettato anche la domanda giudiziale di risarcimento del danno parametrato all’incremento dei prezzi di mercato esistenti per la categoria, per difetto di prova degli elementi costituivi della pretesa.
4. – L’appello investe il capo di sentenza relativo al rigetto della domanda giudiziale volta all’accertamento del diritto della società VI. all’adeguamento del prezzo per ciascuno degli anni di svolgimento del servizio e le parti tornano, di conseguenza, a discutere se, di volta in volta, avessero inteso prorogare il termine finale dell’originario contratto di appalto ovvero rinnovare il rapporto stipulando nuovi contratti, seppur alle stesse condizioni.
5. – L’Azienda (d’ora innanzi, AMIU) ripropone, inoltre, l’argomento difensivo, già prospettato in primo grado (pag. 9 ss. memoria di costituzione) ma non esaminato nella sentenza appellata, secondo cui la transazione stipulata tra le parti il 12 gennaio 2006 sulle somme dovute per le prestazioni di vigilanza effettuate dal febbraio 2004 al giugno 2005 avrebbe comportato anche rinuncia alla richiesta di un’eventuale revisione del prezzo del servizio, la quale, a suo dire, potrebbe essere riconosciuta, tuttalpiù, dalla successiva scadenza contrattuale, in relazione al periodo dal 1° gennaio 2007 al 31 luglio 2008.
6. – Occorre, perciò, soffermarsi sulla sequenza ed il contenuto degli atti prodotti nel giudizio di primo grado.
Da questa documentazione risulta che all’originario contratto del 3 dicembre 2002, valevole dal 1° novembre 2002 al 31 dicembre 2003 (doc. 3 AMIU), hanno fatto seguito i seguenti avvenimenti.
Nell’ultimo trimestre del 2003, in vista della prima scadenza contrattuale, con nota del 16 ottobre 2003 prot. 579 (allegata alla deliberazione del Consiglio di amministrazione dell’AMIU del 17 febbraio 2003 n. 49) l’allora I.V.R.I. formulava una proposta per la prosecuzione dei servizi alle medesime condizioni ed agli stessi prezzi, rappresentando all’AMIU un sicuro risparmio di spesa (“tale situazione Vi consentirebbe, tra le altre cose, di ottenere un sicuro risparmio considerato che, per le sole prestazioni di vigilanza che eseguiamo presso l’autoparco di via C. Battisti, a mezzo servizio di piantonamento fisso, il cui onere totale annuo da Voi sostenuto rappresenta l’85% della spesa, Vi continueremo ad applicare la tariffa ora/vigile di Euro 17,60 anziché l’importo di Euro 18,02 derivante dalle condizioni tariffarie previste dal vigente Decreto Prefettizio, entrato in vigore nel febbraio del c.a.”); seguivano la nota dell’AMIU del 29 dicembre 2003, prot. 7702, che comunicava la volontà aziendale di ritenere prorogati i servizi, alle stesse condizioni e costi, fino al 15 febbraio 2004 “in attesa di definitive determinazioni”, e la conferma dell’I.V.R.I., con nota del 30 dicembre 2003, prot. 746; infine, con la menzionata deliberazione del 17 febbraio 2004, n. 49, il consiglio di amministrazione dell’AMIU, preso atto della lettera dell’I.VR.I. del 16 ottobre 2003, decideva di prorogare l’affidamento del servizio per un anno, fino al 31 dicembre 2004 (docc. 4-7 AMIU).
Lo schema si ripeteva nell’ultimo trimestre del 2004, approssimandosi la nuova scadenza contrattuale.
Difatti, con raccomandata dell’11 ottobre 2004, prot. 674 SC/tc, l’I.V.R.I. rappresentava la sua disponibilità a un rinnovo contrattuale alle medesime condizioni, prospettando un risparmio che sarebbe derivato, questa volta, non solo dalla conferma della tariffa di euro 17,60, ridotta rispetto a quella prefettizia di euro 18,02, ma anche dalla prospettiva di un imminente aggiornamento delle tabelle prefettizie (“peraltro, con tutta probabilità, già dall’anno in corso, la Prefettura locale provvederà a disporre i lavori per l’aggiornamento degli attuali limiti tariffari, elevando tutte le prestazioni nella misura del 7%”); con deliberazione del 7 dicembre 2004, n. 244, il consiglio di amministrazione dell’AMIU deliberava di prorogare il servizio fino al 31 dicembre 2005, preso atto della disponibilità dell’I.V.R.I e sentito il proprio direttore sulla convenienza della proposta rispetto all’indizione di una nuova gara a parità di prestazioni e personale, atteso che le tariffe di legalità già presentavano un aumento rispetto a quelle dell’epoca dell’originaria procedura di gara (doc. 8 AMIU).
Venuta a termine la nuova scadenza contrattuale, il 12 gennaio 2006 le parti concludevano una transazione sul compenso dovuto per le prestazioni di vigilanza effettuate dal febbraio 2004 al giugno 2005 (doc. 13 AMIU) ed il 6 marzo 2006 stipulavano un contratto destinato a coprire il periodo 1° gennaio – 31 dicembre 2006 (doc. 15 AMIU).
La stipula era stata preceduta da una nota del 17 gennaio 2006 con la quale l’I.V.R.I., dichiarandosi di nuovo disponibile a svolgere il servizio alle stesse condizioni, aveva offerto il potenziamento del sistema di allarme, l’ampliamento dell’impianto di ripresa a circuito chiuso situato presso l’autoparco e l’incremento del servizio di perlustrazione presso la struttura “Pasquinelli” (doc. 14 AMIU), e dall’accettazione di questa proposta da parte dell’AMIU, ad eccezione che per il servizio previsto per gli uffici direzionali di piazza Dante (nota del 7 febbraio 2006, prot. 1026, anch’essa sub doc. 14).
Nell’imminenza della scadenza negoziale del 31 dicembre 2006, le parti procedevano ad un ulteriore scambio di missive sull’argomento.
Nello specifico, riscontrando una lettera dell’I.V.R.I. del 27 dicembre 2006 (prot. 821/SC/tc, non presente agli atti di causa), con nota del 29 dicembre 2006, prot. 13236, l’AMIU comunicava all’I.V.R.I. l’affidamento del servizio di vigilanza dell’autoparco “con le modalità, condizioni e prezzi indicati nella stessa lettera” del 27 dicembre 2006 e la proroga a far data dal 1° gennaio 2007, per un periodo non superiore a giorni quindici, “[del]l’attuale servizio alle stesse condizioni e prezzi del contratto in essere” (doc. 11).
Con deliberazione del 18 gennaio 2007, n. 8, il consiglio di amministrazione dell’AMIU autorizzava la stipula di un nuovo contratto con l’I.V.R.I. per lo svolgimento delle prestazioni di vigilanza indicate in premessa dal 16 gennaio al 15 novembre 2007, al costo mensile di euro 1955,00 (doc. 12 fascicolo di parte ricorrente).
Di quest’ultimo contratto (non versato agli atti di causa) sono documentate il “rinnovo” alle stesse condizioni fino al 31 marzo 2008 (cfr. nota del presidente dell’AMIU del 3 gennaio 2008, n. 98, nel fascicolo di parte ricorrente, documento non numerato) e dal 1° aprile fino al 1° luglio 2008 (nota del presidente dell’AMIU del 31 marzo 2008 n. 3145: doc. 13 fascicolo di parte ricorrente).
7. – Alla luce di ciò, va anzitutto ribadito quanto già osservato nella sentenza n. 3019/2010 di questo Consiglio circa il fatto che in nessun caso si è trattato di rinnovo tacito, sicché non opera, nei confronti dei rispettivi contratti, la nullità sancita dall’art. 6, co. 2, della legge n. 537 del 1993.
8. – Per condivisibile indirizzo giurisprudenziale, il presupposto per l’applicazione della clausola di revisione periodica del prezzo prevista all’epoca dall’art. 6 della legge n. 537 del 1993, con previsione imperativa che si imponeva ad eventuali pattuizioni contrarie o mancanti nei contratti pubblici di appalto ad esecuzione periodica o continuativa, è che vi fosse stata mera proroga e non un rinnovo del rapporto contrattuale, consistendo la prima nel solo effetto del differimento del termine finale del rapporto, il quale rimane per il resto regolato dall’atto originario, mentre il secondo scaturisce da una nuova negoziazione con il medesimo soggetto, che può concludersi con l’integrale conferma delle precedenti condizioni o con la modifica di alcune di esse, se non più attuali: determinandosi questa seconda eventualità quando siano intervenuti tra le parti atti successivi al contratto originario con cui, attraverso specifiche manifestazioni di volontà, sia stato dato corso tra le parti a distinti, nuovi ed autonomi rapporti giuridici, ancorché di contenuto identico a quello originario, senza avanzare alcuna proposta di modifica del corrispettivo (ex ceteris, C.d.S., sez. VI, 2 dicembre 2019, n. 8219; sez. V, 17 luglio 2019, n. 5021).
9. – Seguendo tale indirizzo, non è revocabile in dubbio che il contratto stipulato il 6 marzo 2006 per il periodo 1° gennaio – 31 dicembre 2006 non costituiva una mera proroga del rapporto precedente, poiché, come si è visto, contemplava prestazioni diverse ed ulteriori rispetto a quelle pattuite in precedenza.
Per l’annualità precedente (2005), ogni questione circa il compenso revisionale è superata dal contratto di transazione del 12 gennaio 2006 avente ad oggetto il compenso per le prestazioni di vigilanza effettuate dal febbraio 2004 al giugno 2005, col quale le parti, alla clausola n. 7, “si danno reciprocamente atto di non avere più nulla a pretendere, l’una dall’altra, a nessun titolo e/o ragione, in dipendenza del contratto inter partes arrivato a naturale scadenza, nonché in dipendenza del decreto ingiuntivo opposto e del relativo atto di opposizione”.
Per l’annualità successiva, il nuovo contratto stipulato per il periodo dal 16 gennaio al 15 novembre 2007 non costituiva mera proroga di quello del 6 marzo 2006, contemplando per il servizio modalità, condizioni e prezzi differenti.
Di talché resta, per così dire, scoperto soltanto il periodo ancora successivo, essendo documentato, a suo riguardo, un mero “rinnovo” del rapporto alle stesse condizioni, dapprima fino al 31 marzo 2008 e quindi dal 1° aprile fino al 1° luglio 2008, in difetto di prova alcuna agli atti di causa che ciò sia stato frutto di un rinnovato esercizio di autonomia negoziale, anziché costituire un mero differimento del termine finale del contratto scaduto.
10. – Per tutte queste ragioni, l’appello è fondato e va accolto limitatamente a quest’ultimo periodo, secondo quanto sopra specificato.
Per l’effetto, in parziale riforma della sentenza appellata, il ricorso di primo grado dev’essere accolto nei limiti dell’annullamento del provvedimento n. 7409/08 dell’Az. Mu. e Ig. Ur. s.p.a. per la sola parte riferita al periodo 16 novembre 2007 – 1° luglio 2008, con conseguente obbligo dell’Azienda medesima di provvedere all’istruttoria per la revisione dei prezzi contrattuali per tale periodo.
11. – La peculiarità della vicenda giustifica la compensazione delle spese del doppio grado del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte.
Per l’effetto, in parziale riforma della sentenza appellata, annulla il provvedimento impugnato col ricorso di primo grado nei limiti di cui in motivazione.
Compensa le spese del doppio grado del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso dalla Seconda Sezione del Consiglio di Stato con sede in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 dicembre 2020, svoltasi in videoconferenza con la contemporanea e continuativa presenza dei magistrati:
Claudio Contessa – Presidente
Paolo Giovanni Nicolò Lotti – Consigliere
Giancarlo Luttazi – Consigliere
Giovanni Sabbato – Consigliere
Francesco Guarracino – Consigliere, Estensore

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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