I vincoli di destinazione impressi dal piano regolatore generale

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Consiglio di Stato, sezione quarta, Sentenza 10 luglio 2019, n. 4821.

La massima estrapolata:

In linea generale, i vincoli di destinazione impressi dal piano regolatore generale e riconducibili alla localizzazione di attrezzature, servizi e verde pubblico non hanno natura ablatoria, e pertanto sfuggono ai limiti concernenti la loro limitata reiterabilità e l’esigenza alternativa di indennizzo, perché non escludono una sia pur limitata e conformata utilizzazione economica del bene da parte del proprietario dell’area

Sentenza 10 luglio 2019, n. 4821

Data udienza 13 dicembre 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5853 del 2015, proposto da
Al. Gu., rappresentato e difeso dall’avv. Ma. Or., e presso lo studio di questi elettivamente domiciliato in Roma, alla via (…), per mandato in calce all’appello, con indicazione di domicilio digitale (omissis) e telefax (omissis);
contro
Comune di Terni, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Pa. Ge., e elettivamente domiciliato in Roma, alla piazza (…), presso la Segreteria del Consiglio di Stato, per mandato a margine dell’atto di costituzione in giudizio in sostituzione del precedente difensore deceduto avv. Al. Al., con indicazione di domicilio digitale (omissis) e telefax (omissis);
Provincia di Terni, in persona del Presidente in carica, non costituita nel giudizio di primo grado e nel giudizio d’appello;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. per l’Umbria n. 591 del 3 dicembre 2014, resa tra le parti, con cui è stato rigettato il ricorso in primo grado n. r. 161/2009 proposto per l’annullamento, limitatamente alla parte di interesse: – della deliberazione del Consiglio Comunale di Terni n. 307 del 15 dicembre 2008 di approvazione del piano regolatore generale parte strutturale e adeguamento della parte operativa, secondo le prescrizioni provinciali; – della deliberazione del Consiglio Provinciale di Terni n. 129 del 1° dicembre 2008 di approvazione del piano regolatore generale comunale di Terni con prescrizioni; – della deliberazione della Giunta Municipale di Terni n. 600 del 4 dicembre 2008; – della relazione comunale n. 2266204 di prot. del 4 dicembre 2008; – dell’art. 80 delle N.T.A. parte operativa
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Terni;
Vista l’ordinanza collegiale n. 3904 del 4 agosto 2017 con cui è stato dato atto dell’interruzione del giudizio per morte del difensore costituito del Comune di Terni;
Visto il ricorso in riassunzione notificato dall’appellante e ritualmente depositato;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del nuovo difensore del Comune di Terni;
Viste le memorie difensive depositate dalle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 dicembre 2018 il Cons. Leonardo Spagnoletti e uditi l’avv. Ma. Or. per l’appellante Al. Gu. e l’avv. Pa. Ge. per l’appellato Comune di Terni;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1) I signori Al. Gu. e Fr. Fr. (quest’ultima deceduta nel corso del giudizio di primo grado), nella qualità di comproprietari di un suolo ubicato in Terni, al viale (omissis), distinto in catasto a fg. (omissis), particelle (omissis) (già particella n. (omissis)), con ricorso in primo grado n. r. 161/2009 hanno impugnato gli atti relativi all’approvazione del nuovo piano regolatore generale, parte strutturale e parte operativa.
1.2) Gli interessati hanno premesso:
– che il suolo era tipizzato nel previgente strumento urbanistico generale in parte come zona per insediamenti residenziali, con i.f.f. 3mc/mq, e in parte a verde pubblico;
– che con deliberazione del Consiglio Comunale di Terni n. 88 del 31 marzo 2004 è stato adottato il nuovo piano regolatore generale, parte strutturale e parte operativa, con nuova tipizzazione del suolo parte a zona (omissis) insediamenti residenziali di conservazione dei volumi ((omissis) con i.f.f. pari a 1,8 mc/mq), parte a spazi pubblici attrezzati a parco (zona (omissis)) e parte a parcheggi (zona (omissis));
– che con osservazioni al piano adottato, presentate in data 31 ottobre 2004, era stato chiesto il ripristino del previgente i.f.f. di 3 mc/mq e la ritipizzazione in senso edilizio della zona (omissis), con dichiarata disponibilità alla cessione gratuita della parte destinata a parcheggi, ivi compresa quella confinante con limitrofo edificio scolastico già utilizzata di fatto come giardino del medesimo;
– che l’Amministrazione aveva in riscontro (soltanto) inserito l’area destinata a spazi pubblici nella disciplina relativa alla perequazione, provvedendo con deliberazione di Consiglio Comunale n. 71 del 17 marzo 2008 a prendere atto delle variazioni conseguenti alle osservazioni e approvato la parte operativa del P.R.G.;
– che, a seguito dell’approvazione con prescrizioni di cui alla deliberazione del Consiglio Provinciale n. 129 del 1° dicembre 2008, con deliberazione del Consiglio Comunale n. 307 del 15 dicembre 2008 era stato approvato in via definitiva il P.R.G. parte strutturale e l’adeguamento della parte operativa.
1.3) A sostegno del ricorso gli interessati hanno dedotto i seguenti motivi:
1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della legge n. 1150/1942 in combinato disposto con l’art. 17 della legge n. 765/1967 e l’art. 2 del d.m. n. 1444/1968. Violazione dell’art. 3 della legge 241/90. Disparità di trattamento
La scelta urbanistica riduttiva dell’i.f.f. risulta illogica e irrazionale in relazione alla urbanizzazione della zona e alla presenza di aree già riservate a verde pubblico ed a parcheggio.
2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della legge n. 1150/1942. Violazione dell’art. 42 Cost. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990. Difetto di istruttoria. Violazione e falsa applicazione dell’art. 9 del d.lgs. n. 325/2001 e dell’art. 9 del d.P.R. n. 327/2001
La destinazione a spazi pubblici attrezzati a parco ribadisce il precedente vincolo preordinato all’esproprio (non attuato) senza alcuna puntuale motivazione in ordine alle ragioni giustificative della reiterazione e della compressione “sine die” del diritto di proprietà .
3) Violazione e falsa applicazione dell’art. 9 della legge regionale n. 31/1997
Sono stati obliterati i termini perentori che impongono l’adozione della deliberazione consiliare provinciale entro venti giorni dalla conclusione della conferenza istituzionale tra provincia e comune, poiché la deliberazione n. 129 del 1° dicembre 2008 è stata adottata al trentasettesimo giorno dalla conclusione della conferenza, intervenuta il 23 ottobre 2008.
4) Violazione e falsa applicazione degli artt. 9 e 10 della legge n. 1150/1952 in combinato disposto con gli artt. 21 e 30 della legge regionale n. 31/1997. Difetto di motivazione e carenza di istruttoria sotto ulteriore profilo. Disparità di trattamento
L’Amministrazione non ha tenuto conto delle osservazioni presentate, né pronunciandosi sulla richiesta di ripristinare l’i.f.f. di 3 mc/mq, né sulla proposta di cessione a titolo gratuito dell’area destinata a spazi pubblici attrezzati a parco.
5) Violazione dell’art. 4 della legge regionale n. 31/1997
E’ stata predisposta unica relazione generale sia per la parte strutturale che operativa del P.R.G.
6) Violazione dell’art. 4 della legge regionale n. 31/1997. Difetto di istruttoria. Difetto di motivazione sotto un ulteriore profilo
La cartografia catastale considerata dall’Amministrazione non risulta corrispondente al reale stato dei luoghi, non essendo nella stessa riportati “manufatti presenti in zona”.
1.4) Con ordinanza collegiale n. 9 del 2 gennaio 2014 il giudizio è stato interrotto in relazione alla dichiarazione del difensore costituito dei ricorrenti concernente l’intervenuto decesso della signora Fr. Fr..
1.5) Riassunto ritualmente il giudizio, il Comune di Terni, costituitosi, ha dedotto a sua volta l’inammissibilità e infondatezza del ricorso.
2.) Con sentenza n. 591 del 3 dicembre 2014 il T.A.R. per l’Umbria ha rigettato il ricorso con condanna al pagamento delle spese.
2.1) Il giudice amministrativo umbro ha anzitutto dichiarato inammissibili le censure dedotte con il secondo motivo, concernenti la reiterazione del vincolo, rilevando che:
– “…il Comune resistente con deliberazione C.C. n. 323/2007 di parziale accoglimento delle osservazioni presentate, ha inserito l’area dei ricorrenti nella perequazione residenziale proprio in considerazione della reiterazione del pregresso vincolo per spazi pubblici, riconoscendo un diritto edificatorio pari all’applicazione di indice territoriale di 0,5 mc/mq”;
– “Tale previsione, non impugnata nemmeno in via presupposta con il ricorso in epigrafe, comporta l’inammissibilità del ricorso in parte qua per difetto di interesse, non avendo parte ricorrente mosso alcuna censura nei confronti di tale scelta perequativa, in linea di principio comunque attributiva di un valore edificatorio all’area dei ricorrenti, senza dunque l’azzeramento del contenuto economico del diritto di proprietà invece caratterizzante i vincoli preordinati all’esproprio (ex multis Consiglio di Stato sez. IV, 27 dicembre 2011, n. 6874)”.
2.2) In relazione agli altri motivi, il T.A.R. ha poi rilevato l’infondatezza del primo motivo, relativo alla riduzione dell’i.f.f. della porzione di suolo a conservata destinazione edilizia rilevando come:
“Scopo dichiarato dei ricorrenti, infatti, è quello di aspirare ad una classificazione non peggiorativa dei terreni di rispettiva proprietà rispetto alla previgente disciplina urbanistica e/o a destinazioni più favorevoli quali quelle concesse ad aree limitrofe, con ciò invocando una generica aspettativa alla “non reformatio in peius” o alla “reformatio in melius” delle destinazioni di zona, che per giurisprudenza pacifica, è posizione sostanziale sfornita di tutela (ex plurimis T.A.R. Puglia – Bari sez. II,11 gennaio 2011, n. 214; Consiglio di Stato sez. IV, 4 marzo 2003 n. 1191; Consiglio di Stato Adunanza Plenaria, 22 dicembre 1999, n. 24) in quanto del tutto cedevole dinanzi alla discrezionalità del potere pubblico di pianificazione urbanistica (ex multis T.A.R. Lombardia Milano sez. II, 10 maggio 2005, n. 934; T.A.R. Toscana sez. I, 25 maggio 2005, n. 2573; T.A.R. Umbria 25 settembre 2014, n. 505)”.
2.3) Il terzo motivo è stato disatteso sul rilievo che “…in disparte l’assorbente considerazione dell’intervenuta abrogazione dell’art. 9 c. 5 della L.R. Umbria n. 31/1997, nella parte in cui contempla la perentorietà del termine di venti giorni, dall’art. 73 comma 1 lett. g) della L.R. 22 febbraio 2005 n. 11 – il cui art. 15 c. 10 non riproduce tale perentorietà (T.A.R. Umbria 28 febbraio 2014 n. 144; id. 1 marzo 2010, n. 149) – la violazione di un termine qualificato come perentorio da parte dell’Autorità sovraordinata non può ragionevolmente viziare ex post la legittimità della delibera comunale, la quale risulterebbe contraddittoriamente travolta dall’inattività della Provincia”.
2.4) In relazione al quarto motivo, richiamata la natura delle osservazioni quali “semplici apporti collaborativi dati dai cittadini alla formazione del piano”, il T.A.R. ha rilevato che “…l’onere di motivazione gravante sull’Amministrazione in sede di adozione di uno strumento urbanistico, salvo i casi in cui le scelte effettuate incidano su zone territorialmente circoscritte, ledendo legittime aspettative, è di carattere generale e risulta soddisfatto con l’indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono le scelte predette, senza necessità di una motivazione puntuale e mirata”; laddove nel caso di specie “…i ricorrenti non sono titolari di una aspettativa qualificata al mantenimento di una determinata destinazione edificatoria (per effetto di piani attuativi approvati, convenzioni di lottizzazione o urbanistiche o giudicati di annullamento di diniego di titolo edilizio cfr. Consiglio di Stato sez. VI, 4 novembre 2013, n. 5292) ma soltanto di un’aspettativa generica ad una “non reformatio in peius”, analoga a quella di ogni altro proprietario che aspiri ad un uso proficuo dell’immobile”.
2.5) Anche il quinto motivo è stato disatteso sul rilievo che “Il fatto di aver redatto un’unica relazione generale comune ad entrambe le parti del P.R.G. risulta del tutto privo di per sé di capacità viziante allorquando, come nel caso di specie, tale relazione risulta avere contenuti specifici per la parte strutturale ed operativa, non vietandone la normativa regionale l’approvazione contestuale”.
2.6) Infine è stato dichiarato inammissibile per genericità il sesto motivo poiché “Parte ricorrente non spiega perché la cartografia catastale posta a base della rappresentazione grafica del nuovo P.R.G. non risulterebbe corrispondente alla situazione reale dei luoghi, sì da risolversi in una mera petizione di principio, così come non indica le scelte urbanistiche assertivamente incoerenti con la situazione reale dei luoghi”.
3.) Con appello spedito per la notificazione a mezzo del servizio postale raccomandato il 6 giugno 2015 e depositato il 2 luglio 2015, il signor Al. Gu. ha impugnato la predetta sentenza, deducendo, in sintesi, i seguenti motivi:
1) Errores in indicando. Eccesso di potere. Travisamento dei presupposto di fatto e di diritto. Illogicità . Contraddittorietà . Carenza ed erroneità dell’istruttoria. Carenza di motivazione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della legge n. 1150/1942 e s.m.i. Violazione e falsa applicazione dell’art. 9 del d.lgs. n. 325 dell’8 giugno 2001 e dell’art. 9 del d.P.R. dell’8 giugno 2001, n. 327. Violazione dell”art. 3 della Legge n. 241 del 1990 e s.m.i. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 42 della Costituzione
E’ erroneo il capo della sentenza relativo alla declaratoria d’inammissibilità del secondo motivo di ricorso perché “…l’omessa impugnazione della D.C.C. n. 323/2007 non può in alcun modo inficiare sull’ammissibilità del motivo di gravame in parola…(trattandosi di)… mera deliberazione di indirizzo con cui il Consiglio Comunale si è pronunciato sulle osservazioni avanzate dall’odierno appellante, nel procedimento di approvazione della pianificazione urbanistica”, e quindi di atto endoprocedimentale, laddove l’interessato ha ritualmente gravato “…la deliberazione di Consiglio Comunale n. 307/2008 a mezzo della quale l’Amministrazione ha definitivamente approvato il PRG parte operativa, cristallizzando la sua volontà di reiterare il vincolo di destinazione sull’area di proprietà dell’odierno appellante”.
In ogni caso l’omessa contestazione della soluzione perequativa non esclude la sussistenza del denunciato vizio di carenza di motivazione in ordine alla reiterazione del vincolo “…da cui poi è derivata la conseguente “scelta perequativa”… meramente consequenziale alla reiterazione del vincolo”; motivazione carente che “…travolge ed inficia anche la “scelta perequativa” dell’Amministrazione”, non risultando pertinente il richiamo alla sentenza del Consiglio di Stato n. 6874/2011 concernente un vincolo conformativo e non già un vincolo espropriativo.
Né potrebbe ritenersi che sia sufficiente a sorreggere la reiterazione del vincolo il riferimento “al mantenimento di spazi liberi all’interno dell’edificato per consentire pause di verde essenziali per la vivibilità complessiva della città “, contenuto nell’esame dell’osservazione perché per un verso, in fatto, “…l’intera zona in cui è inserita l’area dell’odierno appellante è già ricca di zone verdi” e, in diritto, “…trattasi né più né meno di motivazione legate (sic!) ” le generiche esigenze di territorio” e, in quanto tale non idonea a giustificare un sacrificio dello jus edificandi in capo all’odierno appellante”.
2) Errores in indicando. Eccesso di potere. Travisamento dei presupposto di fatto e di diritto. Illogicità . Contraddittorietà . Disparità di trattamento. Carenza ed erroneità dell’istruttoria. Carenza di motivazione. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990 e s.m.i. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 42 della Costituzione
E’ altresì erroneo il capo della sentenza relativo alla reiezione del primo e quarto motivo di ricorso (con cui si censurava anche la disparità di trattamento in ordine alla conservazione per altre aree limitrofe dell’i.f.f. di 3 mc/mq e l’omessa valutazione delle osservazioni presentate e più in generale l’ampia urbanizzazione della zona) perché l’interessato non è portatore di generica aspettativa alla conservazione della previgente disciplina posto che “…già nel lontano 2002 l’odierno appellante aveva presentato richiesta di cambio di destinazione urbanistica dell’area, in considerazione del fatto che sia la scuola che le aree verdi contigue erano state realizzate da tempo…(e)… Analoghe richieste, finalizzate alla volontà di costruire, si erano susseguite nel corso degli anni…Elementi questi che fanno si che in capo al sig. Gu., nel corso degli anni (quantomeno dal 2002 in poi) si sia creata quell’aspettativa generatrice di un affidamento “qualificato” che, come ripetutamente stabilito dalla giurisprudenza amministrativa, ben consente all’odierno appellante di impugnare le destinazioni urbanistiche di Piano ed di invocare il difetto di motivazione nei provvedimenti impugnati”.
3) Errores in indicando e in procedendo. Eccesso di potere per travisamento dei fatti. Illogicità ed ingiustizia manifesta. Carenza ed erroneità dell’istruttoria. Disparità di trattamento. Omessa e/o erronea valutazione di prova documentale. Violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della legge n. 1150/1942, in combinato disposto con l’art. 17 della legge n. 765/1967 e l’art. 2 del d.m. n. 1444/1968. Violazione dell”art. 3 della legge n. 241 del 1990 e s.m.i.
Si lamenta che il giudice amministrativo umbro non abbia tenuto in considerazione la perizia giurata versata agli atti del giudizio di primo grado da cui “…si desume come l’attuale previsione urbanistica dettasse una disciplina difforme alla reale consistenza del tessuto urbanistico ed edilizio e discriminante per l’odierno appellante e che, in conclusione, la congrua attribuzione di destinazione urbanistica dell’area fosse quella di area di completamento, al pari di quella dei lotti limitrofi”, e quindi sia illogica e irragionevole sia “…la scelta relativa alla destinazione a spazi pubblici attrezzati a parco vista la presenza di ampie zone verdi nella zona, di un vicino Parco, nonché al confine con un’altra ampia zona, avente destinazione zona (omissis) (attrezzature istruzione dell’obbligo e scuola materna), che è già di fatto un’ampia zona caratterizzata da strutture all’aria aperta”, sia quella “…di destinare un parte dell’area a parcheggio ((omissis)), atteso che proprio di fronte la sua area, esiste già un’ampia zona destinata a parcheggio, sufficiente al soddisfacimento delle necessità dell’utenza della zona”.
3.1) Con memoria di costituzione in giudizio, depositata il 21 agosto 2015, il Comune di Terni ha dedotto a sua volta l’infondatezza dell’appello, in base ai rilievi di seguito sintetizzati:
– non risultano impugnati i capi della sentenza reiettivi del terzo, quinto e sesto motivo del ricorso in primo grado, sui quali si è dunque formato il giudicato interno;
– il contestato vincolo ha natura conformativa e non già espropriativa, e comunque per un verso trattasi di prima reiterazione, per altro verso “la destinazione a parco una volta inserita nella perequazione costituisce in tal modo e di certo espressione di potestà di pianificazione conformativa essendo attributiva di un valore edificatorio all’area del ricorrente”;
– in ogni caso “…la doglianza volta a contestare nella sua integralità e sotto il profilo motivazionale la destinazione assegnata all’area de qua è inammissibile in quanto si risolve in censura che impinge il merito di scelte di tipo pianificatorio sottratte al sindacato giurisdizionale e censurabili unicamente per profili di abnormità, illogicità, e travisamento dei fatti”;
– “…infondata è la censura incentrata sulla disparità di trattamento a mente della costante giurisprudenza che esclude la configurabilità di doglianze basate, come nella specie, sulla comparazione della destinazione impressa ad immobili adiacenti”;
– comunque “…l’appellante nel reiterare le doglianze di prime cure ne amplia ed innova il contenuto invocando ed allegando solo in appello la fattispecie dell’aspettativa qualificata…a suo dire originatasi dalle richieste edificatorie presentate all’Amministrazione e dalla reiterazione del vincolo scaduto cioè generatrice di un affidamento qualificato”, in contrasto con il divieto di cui all’art. 104 c.p.a. poiché “…né con il primo né con il quarto motivo di primo grado siffatta questione giuridica e di fatto risulta mai introdotta in tali termini nel contraddittorio tra le parti, fondandosi al contrario tali doglianze su supposti vizi di mancanza ed illogicità della motivazione nonché di disparità di trattamento”;
– le osservazioni sono state esaminate, e in parte accolte, nei sensi del riconoscimento di un valore edificatorio all’area assoggettata al vincolo, onde vi è stata comparazione e contemperamento con gli interessi del privato, nei limiti della compatibilità con le linee guida dello strumento urbanistico, e con esauriente motivazione in ordine alle “…finalità indicate dal PRG di mantenere spazi liberi all’interno dell’edificato per consentire pause di verde essenziali per la vivibilità complessiva della città “.
3.2) Con ordinanza n. 3904 del 4 agosto 2017, preso atto della comunicazione, a cura del Comune di Terni, dell’intervenuto decesso del difensore costituito avv. Al. Al., è stato dato atto dell’interruzione del processo.
3.3) Con ricorso spedito per la notificazione a mezzo del servizio postale raccomandato l’11 settembre 2017, il signor Al. Gu. ha riassunto il giudizio interrotto.
3.4) Con memorie depositate il 21 novembre 2018 (Gu.) e il 22 novembre 2018 (Comune di Terni) sono state sviluppate controdeduzioni agli avversi assunti difensivi.
3.5) All’udienza pubblica del 13 dicembre 2018 l’appello è stato discusso e riservato per la decisione.
4.) In linea preliminare il Collegio deve prendere e dare atto che l’appello non ha introdotto censure in ordine alla reiezione del terzo, quinto e sesto motivo del ricorso in primo grado (concernenti rispettivamente la dedotta violazione del termine ex art. 9 della legge regionale n. 31/1997, la predisposizione di unica relazione per la parte strutturale e operativa del P.R.G., la pretesa diversità dello stato dei luoghi rispetto alle cartografie catastali utilizzate), onde sui relativi capi della sentenza gravata si è formato il giudicato.
4.1) Nel merito l’appello in epigrafe è infondato e deve essere rigettato, con conferma della sentenza gravata integrata nei sensi di seguito esposti.
4.2) Come anticipato nella narrativa in fatto, è contestata la nuova disciplina urbanistica impressa all’area appartenente al signor Gu. (almeno in comproprietà, non essendo stato chiarito se egli abbia acquistato anche la quota già appartenente alla deceduta signora Frongia).
4.2.1) Da quanto è dato di evincere dalla documentazione versata nel giudizio di primo grado e specificamente dalla perizia di parte, tale area è costituita da tre particelle allibrate in catasto a fg. (omissis) e rivenienti da una originaria unica particella (la n. (omissis)):
– n. (omissis) di estensione pari a mq. 2797, in parte occupata da fabbricato con tre piani fuori terra e da locali a destinazione magazzini/garages;
– la n. 225 di estensione pari a mq. 145 libera;
– la n. 227 (così indicata nella perizia anche se nell’appello invece individuata con il numero ordinale (omissis)), di estensione pari a mq. 65.
4.2.2) Orbene secondo la nuova normativa urbanistica gravata in parte qua, l’area è stata tipizzata parte con confermata destinazione residenziale ((omissis)), con prescrizione di conservazione dei volumi e riduzione dell’i.f.f. da 3 mc/mq a 1,8 mc/mq -disciplinata dall’art. 57 delle N.T.A.; parte a zona spazi pubblici attrezzati a parco o per impianti sportivi (omissis) -regolata dall’art. 127 delle N.T.A.; parte a zona viabilità e piazze, parcheggi, percorsi e sentieri, viabilità lacustre e fluviale (S) e in specie sottozona (omissis) – parcheggi -il cui regime giuridico è definito dall’art. 128 delle N.T.A..
4.2.3) Le censure dell’interessato si appuntano in specie sulla riduzione dell’i.f.f. da 3 mc/mq e sulla destinazione (omissis), seguendo il tenore delle osservazioni presentate al piano adottato nelle quali, appunto, si chiedeva: “che il terreno di loro proprietà ora destinato a verde pubblico diventi edificabile” e “che l’indice di fabbricabilità . sia ripristinato a 3 e che la zona risulti a completamento”.
4.2.4) Tanto chiarito, occorre anzitutto rettificare l’assunto da cui muove l’appellante, già ricorrente in primo grado, in ordine alla natura del vincolo riveniente dalla destinazione di parte dell’area a zona (omissis), che nella prospettazione di parte avrebbe carattere espropriativo.
4.2.5) E’ noto che, in linea generale, i vincoli di destinazione impressi dal piano regolatore generale e riconducibili alla localizzazione di attrezzature, servizi e verde pubblico non hanno natura ablatoria, e pertanto sfuggono ai limiti concernenti la loro limitata reiterabilità e l’esigenza alternativa di indennizzo (cfr. tra le più recenti Cons. Stato, Sez. IV, 24 maggio 2018), perché non escludono una sia pur limitata e conformata utilizzazione economica del bene da parte del proprietario dell’area (cfr. da ultimo Cons. Stato, Sez. IV, 22 ottobre 2018, n. 5994).
4.2.6) La natura conformativa del vincolo a verde pubblico attrezzato è, peraltro, riconosciuta da costante orientamento giurisprudenziale (cfr. tra le tante Cons. Stato, Sez. IV, 31 agosto 2018, n. 5125, 24 maggio 2018, n. 3116, 12 aprile 2018, n. 2205, 13 ottobre 2017, n. 4748, 12 aprile 2017, n. 1700).
4.2.7) Nel caso di specie, è inconfutabile che la destinazione di zona (omissis) ammetta l’intervento del privato proprietario, giacché l’art. 127 delle N.T.A., nel precisare che essa consente di “…realizzare strutture che integrino la destinazione d’uso ammessa e cioè : attrezzature per il gioco dei bambini, chioschi non fissi, servizi igienici, impianti e servizi per lo sport (impianti sportivi all’aria aperta, stadi, palazzetti, piscine, palestre e simili anche finalizzati alla cura ed alla riabilitazione, foresterie)”, dispone al comma 2 che “E’ ammesso l’intervento edilizio diretto” e al comma 3.1 che “E’ ammesso l”intervento da parte di privati con opportune forme di convenzionamento e precisi vincoli di scadenza”.
4.2.8) Da quanto precede consegue, per un verso, l’infondatezza delle censure centrate sulla asserita natura espropriativa del vincolo e, per altro verso, che l’Amministrazione comunale, nel riconoscere in sede di esame delle osservazioni, all’area suddetta la possibilità di avvalersi della disciplina della perequazione di cui all’art. 24 delle N.T.A. ha discrezionalmente attribuito un vantaggio (non imposto in relazione a vincoli conformativi) che elide l’interesse a ricorrere in parte qua avverso la suddetta determinazione di destinazione, a prescindere dall’omessa impugnazione della deliberazione di Consiglio Comunale n. 323/2007 -in relazione alla quale il T.A.R. ha ravvisato l’inammissibilità del motivo sub 2) del ricorso in primo grado-, nonché dall’approfondimento dell’eccezione spiegata dall’Amministrazione comunale appellata in ordine all’inammissibile integrazione in appello della relativa censura.
4.2.9) Nella delineata prospettiva, peraltro, scolorano e risultano comunque infondate le censure relative all’omessa più puntuale motivazione della destinazione di zona (omissis), non senza considerare che, al contrario, in sede di esame delle osservazioni degli interessati è stato precisato come “… la richiesta (relativa alla tipizzazione in senso edilizio: n. d.e.) comporta variazioni sostanziali al piano che ha come obiettivo il mantenimento di spazi liberi all’interno dell’edificato per consentire pause di verde essenziali per la vivibilità complessiva della città “; motivazione che si raccorda evidentemente alle più generali linee d’indirizzo del nuovo strumento urbanistico, e come tale è esauriente e sufficiente.
4.2.10) Alla stregua dei rilievi che precedono, dunque, risulta infondato il primo motivo di appello.
4.3) In relazione al secondo motivo di appello, deve poi rammentarsi che, in linea generale, il disegno urbanistico espresso da uno strumento di pianificazione generale, o da una sua variante, costituisce estrinsecazione di potere pianificatorio connotato da ampia discrezionalità che rispecchia non soltanto scelte strettamente inerenti all’organizzazione edilizia del territorio, bensì afferenti anche al più vasto e comprensivo quadro delle possibili opzioni inerenti al suo sviluppo socio-economico.
4.3.1) Tali scelte non sono nemmeno condizionate dalla pregressa indicazione, nel precedente piano regolatore, di destinazioni d’uso edificatorie diverse e più favorevoli rispetto a quelle impresse con il nuovo strumento urbanistico o una sua variante, con il solo limite dell’esigenza di una specifica motivazione a sostegno della nuova destinazione quando quelle indicazioni avevano assunto una prima concretizzazione in uno strumento urbanistico esecutivo (piano di lottizzazione, piano particolareggiato, piano attuativo) approvato o convenzionato, o quantomeno adottato, e tale quindi da aver ingenerato un’aspettativa qualificata alla conservazione della precedente destinazione secondo giurisprudenza univoca (cfr. tra le tante, Cons. Stato, Sez. IV, 8 settembre 2015, n. 4168; vedi anche, Sez. VI, 4 novembre 2013, n. 5292 e le più risalenti Sez. IV, 12 marzo 2009, n. 1477 e 3 novembre 2008, n. 5478).
4.3.2) Tale aspettativa qualificata non può considerarsi dunque radicata ex se nemmeno dalla semplice presentazione di una istanza di permesso di costruire o dalla pendenza del relativo procedimento, e tanto meno dalla istanza intesa all’adozione di una variante urbanistica puntuale -come quella formulata dagli interessati nel caso di specie-, anche considerando che non risulta che l’interessato abbia provveduto ad impugnate l’invocato silenzio-rifiuto al fine di far constare l’inadempimento dell’obbligo di provvedere.
4.3.3) In definitiva la pregressa destinazione di piano, in se e per se, non comporta alcun obbligo motivazionale specifico, dovendosi rinvenire il fondamento della nuova proprio nel disegno generale delineato dal nuovo strumento generale o dalla variante di quello precedente (cfr. tra le tante Cons. Stato, Sez. IV, 23 giugno 2015, n. 3142 e 26 marzo 2014 n. 1459, e tra le più risalenti, sia pure relativamente recenti, 1 aprile 2011, n. 2071 e 15 settembre 2010, n. 6911).
4.3.4) Tanto precisato, l’attribuzione di un più ridotto i.f.f. si inscrive con evidenza delle linee generali del piano, che individuando delle zone (omissis), con conservazione della densità edilizia degli edifici esistenti, mira evidentemente a evitare un ulteriore eccessivo consumo di suolo, e non può essere disancorata, nel caso di specie, dalla correlata scelta di destinare parte dell’area a zona (omissis), in ragione del dichiarato obiettivo di “conservare spazi liberi all’interno dell’edificato per consentire pause di verde essenziali per la vivibilità complessiva della città ” e di assegnare ad una piccola porzione dell’area la destinazione (omissis) a parcheggi, analoga a quella della “…grande area adiacente, non di proprietà, con uguale destinazione”, secondo quanto rilevato nella spessa perizia di parte esibita.
4.3.5) Non risultano più compiutamente sviluppate e non sono ammissibili, in riferimento all’ampia discrezionalità amministrativa che connota le scelte urbanistiche e che trova fondamento nella riportata motivazione resa sulle osservazioni e nel disegno desumibile dalle correlate destinazioni a zona (omissis) e zona (omissis), le censure relative alla lamentata disparità di trattamento.
4.3.6) Risultano, pertanto, infondati anche il secondo e terzo motivo d’appello.
5.) In conclusione, l’appello in epigrafe deve essere rigettato, con la conferma della sentenza gravata, integrata dai rilievi che precedono.
6.) Il regolamento delle spese del giudizio d’appello segue la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello n. r. 5853 del 2015, come in epigrafe proposto, così provvede:
1) rigetta l’appello, e per l’effetto conferma la sentenza del T.A.R. per l’Umbria n. 591 del 3 dicembre 2014;
2) condanna l’appellante Al. Gu. al pagamento, in favore dell’appellato Comune di Terni, in persona del Sindaco in carica, delle spese del giudizio d’appello, liquidate in complessivi Euro 3.000,000 (tremila/00) oltre accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e 15% a titolo di rimborso di spese generali).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 dicembre 2018 con l’intervento dei magistrati:
Paolo Troiano – Presidente
Leonardo Spagnoletti – Consigliere, Estensore
Luca Lamberti – Consigliere
Nicola D’Angelo – Consigliere
Giovanni Sabbato – Consigliere

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