E’ inammissibile il giudizio di ottemperanza relativo a giudicato amministrativo

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Corte di Cassazione, civile, Sentenza|25 marzo 2021| n. 8502.

E’ inammissibile il giudizio di ottemperanza relativo a giudicato amministrativo nei confronti di uno Stato estero, dovendosi interpretare il riferimento contenuto nell’art. 112 c.p.a. alla “pubblica amministrazione” nel senso di pubblica amministrazione nazionale, atteso che i richiami al “potere pubblico” nella disciplina del codice vanno intesi come relativi all’autorità amministrativa italiana, avuto anche riguardo alle disposizioni costituzionali in materia di giustizia amministrativa nonché ai principi di diritto internazionale di sovranità e territorialità quanto al rapporto fra gli Stati. (Fattispecie relativa ad impugnazione, per superamento dei limiti esterni della giurisdizione amministrativa, di pronuncia del Consiglio di Stato d’inammissibilità del giudizio di ottemperanza nei confronti di altro Stato).

Sentenza|25 marzo 2021| n. 8502

Data udienza 23 febbraio 2021

Integrale

Tag/parola chiave: Giudizio di ottemperanza – Limiti interni ed esterni – Limiti interni in caso di violazione del giudicato – Preclusione del sindacato di legittimità – Limiti esterni in caso di contestazione del potere in capo al giudice amministrativo Ammissibilità del sindacato di legittimità della Corte di Cassazione

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. DI IASI Camilla – Primo Presidente f.f.

Dott. TRAVAGLINO Giacomo – Presidente di Sez.

Dott. MANZON Enrico – Consigliere

Dott. DORONZO Adriana – Consigliere

Dott. SCODITTI Enrico – rel. Consigliere

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere

Dott. LAMORGESE Antonio Pietro – Consigliere

Dott. PERRINO Angelina Maria – Consigliere

Dott. CRISCUOLO Mauro – Consigliere

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso 13120/2020 proposto da:
(OMISSIS) S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), rappresentata e difesa dall’avvocato (OMISSIS);
– ricorrente –
contro
MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E ABITAZIONE DELLA REPUBBLICA DEL PORTOGALLO (gia’ MINISTERO DEI LAVORI PUBBLICI E DEI TRASPORTI DELLA REPUBBLICA DEL PORTOGALLO), in persona dell’Ambasciatore del Portogallo in Italia pro tempore, elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che lo rappresenta e difende;
– controricorrente –
avverso la sentenza n. 6701/2019 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 04/10/2019.
Udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del 23/02/2021 dal Consigliere Dott. ENRICO SCODITTI;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale Dott. ANNA MARIA SOLDI, il quale chiede che la Corte di Cassazione dichiari inammissibile o, comunque, rigetti il ricorso.

FATTI DI CAUSA

1. Passata in cosa giudicata la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 6907 del 2011, con cui era stato condannato il Ministero dei Lavori Pubblici e dei Trasporti del Portogallo al pagamento in favore di (OMISSIS) s.p.a. in fallimento della somma di Euro 74.819,68 oltre accessori per comportamento illegittimo gia’ accertato dall’autorita’ giudiziaria L portoghese, e ceduto il credito a (OMISSIS) s.p.a., quest’ultima propose ricorso per ottemperanza innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio che dichiaro’ inammissibile l’azione.
2. Proposto appello dalla societa’ ricorrente, il Consiglio di Stato, Sez. Quinta, con sentenza n. 6701 del 4 ottobre 2019 rigetto’ l’impugnazione.
3 Premise il Consiglio di Stato che nel corso dell’originario giudizio innanzi al TAR, che aveva dato luogo al giudicato, era stato proposto regolamento preventivo di giurisdizione nel quale Cass. Sez. U. 15 aprile 2010 n. 8988 aveva riconosciuto la giurisdizione nazionale in quanto accettata tacitamente dall’autorita’ portoghese e la corretta instaurazione del giudizio innanzi al giudice amministrativo relativamente ad evento dannoso prodotto in Italia, ove comunque doveva darsi esecuzione all’eventuale condanna del resistente straniero. Osservo’ quindi che secondo il collegio di primo grado quest’ultimo inciso aveva il senso dell’individuazione della giurisdizione italiana in relazione all’ipotetica fase esecutiva nascente dalla condanna dell’autorita’ straniera, ma non comportava che si utilizzasse il rimedio dell’ottemperanza, potendosi principalmente procedere ai sensi dell’articolo 115, comma 2, c.p.a. per l’esecuzione nelle forme del Libro III del codice di procedura civile.
Osservo’ ancora il Consiglio di Stato, condividendo la motivazione del giudice di primo grado, che era da escludere che l’inesperibilita’ dell’inottemperanza si traducesse in un vulnus al principio di effettivita’ della tutela in quanto al ricorrente era sempre consentito utilizzare lo strumento dell’azione esecutiva innanzi al giudice ordinario, rimedio del resto effettivamente avviato. Aggiunse che l’utilizzo del giudizio di ottemperanza nei confronti di altro Stato era in contrasto con il principio di sovranita’ perche’ avrebbe comportato per un verso la dichiarazione di nullita’ di atti giuridici di un ordinamento diverso da quello italiano, per l’altro l’inserimento nella struttura amministrativa di un altro Stato del commissario ad acta operante quale longa manus del giudice italiano. Osservo’ inoltre che soccorreva il regolamento CE 44/2001, sostituito dal regolamento CE/1215, relativamente al riconoscimento delle sentenze date nei singoli Stati dell’Unione con riferimento solo alla materia civile e commerciale e che nella specie la sentenza di cognizione aveva riguardato il risarcimento del danno, non potendo farsi questione di esercizio di poteri autoritativi, i quali erano stati conosciuti dal giudice amministrativo portoghese che aveva annullato l’atto di aggiudicazione. Aggiunse in conclusione che la via da perseguire, secondo l’indicazione delle Sezioni Unite, era quella dell’azione davanti al giudice dell’esecuzione avente ad oggetto beni appartenenti iure privatorum al Portogallo e situati in Italia, nonche’ l’attivazione della procedura esecutiva in base ai regolamenti CE presso il giudice portoghese.
4. Ha proposto ricorso per cassazione (OMISSIS) s.p.a. sulla base di due motivi. Resiste con controricorso la parte intimata. Il Collegio ha proceduto in Camera di consiglio ai sensi del Decreto Legge n. 137 del 2020, articolo 23, comma 8 bis, convertito con L. n. 176 del 2020, in mancanza di richiesta di discussione orale. Il Procuratore generale ha formulato le sue conclusioni motivate ritualmente comunicate alle parti. E’ stata depositata memoria di parte.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo si denuncia difetto di giurisdizione in relazione all’articolo 382 c.p.c. e articolo 384 c.p.c., comma 2, ai sensi dell’articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 1. Osserva la parte ricorrente che la decisione impugnata, interpretando la statuizione di Cass. sez. U. n. 8988 del 2010 nel senso che non potesse essere giudice dell’esecuzione il medesimo giudice amministrativo, ha violato il dictum della Corte di Cassazione in ordine alla giurisdizione, il quale e’ nel senso che anche la fase esecutiva deve essere svolta innanzi al giudice amministrativo, dovendosi dare esecuzione in Italia alla condanna del resistente straniero.
2. Con il secondo motivo si denuncia difetto di giurisdizione in relazione all’articolo 382 c.p.c. e articolo 384 c.p.c., comma 2, ai sensi dell’articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 1. Osserva la parte ricorrente che l’articolo 112 c.p.a. non si riferisce alle sole pubbliche amministrazioni nazionali e che il Consiglio di Stato, interpretando la norma nel modo restrittivo indicato, si e’ sostituito alla Corte di Cassazione con un’interpretazione che non trova fondamento nell’ordinanza n. 8988 del 2010. Aggiunge che, avendo la Corte di Cassazione individuato la giurisdizione del giudice italiano (dovendo l’obbligazione eseguirsi in territorio nazionale), non si vede perche’ la fase esecutiva non possa competere al giudice nazionale, e che il soggetto obbligato in sede di ottemperanza e’ il Ministero degli Affari Esteri che potra’ ottenere dallo Stato estero il pagamento delle somme dovute.
3. I motivi, da valutare unitariamente in quanto connessi, sono infondati.
Va prioritariamente rammentato il principio, piu’ volte affermato da queste Sezioni Unite (da ultimo Cass. Sez. U. n. 29105 del 2020, n. 413 del 2020, n. 34020 del 2019 e n. 16016 del 2018), secondo cui nel giudizio di ottemperanza – nel quale al giudice amministrativo e’ attribuito un sindacato anche di merito – per distinguere le fattispecie in cui il controllo sui limiti della giurisdizione e’ consentito da quello in cui risulta invece inammissibile, e’ decisivo stabilire se quel che e’ censurato con il ricorso sia il “modo” in cui il potere giurisdizionale di ottemperanza e’ stato esercitato dal giudice amministrativo (attenendo cio’ ai limiti interni della giurisdizione), oppure la “possibilita’” stessa – in una determinata situazione – di fare ricorso al giudizio di ottemperanza, cosa che attiene invece ai limiti esterni. In particolare, quando l’ottemperanza sia stata esperita a fronte di comportamenti elusivi del giudicato o manifestamente in contrasto con esso, afferiscono ai “limiti interni” della giurisdizione la cui violazione e’ sottratta al sindacato della Suprema Corte – gli eventuali errori imputati al giudice amministrativo nell’individuazione degli effetti conformativi del giudicato, nella ricostruzione della successiva attivita’ della P.A. e nella valutazione di non conformita’ di questa agli obblighi derivanti dal giudicato; afferiscono, invece, ai “limiti esterni” – il cui superamento e’ soggetto al controllo della Corte di Cassazione – le doglianze che pongano in discussione la spettanza o meno a detto giudice, nel caso concreto, di un tale potere.
Come si intende anche dalle norme richiamate nella rubrica dei due motivi di ricorso, e cioe’ l’articolo 382 c.p.c. e articolo 384 c.p.c., comma 2, l’impugnazione della sentenza del Consiglio di Stato e’ stata proposta per violazione della regola della giurisdizione enunciata da Cass. Sez. U. 15 aprile 2010 n. 8988, la quale, a detta del ricorrente, avrebbe enunciato la regola della giurisdizione anche per la fase dell’esecuzione del giudicato, in particolare nel senso dell’identificazione del giudice dell’ottemperanza come giudice munito della giurisdizione pure per la fase in discorso. Si denuncia cosi’ il mancato esercizio del potere da parte del giudice amministrativo non in assoluto, ma in quanto violazione della regola di giurisdizione affermata dall’ordinanza n. 8988 del 2010.
Si tratta all’evidenza di richiamo a regola non pertinente in quanto l’efficacia di regolamento della giurisdizione della decisione adottata in sede di regolamento preventivo di giurisdizione e’ limitata alla causa nella quale il detto regolamento e’ stato richiesto. L’ordinanza n. 8988 del 2010 spiega quindi efficacia ai fini del giudizio di cognizione che ha dato luogo al giudicato per il quale la ricorrente ha instaurato il giudizio di ottemperanza e non va oltre i confini della sede della detta cognizione. La questione della spettanza del potere del giudice amministrativo in sede di ottemperanza sfugge alla regola del riparto di giurisdizione, cui e’ relativa l’ordinanza n. 8988 del 2010, e concerne il diverso ambito del rispetto dei limiti esterni della giurisdizione. Della regola sulla giurisdizione enunciata con la menzionata ordinanza il Consiglio di Stato non avrebbe potuto e dovuto fare applicazione siccome estranea al profilo dell’esistenza del potere giurisdizionale di ottemperanza.
In realta’ tale potere non spettava al giudice adito, e qui emerge il profilo dei limiti esterni della giurisdizione, perche’ non poteva farsi ricorso al giudizio di ottemperanza. Il riferimento nell’articolo 112 c.p.a. alla “pubblica amministrazione” non puo’ che essere inteso nel senso di pubblica amministrazione nazionale. I richiami nel codice al “Governo” ed ai “soggetti tenuti ai principi del procedimento amministrativo” (articolo 7), nonche’ allo “Stato” (articolo 133), sottendono che il riferimento al “potere pubblico” nella disciplina del codice e’ da intendere come relativo all’autorita’ amministrativa italiana, coerentemente del resto alla definizione in Costituzione del Consiglio di Stato, ed in tal modo del giudice amministrativo, quale organo “di tutela della giustizia nell’amministrazione” (articolo 100 Cost. – cosi’ anche l’articolo 103 Cost., comma 1, che identifica nella “pubblica amministrazione” il contraddittore nella tutela delle posizioni soggettive affidate alla giurisdizione del giudice amministrativo). Sullo sfondo si stagliano i principi di diritto internazionale di sovranita’ e territorialita’ quanto al rapporto fra gli Stati, richiamati dal Procuratore generale nelle sue conclusioni motivate.
4. Le spese del giudizio di cassazione, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.
Poiche’ il ricorso e’ stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013 e viene rigettato, sussistono le condizioni per dare atto, ai sensi della L. 24 dicembre 2012, n. 228, articolo 1, comma 17, che ha aggiunto del Testo Unico di cui al Decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, articolo 13, comma 1 quater, della sussistenza dei presupposti processuali dell’obbligo di versamento, da parte della parte ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso.
Condanna la ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio di legittimita’, che liquida in Euro 6.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in Euro 200,00, ed agli accessori di legge.
Ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1 quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, articolo 1, comma 17, da’ atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso articolo 13, comma 1-bis.

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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