Consiglio di Stato, sezione quarta, Sentenza 24 settembre 2019, n. 6423.
La massima estrapolata:
In tema di espropriazione per pubblica utilità, il mero ricorso allo strumento della concessione traslativa, con l’attribuzione al concessionario affidatario dell’opera della titolarità di poteri espropriativi, non può comportare indiscriminatamente l’esclusione di ogni responsabilità al riguardo del concedente, essendo necessario a tal fine che, in osservanza al principio di legalità dell’azione amministrativa, l’attribuzione all’affidatario di detti poteri e l’accollo da parte sua degli obblighi indennitari e risarcitori siano previsti da una legge che espressamente li autorizzi.
Sentenza 24 settembre 2019, n. 6423
Data udienza 18 luglio 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8613 del 2015, proposto da
Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati An. An., Fa. Ma. Fe., con domicilio eletto presso lo studio Ni. La. in Roma, via (…);
contro
Ar. Si., rappresentato e difeso dagli avvocati Fe. La., Ge. Te., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Fe. La. in Roma, via (…);
nei confronti
Comm. Straordinario Governo per il Contenzioso e Trasferimento Opere di Cui al Titolo Viii Legge 219/81 ed altri, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via (…);
Ed. Ed. S.r.l. ed altri non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. CAMPANIA – NAPOLI: SEZIONE V n. 04349/2015, resa tra le parti, concernente condanna, previa declaratoria dell’illegittimità dell’occupazione, alla corresponsione di tutto quanto spettante a titolo di indennità e di risarcimento dei danni subiti
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 luglio 2019 il Cons. Roberto Proietti e uditi per le parti gli avvocati Ge. Te. per sé e per Fe. La. e l’Avvocato dello Stato An. Ve.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La vicenda oggetto di causa ha origine con l’occupazione in via d’urgenza dell’immobile di proprietà di Si. Ar. sito nel Comune di Napoli, via (omissis) (distinto in catasto al foglio (omissis), particella n. (omissis), sub. (omissis)), disposta con le ordinanze n. 1 del 28 maggio 1981 e n. 2 del 3 giugno 1981, emesse dal Sindaco di Napoli in qualità di Commissario straordinario di Governo, per la realizzazione del programma di edilizia residenziale di cui al Titolo VIII della legge n. 219 del 1981, di conversione, con modificazioni, del decreto legge 19 marzo 1981, n. 75, recante “ulteriori interventi in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici del novembre 1980 e del febbraio 1981. Provvedimenti organici per la ricostruzione e lo sviluppo dei territori colpiti”.
In particolare, con l’ordinanza n. 1/1981 è stata disposta, ai sensi dell’art. 80 della legge n. 219/1981, l’individuazione delle aree – tra cui quella di proprietà di Si. Ar. – disponibili e ed utilizzabili nell’ambito del territorio del Comune di Napoli per la costruzione nell’area metropolitana di 20.000 alloggi e delle relative opere di urbanizzazione primaria e secondaria; mentre, con l’ordinanza n. 2/1981 è stata disposta l’occupazione delle aree così individuate.
Con ordinanza n. 17 del 5 agosto 1981, il Sindaco di Napoli, in qualità di Commissario straordinario di Governo, ha affidato in concessione alla Società Ed. – Società per lo sviluppo dell’edilizia industrializzata S.p.A. la programmazione e la realizzazione delle opere ed in pari data è stata stipulata la relativa convezione avente ad oggetto la concessione della realizzazione del programma di edilizia residenziale di cui al citato Titolo VIII della legge 14 maggio 1981, n. 219.
Si. Ar., in qualità di proprietario di uno dei fabbricati occupati in via d’urgenza, ha agito in giudizio dinanzi al TAR per la Campania per l’annullamento delle suindicate ordinanze n. 1/1981 e n. 2/1981.
Con sentenza n. 431/1989 il TAR per la Campania ha annullato, nei limiti dell’interesse del ricorrente, le impugnate ordinanze commissariali, tra l’altro, affermando che: “a) è in contrasto con l’art. 80 il provvedimento di individuazione di un’area edificata; b) Le innovazioni normative apportate dal D.L. del giugno 1981… OMISSIS… non riguardano gli edifici per i quali non fosse già stata disposta la demolizione per causa diversa e anteriore al provvedimento di individuazione (nella fattispecie in esame, è incontroverso che nessun provvedimento di demolizione, dovuto alle lesioni prodotte dal terremoto, era stato adottato)”.
Tale pronuncia n. 431 del 1989 è divenuta definitiva per effetto del decreto n. 6002/2001 con il quale il Consiglio di Stato ha dichiarato la perenzione del relativo giudizio di appello.
Successivamente, in data 17 maggio 2005, la Curatela del fallimento Si. Ar. ha convenuto in giudizio davanti al Tribunale di Napoli il Consorzio Ed., il Comune di Napoli, il Sindaco del Comune di Napoli quale Commissario straordinario del Governo per il contenzioso e il trasferimento delle opere di cui al titolo VIII della l. n. 219/1981, il funzionario incaricato dal C.I.P.E. ed il Ministero dell’Economia e delle Finanze per chiedere: a) la condanna dei convenuti in solido tra loro alla restituzione immediata del fabbricato sito in Napoli alla via (omissis), censito in catasto al foglio (omissis), particella n. (omissis), sub. (omissis); b) la condanna dei convenuti in solido tra loro a risarcire alla Curatela fallimentare i danni subiti in ragione della illegittima occupazione dell’immobile de quo, quantificati nella somma di Euro 7.000.000,00 ovvero in quella maggiore o minore che sarebbe risultata dovuta in corso di causa, determinata, se del caso, anche in via equitativa ai sensi dell’art. 1226 c.c., oltre interessi e rivalutazione monetaria; c) la condanna dei convenuti in solido tra loro a risarcire alla Curatela fallimentare i danni subiti in ragione della perdita di valore dell’immobile in questione, quantificati nella somma di Euro 800.000,00 ovvero in quella maggiore o minore che sarebbe risultata dovuta in corso di causa, determinata, se del caso, anche in via equitativa ai sensi dell’art. 1226 c.c., oltre interessi e rivalutazione monetaria.
Nel corso di tale giudizio, il Comune di Napoli, con decreto sindacale n. 483 del 3 giugno 2005 ha disposto, ai sensi della legge n. 401/1996, di conversione del D.L. n. 310/1996, l’espropriazione definitiva dell’immobile sito nel Comune di Napoli, via (omissis) (distinto in catasto al foglio (omissis), particella n. (omissis), sub. (omissis)); e in data 3 maggio 2006, la Curatela fallimentare è stata autorizzata dal Tribunale di Napoli ad accettare l’indennità di espropriazione.
In data 19 novembre 2009, è stata dichiarata chiusa la procedura fallimentare e Si. Ar., tornato in bonis, si è costituito in giudizio in proprio, ai sensi dell’art. 302 c.p.c., per la prosecuzione del procedimento e l’integrale accoglimento delle domande formulate dalla Curatela fallimentare.
Con sentenza n. 457/2014 (pubblicata il 14/01/2014), il Tribunale di Napoli ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione, ritenendo sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo sulla questione dedotta in giudizio.
Con ricorso R.G. n. 2509/2014, Si. Ar. ha riassunto il giudizio davanti al TAR per la Campania, chiedendo: a) la declaratoria della illegittimità della occupazione del fabbricato sito in Napoli, via (omissis), censito al nuovo catasto urbano al foglio (omissis), particella n. (omissis), sub. (omissis); b) la conseguente condanna in solido delle amministrazioni evocate in causa alla corresponsione di quanto spettante in ragione della illegittima occupazione del predetto immobile, a titolo di indennità e di risarcimento del danno subito per la perdita di valore dell’immobile; c) la condanna delle medesime amministrazioni a risarcire al ricorrente i danni subiti in ragione della illegittima occupazione dell’immobile de quo, da quantificarsi in Euro 7.000.000,00 ovvero nella somma maggiore o minore che risulterà dovuta in corso di causa, determinata, se del caso, anche in via equitativa ai sensi dell’art. 1226 c.c., oltre interessi e rivalutazione monetaria.
Con sentenza n. 4349/2015, il TAR per la Campania ha dichiarato il difetto di legittimazione passiva delle amministrazioni statali evocate in giudizio e ha accolto in parte la domanda risarcitoria condannando, per l’effetto, il Comune di Napoli al risarcimento del danno da occupazione illegittima, da determinarsi nei limiti della eccepita prescrizione quinquennale (dalla data della proposizione iniziale della domanda) secondo i criteri determinati in motivazione.
Avverso tale sentenza il Comune di Napoli ha proposto appello (n. R.G. 8613/2015) dinanzi al Consiglio di Stato, deducendo i seguenti motivi di ricorso: 1) erroneità della sentenza di primo grado, travisamento dei fatti, erroneità del presupposto, difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà, difetto di legittimazione passiva del Comune di Napoli; 2) error in iudicando, illogicità e difetto di motivazione, violazione dell’art. 42 della legge n. 144/99, difetto di legittimazione passiva dell’ente locale; 3) ulteriore profilo di difetto di legittimazione passiva del Comune, omessa pronuncia ed illogicità della sentenza; 4) error in iudicando, illogicità, inammissibilità dell’atto di riassunzione innanzi al TAR e nullità degli atti processuali compiuti dopo il decesso dei difensori; 5) inammissibilità del ricorso in riassunzione – ulteriori profili; 6) eccezione di prescrizione.
Si. Ar. si è costituito nel giudizio di secondo grado chiedendo il rigetto del ricorso e proponendo appello incidentale con il quale ha dedotto, avverso la citata sentenza n. 4349/2015, le censure di error in iudicando in relazione al danno subito dall’appellato e violazione del D.P.R. n. 327 del 2001 e di error in iudicando, per violazione del D.P.R. n. 327/2001, violazione dei principi generali regolanti la quantificazione del danno da illegittima occupazione; ed ha chiesto la condanna di tutte le amministrazioni evocate in giudizio.
Con atto del 10 novembre 2015, il Commissario Straordinario del Governo, il C.I.P.E. (Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica), il Ministero dell’Economia e delle Finanze e la Presidenza del Consiglio dei Ministri si sono costituiti in giudizio.
Fallimento Ed. Ed. S.r.l., invece, non si è costituito in giudizio.
Con ordinanza n. 5427/2015, è stata accolta la domanda cautelare proposta dal Comune appellante e, per l’effetto, è stata sospesa l’efficacia della sentenza di primo grado n. 4349 del 2015, in considerazione del consistente fumus boni iuris che sostiene il ricorso in appello avuto riguardo all’esatta ricostruzione del quadro giuridico di riferimento della controversia.
All’udienza del 18 luglio 2019 la causa è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
1. Il primo e il secondo motivo di ricorso in appello possono essere esaminati congiuntamente.
1.1 Con il primo motivo di ricorso, il Comune di Napoli ha censurato la sentenza di primo grado nella parte in cui non è stato accertato e dichiarato il proprio difetto di legittimazione passiva in relazione alla domanda di risarcimento per l’occupazione illegittima disposta ai sensi della legge n. 219/1981.
Il Comune appellante ha, infatti, affermato che la controversia scaturisce, in sostanza, dall’occupazione in via d’urgenza dell’immobile di proprietà di Si. Ar., sito nel Comune di Napoli, via (omissis), per la realizzazione del programma di edilizia residenziale di cui al titolo VIII della legge n. 219/1981, con affidamento in concessione al Consorzio Ed. della programmazione e realizzazione delle opere.
Il giudice di primo grado ha accertato, anzitutto, la responsabilità del Comune di Napoli, stante il suo subentro, ai sensi del D.M. 4 novembre 1994, in tutti i rapporti attivi e passivi concernenti la precedente gestione commissariale e, dunque, ha condannato esclusivamente l’Amministrazione comunale al pagamento dell’indennità di occupazione illegittima.
Sul punto, il TAR della Campania ha, inoltre, statuito quanto segue: “…. OMISSIS…. la tesi sostenuta dall’amministrazione comunale resistente, secondo la quale il fabbricato di proprietà del ricorrente non sarebbe da ricomprendere nel novero dei beni immobili trasferiti al Comune di Napoli per effetto del D.M. 4 novembre 1994 non può essere condivisa. Tale tesi si pone in evidente contrasto con la successiva attività provvedimentale della stessa amministrazione comunale. Se il Comune di Napoli non aveva la disponibilità materiale e giuridica del fabbricato di proprietà del ricorrente, non si comprende in base a quale titolo abbia potuto procedere alla espropriazione definitiva dello stabile in questione, provvedendo anche al pagamento della indennità per l’acquisizione del predetto fabbricato al patrimonio dell’Ente”.
L’Amministrazione comunale, a sostegno della propria carenza di legittimazione passiva, ha affermato che: – con sentenza n. 431/1989 (divenuta definitiva per effetto del decreto n. 6002/2001 con il quale il Consiglio di Stato ha pronunciato la perenzione del relativo giudizio di appello), il TAR della Campania ha annullato i provvedimenti commissariali aventi ad oggetto l’occupazione d’urgenza dell’immobile di cui trattasi; – conseguentemente, l’immobile in questione, per effetto della sopra richiamata sentenza n. 431/1989, risulta stralciato dal programma di edilizia residenziale di cui al Titolo VIII della legge n. 219/1981 in epoca anteriore alla successione del Comune di Napoli in tutti i rapporti attivi e passivi concernenti la precedente gestione commissariale; – infatti, la successione dell’ente locale alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Funzionario delegato C.I.P.E. ha riguardato le opere già ultimate o in via di ultimazione al 1° aprile 1996 (data del trasferimento) espressamente elencate negli allegati al decreto 4 novembre 1994 emesso dal Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica; – ciò si evince dall’art. 22 del D.L. n. 244/1995 (convertito in legge n. 341/1995), dal D.M. 4 novembre 1994 e dalle ordinanze commissariali di individuazione delle opere trasferite allegate al citato decreto ministeriale; – in tali ordinanze commissariali e nel D.M. 4 novembre 1994 non è espressamente compreso l’immobile per cui è causa, come risulta ulteriormente provato dalla nota della Direzione Centrale Infrastrutture, Lavori pubblici e Mobilità, prot. n. 388174 del 15/06/2014 (prodotta in giudizio); – la procedura espropriativa avente ad oggetto l’immobile de quo è stata avviata per esigenze diverse da quelle individuate dalla legge n. 219/1981, legate al fatto che l’immobile ricade nell’area interessata dalla voragine prodottasi a Secondigliano a seguito dell’evento calamitoso verificatosi nel gennaio 1996 e, quindi, ai sensi dell’articolo 27 della legge n. 457/1978, l’immobile è stato incluso nella Zona di Recupero con decreto sindacale n. 1 del 2001; conseguentemente, con decreto sindacale del 3 giugno 2005 è stata disposta la definitiva espropriazione dell’immobile per cui è causa, con relativo deposito presso la Cassa Depositi e prestiti della indennità di espropriazione, quantificata nella somma di Euro 1.041.347,75 (indennità che è stata poi incassata dalla Curatela del Fallimento Si. Ar.).
1.2 Con il secondo motivo di ricorso, il Comune di Napoli ha censurato la sentenza di primo grado nella parte in cui avrebbe omesso ogni valutazione circa quanto prescritto dall’articolo 42 della legge n. 144/1999, a tenore del quale: “Gli oneri del contenzioso sono a carico dello Stato per tutte le controversie aventi titolo in eventi verificatisi anteriormente al trasferimento delle opere e degli alloggi agli enti destinatari di cui al comma 6, lettera a)”.
Sul punto, la difesa comunale ha evidenziato che, nel caso di specie, la citata sentenza del TAR della Campania n. 431/1989 con la quale sono stati annullati i provvedimenti commissariali di occupazione d’urgenza, è antecedente all’asserito trasferimento di cui al menzionato D.M. 4 novembre 1994.
Inoltre, il Comune di Napoli, a sostegno della propria tesi, ha citato la sentenza della Corte di Appello di Napoli, Sez. I, resa nel procedimento iscritto al n. R.G. 2077/2004 (depositata in data 7 aprile 2005), che in un caso ana a quello di specie ha escluso la legittimazione passiva dell’Amministrazione comunale.
1.3 La Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Commissario Straordinario del Governo per il contezioso e il trasferimento delle opere di cui al Titolo VIII della legge n. 219/1981 e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, con memoria del 10 giugno 2019, hanno ribadito la sussistenza, in via esclusiva, della legittimazione passiva del Comune di Napoli nel rapporto giuridico dedotto in giudizio.
In particolare, le amministrazioni statali hanno affermato l’erroneità della tesi del Comune di Napoli secondo il quale la normativa richiamata andrebbe letta nel senso che, al di fuori dell’ipotesi di trasferimento di opere, non si potrebbe verificare alcuna successione di rapporti pendenti dal Commissario agli enti ordinariamente competenti.
Sul punto, le amministrazioni statali hanno evidenziato che l’articolo 2 della legge n. 559/1993 si riferisce ai casi in cui vi siano “opere” da trasferire, ma non esclude che possano essere oggetto di successione rapporti pendenti svincolati dalle “opere”.
1.4 Anche Si. Ar. (appellante incidentale) ha affermato la legittimazione passiva del Comune di Napoli, in virtù del fatto che, in data 7 luglio 1987, il Sindaco, in qualità di Commissario Straordinario di Governo, ha consegnato l’immobile de quo al delegato del Consorzio Ed., circostanza che non avrebbe potuto prescindere dal possesso del bene immobile in capo al “consegnante”.
A sostegno della propria tesi, ha, altresì, richiamato il giudicato formatosi tra le parti e segnatamente la sentenza n. 431/1989 resa dal TAR della Campania con la quale, per l’appunto, sono stati annullati tutti i provvedimenti di occupazione aventi ad oggetto il fabbricato in questione adottati dal Commissario di Governo ai sensi della legge n. 219/1981.
1.5 Il Collegio ritiene che le censure proposte dal Comune di Napoli sono fondate alla luce del quadro normativo di seguito richiamato.
L’articolo 2, comma 1, della legge 23 dicembre 1993 n. 559 (recante “Disciplina della soppressione delle gestioni fuori bilancio nell’ambito delle Amministrazioni dello Stato”) stabilisce che: “Entro il 31 dicembre 1993 il funzionario incaricato delle gestioni fuori bilancio di cui al titolo VIII della legge 14 maggio 1981, n. 219, trasmette al Ministro del bilancio e della programmazione economica l’elenco analitico dei lavori in corso, nonché di quelli che restano da effettuare nei limiti delle disponibilità finanziarie esistenti, indicando le spese impegnate, quelle pagate e gli importi che restano da impegnare, formula concrete proposte per l’ultimazione dei lavori e degli interventi residui (…)”.
Il successivo comma 2 prevede che: “Il Ministro del bilancio e della programmazione economica, con proprio decreto, fissa il termine per l’ultimazione dei lavori e degli interventi di cui al comma 1, stabilendo l’entità del personale utilizzabile a tale scopo, e indica le opere da trasferire all’amministrazione ordinaria e quelle da stralciare”.
In attuazione del citato articolo 2 della legge n. 559/1993, con l’articolo 1 del decreto 4 novembre 1994 si è stabilito che: “Le opere di cui agli elenchi allegati A, B e C sono trasferite entro il 30 giugno 1995 ai comuni, agli enti ed alle altre amministrazioni a fianco di ciascuna opera indicati, i quali subentrano, in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi, al funzionario incaricato delle gestioni fuori bilancio, di cui all’art. 2 della legge 23 dicembre 1993, n. 559”.
L’articolo 3 del suindicato decreto ministeriale precede che: “Per i trasferimenti effettuati ai sensi dei precedenti articoli 1 e 2, viene redatto dal funzionario, per ciascun ente e in contraddittorio col medesimo, verbale di trasferimento delle opere e dei fondi”.
L’articolo 22, comma 2, del decreto legge n. 244/1995, convertito in legge 8 agosto 1995 n. 341, stabilisce che: “Le opere di urbanizzazione primaria e secondaria e le altre opere infrastrutturali, individuate negli allegati al citato decreto del Ministro del bilancio e della programmazione economica 4 novembre 1994, sono acquisite all’atto del trasferimento al demanio o al patrimonio indisponibile dei comuni, enti o amministrazioni indicati negli allegati stessi, previa consegna degli atti tecnici, amministrativi, contabili prodotti dalla amministrazione cedente e constatazione dello stato di consistenza della infrastruttura. I comuni, gli enti e le amministrazioni subentrano in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi in atto, procedono al completamento delle operazioni ancora in corso ed al collaudo definitivo delle opere ove non intervenuto entro il termine del 31 dicembre 1996”.
Tale ultima disposizione normativa nel prevedere il “trasferimento delle opere indicate al comma 2, ha disposto un fenomeno di successione a titolo universale, mediante il subentro degli enti destinatari “in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi”, prevedendo altresì il corrispondente trasferimento dei fondi” (v. Cons. Stato, Sez. IV, n. 1507/2017).
Alla luce della normativa richiamata, deve ritenersi che i rapporti giuridici concernenti la precedente gestione commissariale non afferenti alle opere indicate nel citato D.M. 4 novembre 1994 non abbiano formato oggetto di successione in capo all’ente locale e siano rimasti nella titolarità dell’Amministrazione statale.
Per quanto concerne il caso di specie, l’immobile di Si. Ar. non risulta rientrare tra quelli indicati negli allegati al citato DM 4 novembre 1994 e, quindi, non può ritenersi trasferito all’Amministrazione comunale, la quale, infatti, con nota della Direzione Centrale Infrastrutture, Lavori Pubblici e Mobilità, Affari Generali e Controlli Interni – Espropri, U.O. Tecnica prot. n. 0388174 del 15/05/2014, ha affermato che l’immobile in questione non rientra tra quelli trasferiti al Comune di Napoli “ex art. 22 legge 341/95, con le ordinanze commissariali di trasferimento nn. 12764/96, 12824/96, 12830/96”.
A conferma di ciò, va rilevato che l’occupazione dell’immobile era stata considerata illegittima ab origine per effetto della sentenza del TAR della Campania n. 431/1989 (passata in giudicato) e, quindi, l’opera era da ritenersi stralciata dal programma di edilizia residenziale di cui al Titolo VIII della legge n. 219/1981 tenendo conto, peraltro, che proprio per tali ragioni, gli alloggi non erano mai stati realizzati.
Dalla documentazione in atti non risulta nemmeno che sia stato redatto il verbale di trasferimento di cui all’articolo 3 del D.M. 4 novembre 1994.
Che l’immobile in questione non sia stato espressamente compreso nelle suddette ordinanze commissariali e negli allegati al D.M. 4 novembre 1994 e, quindi, non abbia formato oggetto di trasferimento in capo al Comune di Napoli, trova conferma indiretta anche nella circostanza che le stesse amministrazioni statali affermano che l’articolo 2 della legge n. 559/1993 si riferisce ai casi in cui vi siano “opere” da trasferire, ma non esclude che possano essere oggetto di successione rapporti pendenti svincolati dalle “opere” (cfr. p. 10 della memoria del 10 giugno 2019 depositata dalle amministrazioni statali intimate).
Ad ulteriore dimostrazione di quanto sin qui rilevato, nella nota del Commissario straordinario del Governo per il contenzioso e il trasferimento delle opere di cui al Titolo VIII della legge n. 219/1981 prot.n. 1095/A.A.2 del 4 maggio 2004 si legge che: “[…] la circostanza che il fabbricato in questione non risulti espressamente indicato nelle ordinanze non sembra possa avere rilievo, poiché le pratiche di cui all’ordinanza n. 12824/96 sembrano del tutto analoghe al caso Si.”.
1.6 Non può condividersi, poi, il ragionamento logico giuridico compiuto dal giudice di primo grado con riferimento all’assunto in base al quale, se l’Amministrazione comunale “… non aveva la disponibilità materiale e giuridica del fabbricato di proprietà del ricorrente, non si comprende in base a quale titolo abbia potuto procedere alla espropriazione definitiva dello stabile in questione, provvedendo anche al pagamento della indennità per l’acquisizione del predetto fabbricato al patrimonio dell’Ente”.
Dalla documentazione in atti, infatti, si evince che con decreto sindacale n. l dell’11.02.2002, è stata disposta l’approvazione definitiva, ai sensi e per gli effetti dell’art. 28, comma 2, della legge n. 457/78, della zona di recupero dell’area interessata dalla voragine prodottasi a Secondigliano, a seguito dell’evento disastroso del gennaio 1996 nonché delle aree limitrofe, comprendente l’immobile per cui è causa.
La relativa procedura espropriativa risulta attivata dalla Direzione Centrale VI – Servizio Valorizzazione delle Periferie Urbane del Comune di Napoli per far fronte ad esigenze diverse da quelle individuate dalla legge n. 219 del 1981, con la quale, si ricorda, sono state dettate disposizioni in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici del novembre del 1980 e del febbraio del 1981.
2. In conclusione, deve ritenersi che il Comune di Napoli non sia subentrato nella titolarità del rapporto giuridico dedotto in giudizio e, pertanto, non possa essere condannato al risarcimento del danno nei confronti di Si. Ar., i cui pregiudizi vanno, invece, imputati a chi ha posto in essere l’illegittima occupazione dell’immobile e, quindi, al Sindaco di Napoli che – ex articolo 80, comma 1, della legge n. 219/1981 – ha agito nella qualità di Commissario straordinario di Governo.
Avendo il Sindaco di Napoli agito nell’esercizio di funzioni statali, va riconosciuta la legittimazione passiva delle Amministrazioni statali per gli atti compiuti in tale qualità e, nella specie, per l’obbligazione risarcitoria conseguente alle ordinanze commissariali annullate con sentenza n. 431/1989 dal TAR della Campania.
Sicché, la censura sollevata dal Comune di Napoli concernente il proprio difetto di legittimazione passiva è fondata e va accolta, con conseguente riforma della sentenza di primo grado.
3. Per le ragioni sopra indicate, legittimate passive in relazione ai pregiudizi subiti da Si. Ar. risultano le Amministrazioni statali evocate in giudizio, posto che, come detto, il Sindaco di Napoli ha agito nella qualità di Commissario straordinario di Governo.
In particolare, legittimati passivi risultano il Ministero dell’Economia e delle Finanze e la Presidenza del Consiglio dei Ministri, considerato che il Commissario Straordinario del Governo per il contezioso e il trasferimento delle opere di cui al Titolo VIII della legge n. 219/1981 ed il Funzionario incaricato del C.I.P.E., sono venuti meno all’esito della conclusione delle procedure in questione.
4. Per quanto concerne, invece, il Fallimento Ed. Ed. S.r.l., va esaminato il terzo motivo di appello, con il quale l’Amministrazione comunale ha rappresentato che, in ogni caso, l’occupazione in via d’urgenza dell’immobile de quo sarebbe stata disposta in favore del concessionario (Consorzio Ed.), il quale dovrebbe, dunque, ritenersi legittimato passivo in ordine alla domanda di risarcimento danni per l’occupazione illegittima disposta ai sensi della legge n. 219/1981.
Sul punto, le Amministrazioni statali hanno aderito alla tesi del Comune appellante mentre Si. Ar. ha ritenuto tale assunto privo di rilievo.
Al riguardo, il Collegio rileva che l’articolo 81 (titolato “Modalità dell’intervento”) della legge 219/1981 al comma 2 prevede che le opere di edilizia residenziale “sono affidate in concessione, entro 15 giorni dall’occupazione delle aree, a mezzo di apposite convenzioni in deroga alle norme vigenti, a società, imprese di costruzione, anche cooperative o loro consorzi, idonee sotto il profilo tecnico e imprenditoriale”. Il successivo comma 3 della medesima disposizione, a tal fine, stabilisce che: “Formano oggetto della concessione tutte le operazioni necessarie per l’acquisizione delle aree occupate, ivi comprese le procedure di espropriazione ed il pagamento delle indennità ai sensi della presente legge, la formulazione del programma costruttivo sulla base delle indicazioni del sindaco di Napoli per quanto concerne il numero degli alloggi da realizzare, le tipologie degli stessi, le prescrizioni urbanistico-edilizie da osservare e i termini per la realizzazione dell’intervento, la progettazione esecutiva delle opere, la realizzazione delle stesse e quant’altro necessario per rendere le opere compiute, la consegna degli alloggi agli assegnatari”.
Sul punto, la giurisprudenza di legittimità si è espressa nei seguenti termini: “In tema di espropriazione per pubblica utilità, il mero ricorso allo strumento della concessione traslativa, con l’attribuzione al concessionario affidatario dell’opera della titolarità di poteri espropriativi, non può comportare indiscriminatamente l’esclusione di ogni responsabilità al riguardo del concedente, essendo necessario a tal fine che, in osservanza al principio di legalità dell’azione amministrativa, l’attribuzione all’affidatario di detti poteri e l’accollo da parte sua degli obblighi indennitari e risarcitori siano previsti da una legge che espressamente li autorizzi. Ne consegue che – avendo gli artt. 80, 81 e 84 (e, segnatamente, l’art. 81) della legge 14 maggio 1981, n. 219 (relativa al programma straordinario di urbanizzazione nell’area metropolitana del Comune di Napoli) autorizzato, in forza di una disciplina speciale e in parte derogatoria rispetto a quella sulle espropriazioni, il ricorso alla concessione traslativa la fonte della responsabilità esclusiva del concessionario e della sua legittimazione passiva, sia in relazione al risarcimento del danno per l’occupazione acquisitiva, che in relazione al pagamento delle indennità dovute in conseguenza di espropriazioni rituali, deve essere individuata proprio nelle menzionate norme di legge (cfr, tra le numerose altre, Cass. SU n. 6769 del 2009)” (v. Corte di Cassazione, I Sezione Civile, n. 20372/2014).
Tuttavia, va osservato che con ordinanza n. 17 del 5 agosto 1981, il Sindaco di Napoli, nella qualità di Commissario straordinario di Governo, ha affidato in concessione ad Ed. – Società per lo sviluppo dell’edilizia industrializzata S.p.A. “la programmazione e la realizzazione degli interventi costruttivi individuati nell’allegato sub B) al presente atto” (cfr. p. 7 della Convenzione).
Con la Convenzione stipulata in data 5 agosto 1981 tra il Sindaco di Napoli, nella qualità di Commissario straordinario di Governo, e l’Ing. Ca. Ru., nella qualità di Presidente e Legale Rappresentante di Ed. – Società per lo sviluppo dell’edilizia industrializzata S.p.A., sono state affidate in concessione alla citata Società “la programmazione e l’attuazione degli interventi di edilizia residenziale, ivi comprese le relative opere di urbanizzazione primaria e secondaria, individuate negli allegati sub.B/1) alla presente convenzione, della quale fanno parte sostanziale ed integrante” (cfr. articolo 2 e p. 8 della Convenzione).
Pertanto, dalla citata convenzione esulano le attività inerenti all’occupazione in via d’urgenza dell’immobile de quo, legati all’adozione di provvedimenti illegittimi (e annullati) adottati da un Organo statale (il Sindaco di Napoli in qualità di Commissario Straordinario del Governo).
Sulla scorta di tali rilievi, la censura proposta dal Comune di Napoli, volta a radicare la legittimazione passiva in capo al concessionario Consorzio Ed., è infondata.
5. Sulla base delle considerazioni che precedono ed, in particolare, del difetto di legittimazione passiva del Comune di Napoli, vanno dichiarati improcedibili per sopravvenuto difetto di interesse il quarto ed il quinto motivo di ricorso, con i quali l’Amministrazione appellante ha reiterato le eccezioni d’inammissibilità del ricorso in riassunzione già proposte in primo grado.
Analoga sorte segue il sesto motivo di ricorso, diretto a contestare la quantificazione del risarcimento del danno da occupazione illegittima, difettando il Comune di Napoli di legittimazione passiva in ordine alla domanda risarcitoria.
Le Amministrazioni statali costituite in giudizio hanno concordato con le censure dell’Amministrazione comunale contenute nel quarto, nel quinto e nel sesto dei motivi di ricorso, chiedendone l’accoglimento con memoria del 10 giugno 2019.
Tuttavia, le censure proposte mediante condivisione dei motivi di ricorso del Comune di Napoli risultano inammissibili, poiché le Amministrazioni statali, al fine di ottenere la riforma di taluni specifici capi della sentenza di primo grado, avrebbero dovuto proporre un appello subordinato o condizionato rispetto a quello principale, con atto notificato alle controparti e non con una semplice memoria depositata in giudizio.
Ciò, a prescindere dal fatto che in merito alla quantificazione del danno, con la citata memoria del 10 giugno 2019, le stesse Amministrazioni statali hanno ritenuto corretti i criteri risarcitori indicati dal giudice di primo grado nella sentenza impugnata.
6. Passando all’esame dell’appello incidentale proposto da Si. Ar. avverso la sentenza n. 4349/2015, va osservato che l’appellante ha proposto due motivi di ricorso per contestare la quantificazione del danno da risarcire e nelle conclusioni ha chiesto la condanna di tutti i soggetti evocati nel giudizio di primo grado.
6.1 Con il primo motivo di appello incidentale, Si. Ar. ha affermato l’erroneità della sentenza di primo grado laddove è stato riconosciuto il risarcimento del danno “limitatamente al quinquennio antecedente al 28 aprile 2005”.
Secondo la tesi dell’appellante incidentale, l’occupazione sine titulo va qualificata come illecito permanente e, quindi, il termine iniziale della prescrizione andrebbe ancorato alla data di cessazione dell’illecito con la restituzione dell’immobile o con la legittima acquisizione da parte dell’Amministrazione.
Sul punto, la giurisprudenza amministrativa ha affermato che: “… la condotta illecita dell’amministrazione incidente sul diritto di proprietà non può comportare l’acquisizione del fondo e configura un illecito permanente ex art. 2043 c.c. – con la conseguente decorrenza del termine di prescrizione quinquennale dalla proposizione della domanda basata sulla occupazione contra ius, ovvero dalle singole annualità per quella basata sul mancato godimento del bene” (cfr. Cons. Stato, sez. IV n. 1332/2019 e n. 4636/2016, nel solco di Ad. Plen. n. 2 del 2016).
Pertanto, il giudice di primo grado ha correttamente considerato tempestivamente proposta la domanda risarcitoria “solo limitatamente ai danni maturati a partire dal quinquennio anteriore alla proposizione della domanda risarcitoria notificata in data 28 aprile 2005”.
Il primo motivo di appello incidentale è, quindi, infondato e va respinto.
6.2 Con il secondo motivo di appello incidentale, Si. Ar. ha contestato sotto altri profili la quantificazione dei danni operata dal giudice di primo grado.
In primo luogo, ha affermato che il giudice campano avrebbe errato nel considerare abnorme la sua domanda risarcitoria (quantificata in primo grado nella somma di Euro 7.000.000,00) e nel limitare l’indennizzo ai due locali posti a piano terra del fabbricato anziché fare riferimento all’intero immobile.
Il Collegio ritiene che, anche sotto questo profilo, il giudice di primo grado abbia correttamente quantificato il danno subito da Si. Ar., posto che dal verbale di consistenza redatto l’11 giugno 1981, emerge che solo i due locali a piano terra del fabbricato, ubicati in via (omissis) numeri civici (omissis), adibiti rispettivamente a laboratorio di vulcanizzazione pneumatici e ad autocarrozzeria, erano effettivamente occupati, mentre il resto dell’immobile è stato così descritto: “i rimanenti locali a piano terra sono abbandonati e inagibili. È inagibile anche il resto del fabbricato il quale si presenta gravemente lesionato all’interno… omissis… l’intero palazzo è in uno stato di manutenzione pessima….”; nel medesimo verbale i conduttori elencati nel verbale di chiusura dichiarano “di aver abitato i vani descritti fino al 23.11.80”.
Si. Ar. si duole anche del mancato risarcimento del danno da perdita di valore dell’immobile de quo.
Inoltre, ha affermato che non sussisterebbero i presupposti per l’applicazione, al caso di specie, dell’articolo 42 bis del D.P.R. n. 327/2001, ma qualora fosse ritenuta applicabile, gli dovrebbero essere corrisposti gli indennizzi previsti dalla norma stessa, e cioè l’indennizzo per il pregiudizio patrimoniale subito, da commisurare al valore venale del bene, maggiorato dell’indennizzo per il pregiudizio non patrimoniale, nella misura del 10 % del valore venale del bene.
Da ultimo, ha chiesto il riconoscimento del danno da lucro cessante da liquidarsi in via equitativa nella misura degli interessi legali sulle somme rivalutate anno per anno a decorrere dalla data dell’illecito.
Riguardo al danno da perdita di valore dell’immobile in questione, il giudice di primo grado ha correttamente rilevato l’inammissibilità di qualsiasi richiesta restitutoria o di risarcimento poiché, con decreto sindacale del 3 giugno 2005, l’immobile in oggetto è stato acquisito al patrimonio del Comune di Napoli ed il provvedimento di espropriazione non è stato tempestivamente impugnato dal ricorrente di primo grado o dalla curatela fallimentare (che, peraltro, ha anche percepito la relativa indennità di espropriazione quantificata nella misura di Euro 1.041.347,75).
Per quanto concerne la contestata applicazione dell’art. 42 bis del D.P.R. n. 327/2001, al caso di specie, va ricordato che la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, in ordine alla determinazione del risarcimento del danno per mancato godimento del bene a cagione dell’occupazione illegittima, ha affermato che “questo può essere calcolato – ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., in assenza di opposizione delle parti e in difetto della prova rigorosa di diversi ulteriori profili di danno – facendo applicazione, in via equitativa, dei criteri risarcitori dettati dall’art. 42-bis t.u. espr. (cfr. da ultimo sul punto Cons. Stato, sez. IV, 23 settembre 2016 n. 3929; 28 gennaio 2016 n. 329; 2 novembre 2011 n. 5844), e dunque in una somma pari al 5% annuo del valore del terreno” (v. Cons. Stato, sez. IV, 27 maggio 2019, n. 3428; cfr. Cons. Stato, sez. IV, 27 febbraio 2017 n. 897).
Pertanto, vanno condivisi i criteri di computo del risarcimento del danno da occupazione illegittima stabiliti dal giudice di primo grado, il quale ha quantificato il risarcimento “in base al combinato disposto dell’art. 34 comma 4 c.p.a. e dell’art. 42-bis comma 3 del d.P.R. n. 327/2001, nella misura del 5% annuo del valore venale dei due locali posti a piano terra del fabbricato, ubicati in via (omissis) numeri civici (omissis), e adibiti rispettivamente a laboratorio di vulcanizzazione pneumatici e ad autocarrozzeria, limitatamente al quinquennio antecedente al 28 aprile 2005. Sulle somme così determinate sono dovuti gli interessi e la rivalutazione monetaria”.
La sentenza impugnata è da considerarsi, altresì, corretta nella parte in cui il giudice di primo grado ha imposto l’applicazione, ai fini della determinazione del valore venale dei predetti locali alla data dell’aprile 2005, del criterio sintetico – comparativo, facendo riferimento al valore di mercato di locali aventi caratteristiche analoghe (quali la collocazione, le dimensioni, lo stato di manutenzione).
Infine, non può essere riconosciuto il danno da lucro cessante, in quanto, dal verbale di consistenza dell’11 giugno 1981, è risultato che l’immobile de quo versava in uno stato di inagibilità e di abbandono (ad eccezione dei due locali ubicati al piano terra) e l’appellante incidentale si è limitato a fare generico riferimento alla possibilità di un intervento di ristrutturazione dell’immobile e ad una eventuale sua vendita frazionata o locazione, senza fornire concreti e adeguati elementi di valutazione al riguardo.
Pertanto, anche il secondo motivo di appello incidentale va respinto.
6.3 Come sopra rilevato, nelle conclusioni dell’appello incidentale Si. Ar. ha ribadito la richiesta di condanna di tutte le Amministrazioni evocate in giudizio al risarcimento dei danni subiti.
Il fatto che l’interessato abbia ribadito tale conclusione senza proporre particolari censure al riguardo avverso la sentenza di primo grado, non assume particolare rilievo, considerando la dipendenza che lega il difetto di legittimazione passiva del Comune di Napoli (e la sua conseguente mancanza di responsabilità ) in relazione ai danni provocati a Silvestri Arturo dai provvedimenti impugnati e la legittimazione passiva delle Amministrazioni statali che devono, invece, essere considerate responsabili di tali pregiudizi a causa del fatto che il Sindaco del Comune di Napoli ha agito e adottato gli atti (illegittimi) fonte di danno in qualità di Commissario di governo.
In sostanza, dall’accertamento del difetto di legittimazione passiva del Comune di Napoli deriva – per le ragioni evidenziate ai precedenti punti sub 1, 2 e 3 – l’affermazione della legittimazione passiva e, a cascata, la responsabilità delle Amministrazioni statali evocate in giudizio.
Del resto, anche se si volesse affermare che Si. Ar. non abbia espressamente impugnato il capo della sentenza di primo grado con il quale è stato dichiarato il difetto di legittimazione passiva delle Amministrazioni statali, tale statuizione dovrebbe essere, comunque, riconsiderata in virtù di quanto previsto dall’articolo 336, comma 1, c.p.c., che disciplina il c.d. effetto espansivo interno stabilendo che la riforma (o la cassazione) parziale di una sentenza ha effetto anche sulle parti della stessa che siano dipendenti dalla parte riformata (o cassata) e, quindi, deve ritenersi che le parti di sentenza legate da un vincolo di dipendenza con le parti di sentenza impugnate, che sono state riformate (o cassate), possono essere a loro volta riformate (o cassate) anche se non sono state investite dall’impugnazione. Restano, invece, estranei agli effetti della riforma (e della cassazione) i capi autonomi ed indipendenti da quello riformato o cassato, sui quali si forma giudicato.
In sostanza, l’effetto espansivo interno della riforma (o della cassazione) della sentenza consiste nel fatto che vengono caducati anche i capi di sentenza non espressamente impugnati, sempre che dipendano da quello riformato o cassato (Cass., S.U., nn. 10615/2003 e 130/2017), che non costituisce una statuizione autonoma.
Nel caso di specie, dalla ricostruzione del quadro normativo applicabile al caso di specie (cfr. punto sub 1), deriva quale diretta conseguenza (rispetto alla domanda risarcitoria proposta da Si. Ar.) il difetto di legittimazione del Comune di Napoli e la legittimazione passiva delle Amministrazioni statali.
Quindi, dalla caducazione del capo della decisione di primo grado recante l’affermazione della legittimazione attiva del Comune di Napoli, deriva quale diretta conseguenza (alla luce della normativa di riferimento) l’affermazione della legittimazione attiva delle Amministrazioni statali; la loro conseguente responsabilità in considerazione di quanto affermato e accertato dal giudice in ordine all’an debeatur; e la conseguente condanna richiesta dall’appellante incidentale.
6.4 In definitiva, l’appello incidentale va accolto nella parte tesa ad ottenere la condanna delle Amministrazioni statali al risarcimento del danno e va respinto nella parte volta a contestare la quantificazione dei danni operata dal giudice di primo grado.
7. Alla luce delle considerazioni che precedono il Collegio ritiene che l’appello principale e l’appello incidentale debbano essere accolti in parte, nei limiti di cui in motivazione.
Conseguentemente, la Presidenza del Consiglio dei Ministri ed il Ministero dell’Economia e delle Finanze vanno condannati, in solido, al risarcimento del danno da occupazione illegittima, nei limiti della eccepita prescrizione quinquennale (dal momento della proposizione della domanda), limitatamente alla mancata disponibilità dei due locali posti a piano terra del fabbricato oggetto di causa, ubicati in via (omissis) numeri civici (omissis), adibiti, rispettivamente, a laboratorio di vulcanizzazione pneumatici e ad autocarrozzeria, non ravvisandosi rispetto alla parte rimanente del fabbricato alcun danno da risarcire.
Le due Amministrazioni statali sono tenute, entro il termine di 180 (centoottanta) giorni dalla notificazione o dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, a provvedere, in solido, al risarcimento del danno da occupazione illegittima in favore di Si. Ar., da quantificarsi, in base al combinato disposto dell’art. 34 comma 4 c.p.a. e dell’art. 42-bis comma 3 del D.P.R. n. 327/2001, nella misura del 5% annuo del valore venale dei due indicati locali, limitatamente al quinquennio antecedente al 28 aprile 2005.
Sulle somme così determinate sono dovuti gli interessi e la rivalutazione monetaria.
Ai fini della determinazione del valore venale dei predetti locali alla data dell’aprile 2005, va applicato il criterio sintetico – comparativo, facendo riferimento al valore di mercato di locali aventi caratteristiche analoghe (quali la collocazione, le dimensioni, lo stato di manutenzione).
8. Sussistono gravi ed eccezionali motivi – dovuti alla particolare natura della controversia, della vicenda e delle questioni trattate – per compensare le spese di giudizio tra le parti in causa.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, così decide:
-accoglie in parte sia l’appello principale che l’appello incidentale e, per l’effetto, in riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sez. V, n. 4349/2015, condanna la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, in solido, al risarcimento del danno da occupazione illegittima subito da Si. Ar., nei limiti, con le modalità e i termini di cui in motivazione;
-dispone la integrale compensazione delle spese di giudizio fra le parti in causa;
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 luglio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Antonino Anastasi – Presidente, Estensore
Daniela Di Carlo – Consigliere
Silvia Martino – Consigliere
Roberto Caponigro – Consigliere
Roberto Proietti – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
Leave a Reply