Consiglio di Stato, sezione quinta, Sentenza 2 dicembre 2019, n. 8237.
La massima estrapolata:
I bandi di gara devono essere interpretati secondo la valenza letterale delle parole, ovvero per ciò che essi dicono espressamente, dispensando il concorrente dal ricostruire con indagini ermeneutiche integrative significati ulteriori e inespressi, a tutela dell’affidamento degli interessati e del principio del favor partecipationis (tra tante, Cons. Stato, IV, 19 giugno 2019, n. 4150; V, 12 marzo 2019, n. 1644; III, 6 marzo 2019 n. 1547). Le preminenti esigenze di certezza connesse allo svolgimento delle procedure concorsuali di selezione dei partecipanti impongono di ritenere di stretta interpretazione le clausole del bando di gara: ne va perciò preclusa qualsiasi lettura che non sia in sé giustificata da un’obiettiva incertezza del loro significato letterale
Sentenza 2 dicembre 2019, n. 8237
Data udienza 10 ottobre 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quinta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 6874 del 2016, proposto da
Al. Ca. ed altri, rappresentati e difesi dagli avvocati Gi. Co., Te. Pa. e Al. An., con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via (…);
contro
Fondazione Or. Ma., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ri. Mo., Ma. To. e Gu. Fr. Ro., con domicilio eletto presso lo studio dell’ultimo in Roma, via (…);
nei confronti
An. Gh., rappresentata e difesa dagli avvocati Ri. Lu., Vi. Al. e Pa. Mi., con domicilio eletto presso lo studio dell’ultimo in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (sezione prima) n. 62/2016, resa tra le parti.
Visto il ricorso in appello;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Fondazione Or. Ma.;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di An. Gh.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del 10 ottobre 2019 il Cons. Anna Bottiglieri e uditi per le parti gli avvocati Al. An., Ri. Mo. e Vi. Al.;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
FATTO
La Fondazione Or. Ma., nell’ambito della liquidazione del proprio patrimonio ai sensi dell’art. 30 del d.l. 1° ottobre 2007 n. 159, convertito dalla l. 29 novembre 2007, n. 222, indiceva il 16 settembre 2008 una procedura competitiva per la vendita di una serie di beni, tra cui il podere denominato “D.37 Spessa Superiore” sito in (omissis), che aggiudicava alla signora An. Gh..
I signori Al., Da., Gi. e Ma. Ca., affittuari del podere e unici altri offerenti per tale bene, impugnavano con ricorso e motivi aggiunti proposti innanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte la predetta aggiudicazione e gli atti presupposti, domandandone l’annullamento e chiedendo la declaratoria di nullità o inefficacia del contratto di compravendita eventualmente stipulato.
Con sentenza n. 62/2016 la sezione prima dell’adito Tribunale, nella resistenza della Fondazione e della controinteressata, in parte respingeva il ricorso e in parte lo dichiarava inammissibile per difetto di giurisdizione a favore del giudice ordinario. Condannava i ricorrenti alle spese del giudizio.
Il primo giudice, in particolare, preliminarmente affermata la sussistenza della propria giurisdizione sulla procedura di dismissione dei beni della Fondazione, perchè espressione di attività pubblicistica provvedimentale, respingeva tutte le censure con cui i ricorrenti avevano lamentato l’illegittimità dei relativi atti per carenze formali e motivazionali, mentre, in accoglimento delle eccezioni svolte dalle parti resistenti, dichiarava il proprio difetto di giurisdizione a favore del giudice ordinario quanto all’asserita violazione del diritto di prelazione agraria dedotto dai ricorrenti, rilevando anche come i medesimi avessero già adito il giudice dichiarato competente per ottenere l’accertamento del loro diritto di prelazione legale all’acquisto del podere, che si era pronunziato negativamente nei due gradi di merito del giudizio.
Avverso la predetta sentenza i signori Ca. hanno proposto appello, deducendo l’erroneità della sentenza, che non si sarebbe avveduta che l’offerta della controinteressata andava esclusa dalla procedura, per non conformità della seconda offerta competitiva alle prescrizioni inderogabili poste dalla lex specialis.
Gli appellanti hanno indi domandato la riforma della sentenza appellata e la declaratoria, in via principale, dell’illegittimità del provvedimento di aggiudicazione e, in via incidentale, della nullità o dell’inefficacia sopravvenuta del contratto di compravendita stipulato tra la Fondazione e la controinteressata il 28 maggio 2010.
La Fondazione, in persona del Commissario liquidatore, si è costituita in resistenza, riproponendo, ex art. 101, comma 2 Cod. proc. amm., le eccezioni preliminari svolte in primo grado, assorbite dalla gravata sentenza, e concludendo per la reiezione del ricorso, di cui ha illustrato l’infondatezza.
Si è costituita in resistenza anche la controinteressata, parimenti concludendo per la reiezione dell’appello con argomentazioni anche di rito.
Tutte le parti hanno affidato a memorie lo sviluppo delle proprie argomentazioni difensive.
In tale ambito, le parti resistenti hanno esposto, tra altro, che il giudizio civile menzionato nella sentenza impugnata per il riconoscimento del loro diritto di prelazione si è definitivamente concluso in senso sfavorevole agli appellanti con ordinanza n. 11742/2018 della terza sezione della Corte di Cassazione (in atti).
La causa è stata trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 10 ottobre 2019.
DIRITTO
1. La disamina dell’appello in trattazione richiede la preliminare illustrazione dell’andamento delle fasi salienti della contestata procedura competitiva, indetta dalla Fondazione Or. Ma. con bando del 16 settembre 2008 per la vendita, tra altro, del podere per cui è causa, denominato “D.37 Spessa Superiore” sito in (omissis).
2. La procedura ha comportato, in una prima fase, l’invito agli interessati a manifestare il proprio interesse all’acquisto.
Successivamente, i soggetti che avevano manifestato il proprio interesse all’acquisto sono stati invitati a presentare un’offerta di acquisto in relazione a “comparti unitari” o a “singoli beni”.
L’invito specificava che le offerte erano sottoposte, tra altro, alle seguenti condizioni “inderogabili”:
– irrevocabilità dell’offerta per centoventi giorni decorrenti dalla data del deposito;
– impegno al pagamento integrale del prezzo all’atto del rogito, a mezzo di assegni circolari non trasferibili.
In esito all’invito, come da verbale di apertura delle offerte di cui al rogito notarile del 20 novembre 2008, il bene di cui trattasi risultava oggetto delle offerte dei signori Al., Da., Gi. e Ma. Ca., odierni appellanti, affittuari del podere, e della signora An. Gh., odierna controinteressata.
Con separati atti, entrambi del 22 gennaio 2009, la Fondazione invitava i due offerenti a presentare una “offerta in busta chiusa… con eventuale rilancio sul prezzo assunto a base di gara, quale maggior valore offerto, di euro 4.542.800,00” corredata dall’adeguamento della cauzione già versata al nuovo prezzo offerto, specificando che l’aggiudicazione sarebbe stata disposta a favore della migliore offerta, in esito all’apertura delle buste presentate, e che, in difetto di offerte, sarebbe rimasta valida e impegnativa l’offerta di maggiore valore precedentemente pervenuta, pari a Euro 4.524.800,00.
Il verbale d’asta di cui al rogito notarile del 12 febbraio 2009, dato atto che entrambi gli originari offerenti avevano presentato offerte migliorative, aggiudicava provvisoriamente il podere in parola alla controinteressata, la cui offerta era risultata migliore di quella degli appellanti (Euro 4.610.000,00 versus Euro 4.543.000,00). Seguiva l’aggiudicazione definitiva.
2. Può quindi passarsi all’esame della unica censura dedotta dagli appellanti avverso la sentenza impugnata (che è quindi passata in giudicato quanto alle altre contestazioni respinte o dichiarate di competenza del giudice ordinario), con cui si sostiene che l’offerta della controinteressata andava esclusa dalla procedura, per non conformità della seconda offerta competitiva alle prescrizioni inderogabili poste dalla lex specialis quanto alla sua irrevocabilità per un dato periodo e all’assunzione dell’impegno alle indicate modalità di pagamento del prezzo.
La censura non è persuasiva.
3. Poiché gli appellanti ipotizzano che la seconda offerta competitiva di cui trattasi fosse soggetta a prescrizioni poste a pena di esclusione, non rispettate dalla controinteressata, va innanzitutto richiamato il consolidato principio giurisprudenziale secondo cui i bandi di gara devono essere interpretati secondo la valenza letterale delle parole, ovvero per ciò che essi dicono espressamente, dispensando il concorrente dal ricostruire con indagini ermeneutiche integrative significati ulteriori e inespressi, a tutela dell’affidamento degli interessati e del principio del favor partecipationis, canoni ripetuti in giurisprudenza anche di recente (tra tante, Cons. Stato, IV, 19 giugno 2019, n. 4150; V, 12 marzo 2019, n. 1644; III, 6 marzo 2019 n. 1547).
E’ stato evidenziato che “Le preminenti esigenze di certezza connesse allo svolgimento delle procedure concorsuali di selezione dei partecipanti impongono di ritenere di stretta interpretazione le clausole del bando di gara: ne va perciò preclusa qualsiasi lettura che non sia in sé giustificata da un’obiettiva incertezza del loro significato letterale” e che “Secondo la stessa logica, sono comunque preferibili, a garanzia dell’affidamento dei destinatari, le espressioni letterali delle varie previsioni, affinché la via del procedimento ermeneutico non conduca a un effetto, indebito, di integrazione delle regole di gara aggiungendo significati del bando in realtà non chiaramente e sicuramente rintracciabili nella sua espressione testuale” (Cons. Stato, V, 12 settembre 2017, n. 4307).
4. Calando tali coordinate ermeneutiche nel caso di specie, si rileva che le prescrizioni cui si riferiscono gli appellanti erano imposte a pena di esclusione (quali elementi “inderogabili” dell’offerta) solo nell’ambito dell’invito alla presentazione della offerta originaria, laddove, invece, l’invito alla presentazione della seconda offerta competitiva, del 22 gennaio 2009, non imponeva le stesse fomalità, limitandosi a prevedere, per quanto qui di interesse, che l’eventuale rilancio offerto sul prezzo assunto a base di gara, da presentarsi entro un dato termine, fosse corredato dall’adeguamento al nuovo prezzo offerto della cauzione precedentemente versata.
Già solo tale elemento impone di dare prevalenza, nell’interpretazione della legge posta a base della procedura, alla prima regola da essa desumibile in modo chiaro, espresso e diretto, da cui si desume che per l’offerta contenente il rilancio competitivo non sono state prescritte le stesse modalità già previste per la presentazione della prima offerta, anziché a quella ipotizzata dagli appellanti, che ravvisa in sostanza una sorta di automatica traslazione, nell’invito che ha avviato la seconda fase della procedura, di prescrizioni che erano state attagliate sulla prima fase, e ciò in assenza di qualsiasi elemento testuale, sia nel primo che nel secondo invito, idoneo a supportare la relativa tesi.
Va pertanto decisamente escluso che, come sostenuto dagli appellanti, l’offerta competitiva della controinteressata fosse “sostanzialmente difforme dalla lettera di invito del 22 gennaio 2009”.
Del resto, sotto un profilo logico, non è nemmeno chiaro, neanche nell’ottica della censura in esame, perché la Fondazione avrebbe dovuto dettare per la seconda offerta le stesse prescrizioni formali previste per la prima: in particolare, gli appellanti non indicano quale siano le utilità che le ipotizzate prescrizioni avrebbero dovuto salvaguardare quanto alle offerte competitive, e che non possono essere automaticamente rinvenute nella certezza della validità delle medesime per un certo periodo temporale e nell’adesione degli offerenti alle prescelte modalità di pagamento del prezzo di vendita, presidiate dalle prescrizioni della prima lettera di invito, trattandosi di utilità che la Fondazione aveva già acquisito mediante la ricezione delle prime offerte, contenenti i relativi impegni, rispetto alle quali le offerte competitive avrebbero dovuto limitarsi a indicare un maggior prezzo.
Infine, nulla muta considerando che gli appellanti nel proprio rilancio competitivo hanno rinnovato gli impegni già assunti nella offerta originaria: infatti, anche in disparte il rilievo della controinteressata che tale rinnovo fosse necessitato dal fatto che gli appellanti avevano originariamente presentato una offerta per più lotti, mentre il rilancio ha riguardato solo il podere per cui è causa, si tratta di un elemento meramente fattuale, che non vale a integrare una previsione a carattere escludente non emergente dalle norme della procedura.
Ben ha fatto, pertanto, il primo giudice a rilevare che “la fase del rilancio competitivo ha costituito soltanto la prosecuzione dell’originaria (e unica) procedura di gara: l’aggiudicataria, che aveva già reso tali dichiarazioni in allegato all’offerta originaria, non era pertanto tenuta a ribadirle in ogni ulteriore sviluppo della procedura; e del resto, la stessa lettera di invito al “rilancio” del 22 gennaio 2009 specificava nel dettaglio le modalità formali e sostanziali della nuova offerta, ma non richiedeva ai concorrenti di ribadire le dichiarazioni di impegno già rese all’atto della presentazione dell’offerta originaria, né richiamava in alcun modo le modalità di presentazione dell’offerta previste nella lettera di invito iniziale”.
5. Gli appellanti sostengono che la appena richiamata conclusione è erronea, in quanto la fase del rilancio competitivo costituirebbe una nuova procedura, e non la mera prosecuzione della procedura originaria, che sarebbe stata contraddittoriamente ritenuta dal primo giudice, pur nel rilievo che la seconda lettera di invito prevedeva determinate modalità formali e sostanziali.
Al riguardo, va preliminarmente osservato che è l’affermazione in esame a essere affetta da contraddittorietà : gli appellanti hanno infatti precedentemente sostenuto, con la doglianza sopra respinta, che il rilancio competitivo di cui alla seconda lettera di invito doveva ritenersi retto dalle stesse regole introdotte con la prima lettera di invito, pretesa evidentemente incompatibile con la tesi dell’autonomia delle relative procedure qui avanzata.
La censura è comunque priva di pregio.
L’affermazione dell’autonomia della procedura costituita dal rilancio competitivo è infatti destituita di qualsiasi fondamento, sol che si consideri che l’unitarietà del procedimento è attestata dall’invio del secondo invito ai soli soggetti che avevano aderito al primo invito, e della specificazione da parte di quest’ultimo che, in difetto di rilancio, l’offerta di maggiore valore precedentemente pervenuta sarebbe rimasta “valida e impegnativa”: in altre parole, il secondo invito ha aperto una fase meramente eventuale e integrativa della gara, che, in quanto tale, postulava la sua continuità rispetto alla fase precedente.
Quanto poi al fatto che la seconda lettera di invito prescrivesse alcune formalità per effettuare il rilancio, non si tratta che, per un verso, del riflesso degli aspetti pubblicistici della procedura, per altro verso, della necessità di acquisire gli atti congruenti con il rilancio stesso (come l’adeguamento della cauzione già presentata).
6. Per tutto quanto precede, assorbita ogni altra questione sollevata dalle parti resistenti, anche in via preliminare, l’appello deve essere respinto.
Le spese di giudizio del grado, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello di cui in epigrafe, lo respinge.
Condanna la parte appellante alla refusione in favore delle parti resistenti delle spese del giudizio del grado, che liquida nell’importo pari a Euro 5.000,00 (euro cinquemila/00) per ciascuna di esse, oltre oneri di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 10 ottobre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Severini – Presidente
Stefano Fantini – Consigliere
Giovanni Grasso – Consigliere
Giuseppina Luciana Barreca – Consigliere
Anna Bottiglieri – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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