Corte di Cassazione, sezioni unite civili, Sentenza 1 febbraio 2019, n. 3159.
La massima estrapolata:
La Corte dei Conti, quale giudice contabile, ha il compito di verificare la compatibilità delle scelte amministrative con la finalità dell’ente pubblico valutando anche il rapporto tra obiettivi conseguiti e costi sostenuti. Tale controllo di ragionevolezza in sede giurisdizionale trova fondamento nel principio per cui solo nel caso in cui l’ente pubblico si sia attenuto ai criteri di economicità ed efficacia in applicazione dell’art. 97 Cost. l’azione amministrativa può dirsi legittima.
Sentenza 1 febbraio 2019, n. 3159
Data udienza 30 gennaio 2018
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. SCHIRO’ Stefano – Primo Presidente f.f.
Dott. CURZIO Pietro – Presidente di Sezione
Dott. ARMANO Uliana – Consigliere
Dott. CRISTIANO Magda – Consigliere
Dott. GRECO Antonio – rel. Consigliere
Dott. TRIA Lucia – Consigliere
Dott. SCALDAFERRI Andrea – Consigliere
Dott. LOMBARDO Luigi Giovanni – Consigliere
Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso 1283/2016 proposto da:
(OMISSIS), elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato (OMISSIS);
– ricorrente –
contro
PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in (OMISSIS);
– controricorrente –
avverso la sentenza n. 366/2015 della CORTE DEI CONTI – PRIMA SEZIONE GIURISDIZIONALE CENTRALE DI APPELLO, depositata il 4/06/2015;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 30/01/2018 dal Consigliere ANTONIO GRECO;
udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale Dott. MATERA Marcello, che, in via preliminare, rileva la tardivita’ del ricorso; in via principale conclude per l’inammissibilita’ del ricorso, in subordine per il rigetto;
udito l’Avvocato (OMISSIS) per delega degli avvocati (OMISSIS) e (OMISSIS).
FATTI DI CAUSA
La Corte dei conti, sezione centrale di appello, rigettando il gravame proposto da (OMISSIS), gia’ presidente e quindi commissario dell’Agenzia (OMISSIS), ne ha confermato la condanna ad Euro 427.671,75 per il danno originato dal pagamento, avvenuto nel 2008 a seguito di transazione, dell’ultimo stralcio dell’importo corrisposto all’architetto (OMISSIS) per l’incarico di progettazione, conferitogli nel 2000, della nuova sede dell’Agenzia, da realizzarsi sulle aree demaniali dell’ex Caserma (OMISSIS).
Il detto progetto era stato consegnato nell’ottobre 2001, ma non si era proceduto alla realizzazione dell’opera in quanto, a quattro anni dall’acquisizione del progetto, il (OMISSIS) aveva stipulato e quindi approvato, con decreto del 27 gennaio 2004, una convenzione con l’universita’ degli studi di (OMISSIS) per collocare la sede dell'(OMISSIS) sui terreni dell’Universita’, in luogo dell’area precedentemente individuata e per la quale era stato commissionato, e gia’ in parte pagato, il progetto dell’architetto (OMISSIS), che veniva cosi’ abbandonato, ed il cui elaborato tecnico si rendeva inutile.
Secondo il Giudice d’appello, che richiama la sentenza n. 14488 del 2003 di queste Sezioni unite, sulla configurazione di spazi discrezionali, e dunque di aree di insindacabilita’, svolgono un essenziale effetto conformatore i principi di economicita’ e di efficacia dettati dalla L. n. 241 del 1990, articolo 1, i quali costituiscono un ulteriore limite alla liberta’ di valutazione conferita dalla P.A., e quindi una regola di legittimita’ dell’azione amministrativa, la cui osservanza puo’ essere oggetto di sindacato giurisdizionale, nel senso che lo stesso comporta il controllo della loro concreta applicazione.
Al (OMISSIS), in definitiva, veniva contestato sia l’abbandono immotivato di un progetto gia’ in fase di avanzata realizzazione, sia l’avvio, in maniera del tutto autonoma e non adeguatamente istruita, di un’iniziativa alternativa, che escludeva dalla decisione, in violazione del Decreto Legislativo 4 giugno 2003, n. 128, articolo 7, comma 1, lettera i), il Consiglio di amministrazione, il quale non era stato da lui coinvolto ne’ durante il biennio 2002/2003, in cui il Consiglio era pienamente operante, ne’ in sede di ratifica della decisione presa, ai sensi del Decreto Legislativo n. 128 del 2003, articolo 6, comma 1, lettera d).
Nei confronti della decisione (OMISSIS) propone ricorso ex articolo 111 Cost., illustrato con successiva memoria, lamentando “violazione e falsa applicazione di norme di diritto in relazione ai principi di limite della giurisdizione – articolo 362 c.p.c., e L. n. 20 del 1994, articolo 1, comma 1. Superamento dei limiti di giurisdizione. Eccesso di potere giurisdizionale”.
Il Procuratore generale presso la Corte dei conti resiste con controricorso.
RAGIONI DELLA DECISIONE
Va anzitutto disattesa l’eccezione della Procura controricorrente di inammissibilita’ del ricorso in quanto tardivo rispetto al termine breve decorrente, si assume, dalla notifica della sentenza effettuata dall’Agenzia (OMISSIS), non ravvisandosi nella specie “istanza di parte” nei sensi dell’articolo 325 c.p.c., espressione riferita ai soggetti del rapporto processuale ed ai loro difensori (Cass. n. 6420 del 2003), come del resto si ricava dal ricorso, promosso nei confronti della sentenza di appello della Corte dei conti “mai notificata dalla Procura ai fini della decorrenza del termine breve – ma solo il 25 agosto 2015 dall'(OMISSIS) “.
Con l’unico motivo del ricorso (OMISSIS), denunciando “violazione e falsa applicazione di norme di diritto in relazione ai principi di limite della giurisdizione – articolo 111 Cost., articolo 362 c.p.c., e L. 14 gennaio 1994, n. 20, articolo 1, comma 1. Superamento dei limiti di giurisdizione. Eccesso di potere giurisdizionale”, assume che la sentenza impugnata avrebbe esorbitato i limiti della giurisdizione amministrativa fissati dalla L. n. 20 del 1994, articolo 1, finendo col sindacare la scelta discrezionale operata e condannando per questo esso ricorrente. Si rimprovererebbe l’aver seguito altra strada, cioe’ la individuazione di altro lotto e di altra sede, incompatibile con il portare a termine la ipotizzata iniziativa originaria; sarebbe, in sostanza la scelta alternativa ad essere incompatibile con il “progetto (OMISSIS)”, che correttamente e logicamente sarebbe stato abbandonato. Sarebbe in tali termini messa in discussione la scelta alternativa, ed in particolare la inidoneita’ della localizzazione e la attivazione per una localizzazione utile, e non l’omissione alla realizzazione del progetto (OMISSIS), “che una volta scelta diversa strada non poteva essere realizzato ne’ utilizzato in quanto incompatibile e non pertinente. Ma tale scelta alternativa non puo’ essere sindacata, attenendo alla discrezionalita’”.
Il ricorso e’ inammissibile.
Queste Sezioni unite intendono dare adesione all’indirizzo a tenore del quale “la Corte dei conti, nella sua qualita’ di giudice contabile, puo’ e deve verificare la compatibilita’ delle scelte amministrative con i fini dell’ente pubblico. Infatti, se da un lato, in base alla L. n. 20 del 1994, articolo 1, comma 1, l’esercizio in concreto del potere discrezionale dei pubblici amministratori costituisce espressione di una sfera di autonomia che il legislatore ha inteso salvaguardare dal sindacato della Corte dei conti; dall’altro lato, la L. n. 241 del 1990, articolo 1, comma 1, stabilisce che l’esercizio dell’attivita’ amministrativa deve ispirarsi ai criteri di “economicita’” e di “efficacia”, che costituiscono specificazione del piu’ generale principio sancito dall’articolo 97 Cost., e assumono rilevanza sul piano della legittimita’ (non della mera opportunita’) dell’azione amministrativa. Pertanto, la verifica della legittimita’ dell’attivita’ amministrativa non puo’ prescindere dalla valutazione del rapporto tra gli obbiettivi conseguiti e i costi sostenuti” (Cass., sez. un., 29settembre 2003, n. 14488.
E di recente: “la Corte dei Conti puo’ e deve verificare la compatibilita’ delle scelte amministrative con i fini’ pubblici dell’ente pubblico, che devono essere ispirati ai criteri di economicita’ ed efficacia, L. n. 241 del 1990, ex articolo 1, i quali assumono rilevanza non gia’ sul piano della mera opportunita’, ma della legittimita’ dell’azione amministrativa e consentono, in sede giurisdizionale, un controllo di ragionevolezza sulle scelte della pubblica amministrazione, onde evitare la deviazione di queste ultime dai fini istituzionali dell’ente e consentire la verifica della completezza dell’istruttoria, della non arbitrarieta’ e proporzionalita’ nella ponderazione e scelta degli interessi, nonche’ della logicita’ ed adeguatezza della decisione finale rispetto allo scopo da raggiungere” (Cass. sez. un., 15 marzo 2017, n. 6820).
La sentenza impugnata ha escluso vi sia stato un diretto sindacato della discrezionalita’, addebitandosi al presidente /commissario dell'(OMISSIS) non gia’ di avere effettuato una scelta anziche’ un’altra, ma di avere omesso di adottare una qualunque iniziativa, doverosa, che consentisse di far fronte con la necessaria tempestivita’ e nel rispetto dei limiti temporali assegnati, alle obbligazioni assunte con il Demanio e con l’architetto (OMISSIS) per la rateizzazione della nuova sede in via (OMISSIS). “L’atteggiamento del presidente dell'(OMISSIS), improntato non solo a totale inattivita’ sul fronte dell’esecuzione dell’opera ma connotato, per converso, da molteplici iniziative finalizzate al raggiungimento di una soluzione alternativa, hanno inesorabilmente portato alla sospensione e poi alla revoca del progetto (OMISSIS), al fermo delle successive f(OMISSIS) di edificazione della sede di via (OMISSIS) ed alla decadenza della Convenzione con il Demanio dello Stato, per cui la decisione di stipulare una nuova convenzione con l’Universita’ e’ intervenuta quale conseguenza della mancata esecuzione e della irreversibile inutilizzazione del costoso progetto iniziale, verificatosi sotto la presidenza (OMISSIS) e riconducibile alla condotta gravemente colposa dell’appellante”.
“Cio’ che si contesta – prosegue la sezione d’appello della Corte dei conti – e’ che l’appellante non solo ha assunto nella vicenda un atteggiamento di totale e immotivato contrasto, al buon esito della scelta gia’ approvata e finanziata, ma non ha ritenuto di sottoporre la problematica alle valutazioni del Consiglio di amministrazione, non solo e non tanto al momento della stipula della Convenzione, avvenuta il 27 gennaio 2004 (stesso giorno in cui il C. di a. si ricostituiva), ma soprattutto nei due anni precedenti, quando in base all’obbligazione assunta, l’opera avrebbe dovuto essere realizzata.
E osserva in particolare che “il giudizio di inidoneita’ in piu’ occasioni mosso dall’appellante alla sede prescelta non risulta suffragato da un’istruttoria a monte, dal momento che, all’infuori di motivazioni generiche e stereotipate, non si evince neppure nella Convenzione con l’Universita’ l’esito di una istruttoria seria che abbia portato al giudizio di inidoneita’ della prima sede prescelta…”.
In definitiva, conclude la sentenza impugnata, al (OMISSIS) “si contesta sia l’abbandono immotivato di un progetto gia’ in fase di sua avanzata realizzazione, sia l’avvio in maniere del tutto autonoma e non adeguatamente istruita di una iniziativa alternativa, escludendo dalla decisione (in violazione del Decreto Legislativo n. 128 del 2003, articolo 7, comma 1, lettera i)) il Consiglio di amministrazione, il quale non e’ stato da lui coinvolto ne’ durante il biennio 2002/2003, in cui il C. di A. era pienamente operante, ne’ in sede di ratifica della decisione presa, ai sensi del Decreto Legislativo n. 128 del 2003., articolo 6, comma 1, lettera d)”.
Il ricorso va pertanto dichiarato inammissibile, in quanto avente ad oggetto un’attivita’ di valutazione rientrante appieno nell’ambito cognitivo della Corte dei conti.
Non vi e’ luogo a provvedere sulle spese, essendo la Procura generale presso la Corte dei conti parte in senso solo formale.
A norma del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1 quater, sussistono i presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso articolo 13, comma 1 bis.
P.Q.M.
La Corte, a sezioni unite, dichiara il ricorso inammissibile.
Ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1 quater, da’ atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso articolo 13, comma 1 bis.
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