Consiglio di Stato, Sezione terza, Sentenza 4 settembre 2020, n. 5368.
La massima estrapolata:
I moduli aggiuntivi utilizzati per la sottoscrizione delle liste, quando siano privi dell’indicazione del contrassegno di lista e dell’elenco dei candidati, devono necessariamente essere uniti al primo con metodi che consentano d’apprezzarne la sostanziale unitarietà e che permettano alla Commissione elettorale di verificare in maniera inequivoca che i sottoscrittori siano stati consapevoli di dare, nel lasso temporale consentito ad ogni lista per tale operazione in condizioni di assoluta parità, il proprio appoggio a quella e solo a quella determinata lista ed ai relativi candidati. Non sono quindi possibili equipollenti, come la conoscenza personale o addirittura parentale, ovvero sanatorie postume o integrazioni processuali, come quelle prodotte, che altererebbero la parità di condizioni garantita a ciascuna lista e la possibilità di rapida verifica da parte degli organi preposti a garantire il corretto svolgimento delle operazioni elettorali, a presidio del corretto dispiegamento del principio democratico che, a norma dell’art. 1 della Costituzione, informa la nostra Repubblica ad ogni livello di governo, indipendentemente dal numero degli elettori del singolo comune e delle conoscenze dirette, amicali o parentali, che il candidato può avere in tale ambito indipendentemente dalla lista e dal programma politico di governo proposti.
Sentenza 4 settembre 2020, n. 5368
Data udienza 4 settembre 2020
Tag – parola chiave: Elezioni amministrative – Lista – Ricusazione – Moduli aggiuntivi utilizzati per la sottoscrizione delle liste – Indicazione del contrassegno di lista e dell’elenco dei candidati – Carenza – Unitarietà col contrassegno – Necessità – Finalità – Verifiche inequivoche della Commissione
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6900 del 2020, proposto da
Maria Teresa Rizzi, rappresentata e difesa dall’avvocato Luigi Paccione, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Quintino Sella 120;
contro
Ministero dell’Interno, Commissione Elettorale Circondariale di Matera, Prefettura -Ufficio Territoriale del Governo di Matera, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato ex lege in Roma, via (…);
nei confronti
Comune di (omissis), An. Ma. Am., non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata Sezione Prima n. 00542/2020, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella udienza pubblica speciale elettorale del giorno 4 settembre 2020 il Cons. Raffaello Sestini e uditi per le parti l’avvocato Lu. Pa. e l’avvocato dello Stato Al. Gi.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1 – L’appellante che, in vista della consultazione per l’elezione del Sindaco e del Consiglio Comunale della Città di (omissis) da tenersi nei giorni 20-21 settembre 2020, aveva costituito la Lista ViviAMO (omissis)” candidandosi alla carica di Sindaco e raccogliendo 27 dichiarazioni di sostegno ex art. 28 DPR n. 570/1960, chiede la riforma o l’annullamento della sentenza del Tar per la Basilicata, sede di Potenza, n. 542 del 31.08.2020, resa nel procedimento iscritto al n. 346 r.g. 2020, che ha respinto il suo ricorso avverso la ricusazione della propria lista, disposta dalla Commissione Elettorale Circondariale di Matera, sulla base di due capi motivazionali: 1) la tardività della presentazione, atteso che “i rappresentanti della predetta lista pur essendo presenti nella sede comunale alle ore 11.50 hanno consegnato la sottoelencata documentazione alle ore 13.15 nonostante i ripetuti inviti da parte del Segretario comunale a provvedere alla consegna della documentazione”; 2) la irregolarità della acquisizione delle sottoscrizioni di sostegno alla candidatura, perché “rese su fogli mobili singolarmente privi della data di nascita de nove candidati”.
2- Con ricorso ritualmente notificato la odierna appellante deduce tre motivi di ricorso:
1) la Commissione Elettorale Circondariale di Matera sarebbe stata priva del potere di ricusare, così come aveva scritto, la candidatura alla carica dell’interessata a Sindaco, prevedendo gli artt. 30 e 33 del DPR n. 570/1960 la sola ricusazione delle Liste;
2) la presentazione della Lista elettorale sarebbe avvenuta tempestivamente entro le ore 12.00 del 22.08.2020, come da Ricevuta rilasciata dal Segretario Generale;
3) le 27 sottoscrizioni di sostegno alla Lista sarebbero state direttamente e personalmente raccolte dalla candidata Sindaco nella piena consapevolezza da parte dei sottoscrittori circa l’identità di ciascuno dei nove candidati
3 – La sentenza appellata respingeva il ricorso, condannando la ricorrente al pagamento delle spese di lite in favore delle Amministrazioni intimate.
4 – La medesima sentenza sarebbe peraltro irrimediabilmente erronea a giudizio della odierna appellante, che deduce i motivi di appello di seguito sintetizzati.
4.1 – La sentenza appellata avrebbe in primo luogo consentito una illegittima integrazione del dispositivo del provvedimento amministrativo impugnato, pur disposta in carenza di potere e in violazione degli artt. 30-33 del dpr 16.05.1960, n. 570, determinando la violazione degli artt. 24 e 111 cost. in relazione agli artt. 1-2 c.p.a. Infatti, la Commissione Elettorale Circondariale di Matera ha dichiarato di ricusare la candidatura alla carica di Sindaco dell’appellante, mentre avrebbe potuto solo ricusare la sua lista.
4.2 – Deduce, in subordine, l’appellante che la sentenza appellata avrebbe violato gli artt. 1362 ss. c.c. che prevedono rigorosi canoni di interpretazione per i contratti e quindi per gli atti amministrativi in tema di carattere preminente del dato letterale.
4.3 – Non avendo riconosciuto la fondatezza del terzo motivo del ricorso di primo grado, l’appellata sentenza sarebbe inoltre incorsa nella violazione ed omessa applicazione del c.p.a. e nella violazione del principio costituzionale del giusto processo (artt. 24 e 111 cost. in relazione agli artt. 1 e 2 c.p.a.) nonché della CEDU.
Infatti le sottoscrizioni degli elettori, ritenute inidonee a manifestare la volontà di presentare i candidati, in quanto indicati in foglio separato e senza specifica indicazione della data di nascita, sarebbero state personalmente raccolte fra parenti ed amici dalla appellante, quale candidata Sindaco, che avrebbe omesso di spillare i fogli al momento della presentazione perché distratta dall’aggressione verbale dei competitori, e che ha poi allegato in giudizio la dichiarazione con la quale essa stessa ed ogni sottoscrittore attestano in modo inequivocabile la piena e incontrastata volontà di ciascuno di sostenere quella lista. Si contesta pertanto la violazione della piena effettività del diritto di accesso alle cariche elettive quale naturale espressione del principio di sovranità popolare.
Quindi, in un Comune di poco superiore ai 4000 abitanti, in cui tutti si conoscono tra loro per rapporto diretto, la mancata considerazione che i 27 sottoscrittori avevano apposto la loro firma nelle mani del candidato Sindaco manifestando inequivocabilmente la loro volontà di far partecipare quella lista, senza possibilità di dubbi anche in mancanza dell’indicazione delle date di nascita dei candidati, avrebbe determinato, nello specifico contesto socio-territoriale, una lesione del principio di sovranità popolare.
Al riguardo l’appellante richiama infine la sentenza 13.1.2014, n. 1, con la quale la Corte Costituzionale ha evidenziato che le disposizioni sui sistemi elettorali sono ragionevoli se stabiliscono “oneri non sproporzionati rispetto al perseguimento” di obiettivi legittimi, nonché la sentenza 16.3.2006, n. 58278, con la quale la Corte europea dei diritti dell’uomo, Grande Chambre, ha evidenziato che la legislazione elettorale dei singoli Stati deve tendere a procedure volte a determinare l’effettiva volontà del popolo.
Di conseguenza, la difesa di parte appellante ha sollevato in udienza questione di legittimità costituzionale delle norme sopra richiamate ove interpretate nel senso ad esse dato dall’Amministrazione e dal Giudice di primo grado.
5. A giudizio del Collegio le censure dedotte, come sopra ricostruite, non possono essere accolte, in quanto tradiscono un evidente equivoco di fondo circa la natura e la funzione del provvedimento autoritativo di esclusione impugnato, volto non a concretare l’incontro di volontà fra soggetti privati e quindi sottoposto alle norme interpretative dei contratti nel rispetto della volontà negoziale, con conseguente divieto di integrazione eteronoma della disciplina negoziale, bensì espressione di una potestà amministrativa, ovvero di un potere-dovere riconosciuto ad un pubblico ufficio a tutela di un interesse pubblico (in questo caso, al pieno esercizio del diritto elettorale) e quindi da interpretare alla stregua del suo contenuto sostanziale secondo criteri di ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità rispetto all’interesse pubblico perseguito.
5.1 – Nella fattispecie considerata emerge dunque che, così come esattamente ricostruito dal TAR, il provvedimento impugnato (secondo il medesimo principio di strumentalità della forma rispetto alla funzione invocato dall’appellante), indipendentemente dal contenuto formale riferito impropriamente alla sola candidata sindaca, si è occupato dell’intera lista, essendo volto a garantire il rispetto della volontà popolare nella procedura della presentazione di liste aventi un minimo radicamento e consenso polare sul territorio e quindi non strumentali.
5.2 – L’esercizio di una tale potestà amministrativa, volta al pieno rispetto della volontà popolare, ha dunque condotto alla legittima esclusione della lista in esame, in quanto supportata da sottoscrizioni raccolte in modo non conforme alle previsioni di legge, previsioni che attengono per l’appunto ad un dato non meramente formale o procedurale, ma sostanziale, di tutela di un diritto fondamentale dei cittadini, quale quello elettorale, espressamente garantito dalla Costituzione.
5.3 – Secondo una ormai univoca giurisprudenza (ex plurimis Consiglio di Stato, sez. III, 7/5/2019, n. 2940; sez. V 20/3/2010, 1300), i moduli aggiuntivi utilizzati per la sottoscrizione delle liste, quando siano privi dell’indicazione del contrassegno di lista e dell’elenco dei candidati, devono necessariamente essere uniti al primo con metodi che consentano d’apprezzarne la sostanziale unitarietà e che permettano alla Commissione elettorale di verificare in maniera inequivoca che i sottoscrittori siano stati consapevoli di dare, nel lasso temporale consentito ad ogni lista per tale operazione in condizioni di assoluta parità, il proprio appoggio a quella e solo a quella determinata lista ed ai relativi candidati. Non sono quindi possibili equipollenti, come la conoscenza personale o addirittura parentale, ovvero sanatorie postume o integrazioni processuali, come quelle prodotte, che altererebbero la parità di condizioni garantita a ciascuna lista e la possibilità di rapida verifica da parte degli organi preposti a garantire il corretto svolgimento delle operazioni elettorali, a presidio del corretto dispiegamento del principio democratico che, a norma dell’art. 1 della Costituzione, informa la nostra Repubblica ad ogni livello di governo, indipendentemente dal numero degli elettori del singolo comune e delle conoscenze dirette, amicali o parentali, che il candidato può avere in tale ambito indipendentemente dalla lista e dal programma politico di governo proposti.
5.4 – Alla stregua delle predette considerazioni, il TAR ha esattamente rilevato la legittimità di una esclusione debitamente motivata dalla Commissione sul presupposto che “le sottoscrizioni dei presentatori sono state apposte su fogli separati dal modulo (vero e proprio) recante il contrassegno della lista ed i candidati, peraltro privo dei rispettivi dati anagrafici (data di nascita dei candidati)”. Tali modalità non consentono alcuna certezza sul fatto che gli elettori, abbiano effettivamente e consapevolmente presentato proprio quella lista e quei candidati”, né la norma applicata a tal fine, e quindi rilevante nel presente giudizio, palesa, alla stregua delle pregresse considerazioni, alcuna possibile illegittimità costituzionale sotto i profili sollevati dalla difesa di parte appellante.
6 – L’idoneità del descritto profilo motivazionale a legittimare la disposta esclusione della lista consente al Collegio di non procede all’ulteriore esame degli altri profili di censura, concernenti la tempestività della presentazione della lista e la univocità della indicazione dei candidati nel contesto considerato, in quanto il loro accoglimento non potrebbe comunque far conseguire all’appellante l’interesse sostanziale (la partecipazione alla competizione elettorale) azionato in primo grado.
7 – L’appello deve essere conseguentemente respinto. Tuttavia, in considerazione della complessità della controversia e della rilevanza, anche di ordine costituzionale, delle questioni evocate dalle censure dedotte, sussistono giustificate ragioni per disporre la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma l’appellata sentenza di primo grado.
Compensa fra le parti le spese del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 settembre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Marco Lipari – Presidente
Stefania Santoleri – Consigliere
Raffaello Sestini – Consigliere, Estensore
Ezio Fedullo – Consigliere
Antonio Massimo Marra – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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