Consiglio di Stato, Sentenza|1 luglio 2021| n. 5013.
Il giudizio del Comitato di verifica per le cause di servizio, al pari di quello della C.M.O., è espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile in sede giurisdizionale solo per assenza di motivazione, travisamento dei fatti, illogicità manifesta e violazione delle regole procedurali.
Sentenza|1 luglio 2021| n. 5013. Il giudizio del Comitato di verifica per le cause di servizio
Data udienza 18 maggio 2021
Integrale
Tag – parola chiave: Infermità – Causa di servizio – Giudizio del comitato di verifica per le cause di servizio – Discrezionalità tecnica – Sindacato – Limiti
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9055 del 2013, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato An. Fi. Ta., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale (…)
contro
il Ministero della Difesa e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, nonché il Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri, in persona del Comandante Generale pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via (…)
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la -OMISSIS-, resa tra le parti, concernente il diniego di riconoscimento della dipendenza da causa di servizio di infermità e di equo indennizzo.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa, del Ministero dell’Economia e delle Finanze e del Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137 e l’art. 4 del d.l. 30 aprile 2020, n. 28, convertito con l. 25 giugno 2020, n. 70, come da ultimo modificato dall’art. 6, comma 1, lett. e), del decreto-legge 1 aprile 2021, n. 44;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 18 maggio 2021, il Cons. Antonella Manzione in collegamento da remoto in videoconferenza;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con atto di appello notificato in data 21 novembre 2013 l’Appuntato scelto dell’Arma dei Carabinieri -OMISSIS- ha chiesto la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la -OMISSIS-, che ha rigettato il suo ricorso avverso il decreto del Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri n. -OMISSIS- di diniego del riconoscimento della dipendenza di infermità da causa di servizio e di equo indennizzo. In particolare, l’interessato veniva riscontrato affetto da “discopatie multiple cervico-dorsali a scarsa incidenza funzionale”, non ascritte dalla Commissione medica ospedaliera (C.M.O.) ad alcuna categoria e “esiti di intervento chirurgico di emitiroidectomia dx per adenoma follicolare in buon compenso metabolico con disfonia reattiva post-operatoria”, ricondotti alla Tabella “B”.
2. Il Comitato di verifica per le cause di servizio, nella seduta del -OMISSIS-, motivava il diniego riconducendo le infermità riscontrate nel primo caso (discopatie multiple) a “fatti dismetabolico-degenerativi a livello delle articolazioni intervertebrali associate ad usura dei dischi cartilaginei intervertebrali”, normale sintomo di “fisiologico invecchiamento, talvolta precoce, delle strutture articolari”; nel secondo (patologia tumorale sfociata nell’intervento chirurgico richiamato), ” ad eccessiva produzione di ormoni da parte della tiroide, frequentemente a carattere immunitario ed eredo-costituzionale, ovvero su base tossica (ingestione di iodio o di ormoni tiroidei), sull’insorgenza e decorso della quale gli eventi del servizio non possono aver esercitato alcuna influenza nociva, neppure sotto il profilo della concausa efficiente determinante”.
3. Ad avviso del giudice di primo grado, le valutazioni del Comitato di verifica non appaiono inficiate da travisamento dei fatti, da macroscopica illogicità o errori tecnici, avendo lo stesso preso in adeguata considerazione sia le patologie riscontrate, sia l’attività lavorativa svolta dal ricorrente. La comunicazione del preavviso di diniego non sarebbe necessaria, trattandosi di procedimento ricompreso tra quelli di natura previdenziale e comunque in ragione della natura vincolante per l’Amministrazione del parere del Comitato di verifica, sicché la stessa non avrebbe potuto comunque adottare un provvedimento di natura diversa. Quanto all’ascrizione tabellare della menomazione complessiva dell’integrità fisica effettuata dalla C.M.O., essa pure è sorretta da discrezionalità tecnica incensurabile se non per vizi macroscopici, nel caso di specie insussistenti.
4. L’appellante deduce l’erroneità della sentenza del T.A.R. sia in relazione alla ritenuta irrilevanza della previa comunicazione del preavviso di rigetto ex art. 10 bis della l. n. 241 del 1990, sia in relazione alla sufficiente motivazione della non dipendenza delle infermità da causa di servizio.
4.1 In particolare, l’Amministrazione ha ignorato completamente la specifica vicenda professionale dell’appellante, che ha partecipato alla missione internazionale di pace in Kosovo, permanendovi dal mese di agosto 2004 al mese di giugno 2005, con conseguente effettuazione del servizio in ambiente obiettivamente insalubre (siti devastati da bombardamenti), senza dispositivi di protezione individuale, venendo pertanto a contatto con esalazioni e rifiuti tossici, fra i quali l’uranio impoverito, comunemente indicato con la sigla “DU” (acronimo della definizione inglese di deplated uranium). Al contrario, molteplici studi svolti da organismi internazionali hanno ormai dimostrato gli effetti dannosi derivanti dall’utilizzo di armi e munizioni all’uranio impoverito.
Peraltro anche l’ascrizione tabellare delle menomazioni effettuata dalla C.M.O., diversamente da quanto opinato dal primo giudice, sarebbe carente sotto il profilo istruttorio: non essendo prevista in Tabella la asportazione della tiroide, doveva essere preso in considerazione il range di oscillazione individuato per l’infermità più affine, ovvero, nel caso di specie, l’ipotiroidismo, che configura una ipotetica percentuale di invalidità ricompresa fra il 15 e il 20 %, necessariamente da incrementare in ragione della peculiarità aspecifica dell’infermità riscontrata, non derivante dalla parziale asportazione della ghiandola in questione.
4.2. Quanto alle discopatie, analogamente erronea ne sarebbe la mancata catalogazione tabellare, stante che era possibile avere riguardo da un lato alle patologie del rachide cervicale di cui, nella forma più grave, al punto 17 della Tabella “A”, dall’altro al criterio di cumulo di cui alla Tabella “E”, l’utilizzo del cui meccanismo avrebbe dovuto comportarne la collocazione in Tabella “B”.
4.3. In via istruttoria, ha richiesto un accertamento medico legale per verificare sia la dipendenza da causa di servizio delle infermità riscontrate, sia la loro corretta catalogazione.
5. Si sono costituiti in giudizio il Ministero della Difesa e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, nonché il Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri, per il tramite dell’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo il rigetto del ricorso.
6. Con successiva memoria versata in atti il 7 aprile 2021, l’appellante ha insistito sulla propria prospettazione invocando la giurisprudenza amministrativa e civile sopravvenuta sulla materia, di cui ha versato in atti esempi recenti, che ha ormai riconosciuto la necessità che il Comitato prenda in esplicita considerazione le condizioni ambientali vissute dai militari che hanno preso parte a talune missioni internazionali. Ha infine ha fatto riferimento agli esiti del riesame delle biopsie delle proprie cellule tumorali affidato ad una Società specializzata nel settore (-OMISSIS-), la quale ha riscontrato al loro interno nano particelle di metalli pesanti contenenti rame, tungsteno e nichel, di ovvia origine esogena e di natura patogena.
Con note di udienza del 4 maggio 2021, revocando la propria precedente istanza di partecipazione alla discussione da remoto, ha chiesto infine il passaggio in decisione sulla base della trattazione scritta.
7. All’udienza del 18 maggio 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.
Il giudizio del Comitato di verifica per le cause di servizio
DIRITTO
8. Il Collegio ritiene fondati il secondo e il terzo motivo di appello, nella sola parte in cui contestano la decisione del Comitato di verifica riferita all’adenoma follicolare, la cui asportazione chirurgica ha peraltro causato ulteriori infermità al ricorrente. Conseguentemente, il lamentato mancato inoltro del preavviso di diniego (motivo sub I) può ritenersi assorbito.
9. Va premesso che per consolidato indirizzo giurisprudenziale il giudizio del Comitato di verifica per le cause di servizio, al pari di quello della C.M.O., è espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile in sede giurisdizionale solo per assenza di motivazione, travisamento dei fatti, illogicità manifesta e violazione delle regole procedurali (cfr. da ultimo Cons. Stato, sez. II, 18 giugno 2021, n. 4702).
10. Il Collegio ritiene che la motivazione dell’atto, nella parte in cui esclude la dipendenza da causa di servizio delle discopatie multiple, sia esente dai profili di illogicità e irragionevolezza che le sono addebitati dall’appellante. Sul punto, del resto, priva di pregio appare l’argomentazione di parte che non evidenzia intrinseci elementi di contraddittorietà o difetto di istruttoria nella relativa disamina, ma invoca il diverso esito di un precedente procedimento nel quale, al contrario, ridetta dipendenza da causa di servizio è stata riconosciuta al militare (per “cervicobrachialgia sx”, verbali del 20 dicembre 1993 della C.M.O. di -OMISSIS-, nonché, in seconda istanza, del 14 febbraio 1994 di -OMISSIS-). Peraltro l’infermità de qua, cui non è stata riconosciuta neppure l’ascrizione tabellare dalla C.M.O. nel procedimento in controversia, sopraggiunge di diversi anni alla precedente alla cui istruttoria si dovrebbe fare riferimento, il che si palesa ex se in contrasto con la ravvisata causa della stessa nel “fisiologico processo di invecchiamento” richiamato nella motivazione del diniego.
11. Sul punto, non è pertanto riscontrabile nel giudizio della C.M.O e del CVCS, e nel conforme provvedimento dell’Amministrazione, alcuna lacuna, illogicità o incoerenza, ove peraltro essi vengono valutati come sintomo del processo di invecchiamento, sui quali gli eventi di servizio non hanno capacità di incidere in termini causali o concausali. La dicitura che a tale responso si è addivenuti “dopo aver esaminato e valutato, senza tralasciarne alcuno, tutti gli elementi connessi con lo svolgimento del servizio da parte del dipendente e tutti i precedenti di servizio risultanti dagli atti” si palesa satisfattiva.
12. A diverse conclusioni deve invece addivenirsi con riferimento alla neoplasia tiroidea risolta chirurgicamente. Per tale patologia, infatti, il Comitato si limita ad indicare quanto “frequentemente” ne determina l’insorgere, senza nulla dire in ordine alle ragioni per le quali ha ritenuto ininfluente l’esperienza professionale in ambiente bellico vissuta dal militare, contrariamente peraltro alle divergenti conclusioni, se non altro in termini probabilistici, della scienza medica al riguardo. In sintesi, a fronte di un oggettivo e documentato fattore di rischio, è evidente che non era possibile, né accettabile, pretermettere finanche un mero riferimento descrittivo, manifestando le ragioni in forza delle quali si è optato per altre, più normali eziologie, riferite tuttavia a condizioni di vita non connotate da tale peculiare esperienza.
13. Il tema della c.d. “sindrome dei balcani”, al contrario, per la quale molti militari, tornati da missioni nei territori dell’ex Jugoslavia, probabilmente a causa dell’esposizione alle radiazioni ionizzanti dell’uranio impoverito, utilizzato come punta dei proiettili anticarro, hanno poi sviluppato malattie croniche e terminali, è stato al centro del dibattito nazionale, tanto da confluire in iniziative legislative e determinare la costituzione di numerose Commissioni parlamentari d’inchiesta.
14. La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha pertanto “accompagnato” questo percorso di approfondimento, fino ad arrivare, in singole fattispecie, a riconoscere come “la mancanza di una legge scientifica universalmente valida che stabilisca un nesso diretto fra l’operatività nei contesti caratterizzati dalla presenza di uranio impoverito e l’insorgenza di specifiche patologie tumorali non impedisce il riconoscimento del rapporto causale, posto che la correlazione eziologica, ai fini amministrativi e giudiziari, può basarsi anche su una dimostrazione in termini probabilistico-statistici” (v. Cons. Stato, sez. I consultiva, parere n. 210 del 16 febbraio 2021; sez. IV, 26 febbraio 2021, n. 1661).
Il giudizio del Comitato di verifica per le cause di servizio
15. Il Collegio osserva che, dal materiale agli atti, consta che l’appellante ha prestato servizio nella missione di pace in Kosovo, in condizioni ambientali, climatiche, operative ed igieniche oggettivamente dure. Egli, inoltre, risulta essere stato fatto oggetto di massicce profilassi vaccinali, che possono averne indebolito le naturali difese immunitarie.
16. Stante tale pregresso, il Comitato avrebbe dovuto attendere ad una più puntuale istruttoria tesa ad acclarare le effettive condizioni del servizio prestato dall’appellante nei vari teatri e, quindi, motivare perché quelle specifiche condizioni, nonostante la loro oggettiva durezza e la loro potenziale pericolosità, non abbiano in concreto determinato (o, comunque, contribuito in maniera significativa a determinare) la patologia tumorale successivamente insorta. In netto contrasto con tali sbrigative conclusioni si pone altresì il verbale della C.M.O. di secondo istanza ove si afferma chiaramente non tanto e non solo che “la tiroide costituisce l’organo più radiosensibile”, ma anche che l’essere stato il militare esposto ad un ambiente inquinato ed inquinante risulta dimostrato “attraverso il reperto di corpi estranei di natura metallica (sferule nanometriche di Tungsteno o Carburo di Tungsteno, Nichel, Rame e Ferro)” rinvenute nello scrutinio a raggi X del tessuto tiroideo residuo (v. le “Osservazioni e note” al verbale -OMISSIS- della C.M.O. di secondo grado). Elementi patogeni di origine esogena con riferimento alla presenza dei quali è necessario per una corretta istruttoria che il Comitato si pronunci in maniera esplicita.
17. E’ innegabile, dunque, che con riferimento a patologie la cui incidenza statistica elevata su militari che hanno condiviso un certo tipo di esperienza professionale, sicché ne sono conseguiti studi di settore sempre più orientati, non potendosi comunque tacere la rilevanza obiettiva delle fenomenica, la totale mancanza di un qualsivoglia riferimento motivazionale non può non comportarne l’insufficienza.
18. La potestà tecnico-discrezionale di cui l’Amministrazione procedente gode è sì riservata, ma non inesauribile, sicché non era possibile pretermettere approfondimenti sul punto, ovvero, ove effettuati, estrinsecare le ragioni della loro ritenuta non incidenza causale, a beneficio di declinazioni determinanti di più comune esperienza.
19. Alla luce di quanto sopra, il ricorso deve essere accolto, con la conseguenza che il Comitato dovrà di nuovo pronunciarsi, tenendo peraltro conto degli esiti delle indagini nanodiagnostiche effettuate dalla parte (v. rapporto n. 1/2021 redatto in data 11 gennaio 2021 dal dottor -OMISSIS- della -OMISSIS-, richiamato a pag. 29 dell’atto di appello) ovvero dal Dipartimento militare successivamente interessato alla vicenda sanitaria del ricorrente. A ciò consegue l’annullamento degli atti impugnati in prime cure, nella sola parte in cui escludono la dipendenza da causa di servizio e l’equo indennizzo in riferimento alla infermità descritta come “Esiti di intervento chirurgico di emitiroidectomia dx per adenoma follicolare in buon compenso metabolico con disfonia reattiva post-operatoria”; respinto per la rimanente. Resta salva la riedizione dell’attività amministrativa, nei sensi di cui supra.
20. Le spese del doppio grado di giudizio possono, comunque, compensarsi, in considerazione della natura della controversia.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza del T.A.R. per la -OMISSIS-, accoglie il ricorso n. r.g. -OMISSIS- ai sensi, per gli effetti e nei limiti di cui in motivazione.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all’articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute dell’appellante.
Così deciso dalla Sezione Seconda del Consiglio di Stato con sede in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 18 maggio 2021 e 28 giugno 2021, con l’intervento dei magistrati:
Gianpiero Paolo Cirillo – Presidente
Antonella Manzione – Consigliere, Estensore
Carla Ciuffetti – Consigliere
Francesco Guarracino – Consigliere
Carmelina Addesso – Consigliere
Il giudizio del Comitato di verifica per le cause di servizio
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
Leave a Reply