Dichiarazione di interesse (c.d. vincolo) culturale

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Consiglio di Stato, Sentenza|25 gennaio 2022| n. 497.

Dichiarazione di interesse (c.d. vincolo) culturale.

Il giudizio che presiede all’imposizione di una dichiarazione di interesse (c.d. vincolo) culturale è connotato da un’ampia discrezionalità tecnico-valutativa, poiché implica l’applicazione di cognizioni tecniche specialistiche proprie di settori scientifici disciplinari della storia, dell’arte e dell’architettura, caratterizzati da ampi margini di opinabilità ” dal quale consegue che “l’apprezzamento compiuto dall’Amministrazione preposta alla tutela è quindi sindacabile, in sede giudiziale, esclusivamente sotto i profili della logicità, coerenza e completezza della valutazione, considerati anche per l’aspetto concernente la correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo prescelto, ma fermo restando il limite della relatività delle valutazioni scientifiche, sicché, in sede di giurisdizione di legittimità, può essere censurata la sola valutazione che si ponga al di fuori dell’ambito di opinabilità, affinché il sindacato giudiziale non divenga sostitutivo di quello dell’Amministrazione attraverso la sovrapposizione di una valutazione alternativa, parimenti opinabile.

Sentenza|25 gennaio 2022| n. 497. Dichiarazione di interesse (c.d. vincolo) culturale

Data udienza 9 dicembre 2021

Integrale

Tag- parola chiave: Urbanistica – Interesse culturale – Imposizione di una dichiarazione di interesse – Ampia discrezionalità tecnico-valutativa

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10152 del 2020, proposto da
Ministero per i Beni e le Attività Culturali e per il Turismo, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale è ex lege domiciliato, in Roma, via (…);
contro
Ro. ’70 S.r.l., rappresentata e difesa dall’Avvocato Sa. Pr., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’Avv. Al. Pl., in Roma, via (…);
e con l’intervento di
ad adiuvandum:
Associazione Na. Co. Ed. – Sezione Regionale della Puglia e Ordine degli Ingegneri della Provincia di Bari, rappresentati e difesi dall’Avvocato Gi. Ma., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Sezione Terza n. 00763/2020, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ro. ’70 S.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 dicembre 2021 il Cons. Marco Poppi e uditi per le parti gli Avvocati presenti come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Dichiarazione di interesse (c.d. vincolo) culturale

FATTO e DIRITTO

La Società Ro. ’70 S.r.l., odierna appellata, con ricorso proposto innanzi al Tar Puglia – Bari iscritto al n. 1144/2019, integrato da motivi aggiunti, impugnava gli atti del procedimento finalizzato all’adozione della dichiarazione di interesse culturale ex art. 13 del D. Lgs. n. 42/2004 e dell’allegato decreto di tutela diretta ex art. 10, comma 3, lett. a), della medesima fonte normativa, adottati dalla Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Bari (proc. avviato il 27 giugno 2019), con riferimento ad un immobile ricadente in zona (omissis) del PRG comunale, ritenuto essere un “significativo esempio di residenza extraurbana signorile della fine dell’Ottocento di peculiare importanza architettonica”: fabbricato in relazione al quale, il precedente 17 giugno, veniva dall’amministrazione comunale rilasciato il permesso di costruire n. 245/2019 per la realizzazione di un intervento di demolizione e ricostruzione ai sensi dell’art. 4, L.R. n. 14/2009 (c.d. Piano Casa).
Il Tar, con sentenza n. 763 del 27 maggio 2020, accoglieva il ricorso ritenendo fondate le censure oggetto dei primi due motivi di ricorso con i quali venivano dedotti il difetto di motivazione e il difetto di istruttoria.
Il Ministero impugnava la decisione di primo grado con appello depositato il 28 dicembre 2020 deducendo “error in iudicando: violazione e/o falsa applicazione degli articoli 3 e6 di cui alla L. n. 241/1990; infondatezza del vizio di eccesso di potere, con riferimento alle figure sintomatiche del difetto di motivazione e di istruttoria”.
L’appellata si costituiva in giudizio il 13 gennaio 2021, sviluppando le proprie difese con successiva memoria depositata il 26 gennaio, con la quale confutava le avverse doglianze chiedendo la reiezione dell’appello.
Con atti depositati il 27 gennaio 2021, intervenivano ad adiuvandum l’Associazione Na. Co. Ed. (AN.) – Sezione regionale della Puglia e l’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Bari.
L’appellata rassegnava le proprie conclusioni con memoria di stile depositata l’8 novembre 2021 insistendo per il rigetto dell’appello.
L’AN. depositava memoria di replica il 16 novembre 2021 limitandosi a rilevare che, come comunicato dalla Soprintendenza con nota del 1 febbraio 2021, l’immobile era stato demolito.
Appellata e AN. chiedevano il passaggio in decisione con memorie depositate, rispettivamente, il 29 e 26 novembre 2021.
All’esito della pubblica udienza del 9 dicembre 2021, l’appello veniva deciso.
Come anticipato, il ricorso proposto in primo grado veniva accolto ritenendo il fondamento dei primi due motivi di ricorso, con i quali venivano dedotti, il vizio di motivazione, allegando che la Soprintendenza non avrebbe compiutamente illustrato le caratteristiche dell’immobile considerate meritevoli di tutela, nonché, il difetto di istruttoria, sostenendo che i provvedimenti impugnati sarebbero stati adottato senza aver mai effettuato un solo accesso ai luoghi.
Quanto al dedotto vizio di motivazione, il Tar accoglieva il dedotto vizio rilevando:
– che la Relazione descrittiva, richiamata quale parte integrante del decreto impugnato, cui l’amministrazione affidava l’esposizione delle ragioni assunte a presupposto dell’apposizione di vincolo, si limitava “a concludere che l’immobile in questione sarebbe un “significativo esempio di residenza extraurbana signorile della fine dell’Ottocento di peculiare importanza architettonica”, senza chiarire se -in ultima analisi- l’apposizione del vincolo si colleghi al pregio storico o architettonico dell’immobile stesso” descrivendo unicamente “la facciata e il giardino retrostante”;
– che la descrizione della facciata, operata in detta relazione “non lascia trasparire le ragioni della presunta rilevanza artistica o architettonica” della stessa, mentre, quella del giardino retrostante sarebbe del tutto disancorata dallo stato dei luoghi avendo l’amministrazione evidenziato unicamente la presenza “di alberi da frutto tipici della tradizione mediterranea per la fruizione quotidiana dei proprietari, come era d’uso nelle dimore della borghesia di fine Ottocento” mentre dalla documentazione fotografica versata in atti, emerge -per tabulas- che nel giardino in parola non vi sono alberi (tanto meno da frutto), risolvendosi questo in un’esigua porzione di suolo incolta e degradata”;
– non sarebbe stata espressa alcuna valutazione circa “il possibile pregio degli ambienti interni (cui il vincolo pure si riferisce), né risulta che gli interni stessi siano mai stati ispezionati”.
Sulla base degli illustrati presupposti il Tar perveniva, quindi, alla conclusione che il solo valore testimoniale dell’edificio riferito ad un dato periodo storico, non potrebbe di per sé giustificare l’apposizione del vincolo.
Il giudice di primo grado, inoltre, fondava il proprio convincimento circa l’incongruità della misura, allegando che le esigenze di tutela dell’immobile avevano già costituito oggetto di valutazione nell’ambito del procedimento finalizzato all’adeguamento del PRG al PUTT/p, concluso con l’approvazione della variante generale intervenuta con delibera della Giunta n. 1812/2011, nonché, in sede di parere espresso nel procedimento di approvazione del piano di riqualificazione dell’ambito di Loseto e del piano particolareggiato della zona di interesse ambientale (omissis) in variante al PRG adottato con delibera consiliare n. 84/2010 e, infine, nella fase di approvazione del piano paesaggistico territoriale regionale oggetto di co-pianificazione con il Ministero.

 

Dichiarazione di interesse (c.d. vincolo) culturale

L’appellante, premessa l’ampia discrezionalità che connota la scelta contestata in primo grado, censura i suesposti contenuti della sentenza affermando l’irrilevanza della dedotta carente descrizione della facciata esponendo che il pregio del manufatto non deriverebbe dal “valore storico-artistico della singolare decorazione” ma dall’essere una “importante testimonianza in riferimento alla storia urbanistica e identitaria della frazione del capoluogo pugliese”, indicando in quest’ultimo profilo il profilo ritenuto meritevole di tutela.
La censura è fondata.
Quanto alla motivazione dei provvedimenti impugnati in primo grado, che gli appellati ritengono non essere congrua ed esaustiva, deve rilevarsi che la Soprintendenza, in sede di redazione della “Relazione storico descrittiva”, espressamente richiamata dal decreto 8413 del 28 giugno 2019, operava una puntuale illustrazione del contesto storico territoriale nel quale l’immobile è inserito, ponendo in risaldo le caratteristiche e qualità architettoniche del manufatto.
La Relazione, in particolare:
– effettua un inquadramento storico dell’ambito territoriale di riferimento;
– evidenzia il rilievo che le attività agricole ivi esercitate assumevano sin dal periodo medioevale;
– descrive minuziosamente il “corpo di fabbrica” evidenziando come mostri “i caratteri stilistici ottocenteschi che imperavano a Bari nel borgo (omissis)” evidenziando che “il fronte” presenta “le caratteristiche regolari e sobrie del classicismo con i prospetti rigorosamente modulati secondo un principio di simmetria assiale che prevede una sequenza ordinata di aperture in asse” che ai ove risalta “il suo corredo decorativo particolarmente elaborato”;
– premesso, infine, che “l’antico borgo di (omissis) negli ultimi 50 anni ha seguito il ritmo di crescita del capoluogo barese”, specifica l’interesse sotteso all’apposizione del vincolo nell’esigenza di preservare l’immobile dalla “pressione dì un continua crescita sotto il profilo urbanistico e demografico che ne sta mutando l’originaria configurazione”.
Richiamate nei suesposti sintetici termini le ragioni poste dall’amministrazione alla base del vincolo apposto, deve ritenersi che il decreto impugnato in primo grado non sia privo di motivazione, come dedotto dalle parti resistenti e riconosciuto dal Tar.
Quanto alla congruità del supporto motivazionale, inoltre, deve rilevarsi che si verte in tema di valutazioni ampiamente discrezionali che presuppongono il possesso di specifiche competenze e quindi sindacabili nei soli limiti della palese irragionevolezza.
Deve ulteriormente evidenziarsi che, dalla lettura della Relazione, emerge in modo inequivoco che l’oggetto della tutela non veniva rinvenuto nel particolare pregio artistico degli elementi decorativi dell’immobile ma nel valore testimoniale dell’intero fabbricato costituente, come puntualmente specificato dall’amministrazione, un significativo “esempio di residenza extraurbana signorile della fine dell’Ottocento”.
Sul punto non può che richiamarsi il pacifico orientamento giurisprudenziale, fatto proprio dalla Sezione, per il quale “il giudizio che presiede all’imposizione di una dichiarazione di interesse (c.d. vincolo) culturale è connotato da un’ampia discrezionalità tecnico-valutativa, poiché implica l’applicazione di cognizioni tecniche specialistiche proprie di settori scientifici disciplinari della storia, dell’arte e dell’architettura, caratterizzati da ampi margini di opinabilità ” dal quale consegue che “l’apprezzamento compiuto dall’Amministrazione preposta alla tutela è quindi sindacabile, in sede giudiziale, esclusivamente sotto i profili della logicità, coerenza e completezza della valutazione, considerati anche per l’aspetto concernente la correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo prescelto, ma fermo restando il limite della relatività delle valutazioni scientifiche, sicché, in sede di giurisdizione di legittimità, può essere censurata la sola valutazione che si ponga al di fuori dell’ambito di opinabilità, affinché il sindacato giudiziale non divenga sostitutivo di quello dell’Amministrazione attraverso la sovrapposizione di una valutazione alternativa, parimenti opinabile” (Cons. Stato, Sez. VI, 4 settembre 2020, n. 5357).
Nel caso di specie non sono rinvenibili vizi suscettibili di inficiare il giudizio espresso sotto gli evocati profili della “della logicità, coerenza e completezza della valutazione” né vengono forniti elementi decisivi nei sensi invocati dalla resistenti che si limitano ad opporre al giudizio dell’amministrazione, proprie soggettive ed opinabili valutazioni.
Quanto al rilievo attribuito al giardino, anch’esso sottoposto a vincolo, l’amministrazione non contraddice la descrizione operata dal giudice di primo grado, ma evidenzia come “la presenza di uno spazio aperto destinato a giardino”, costituisca di per sé un “elemento caratterizzante e ineludibile, proprio oramai solo delle residenze distanti dai centri ad alta densità abitativa, dal momento che a Bari gli spazi aperti del (omissis), previsti da statuto, erano stati abbondantemente e progressivamente intasati, alterando l’originario rapporto tra pieni e vuoti urbani”.
Tale circostanza determina l’irrilevanza, nei sensi invocati in sentenza, della condizione attuale dell’area priva, come evidenziato, di piantumazioni, in quanto è lo stesso “spazio destinato a giardino” ad integrare “un elemento tipologico fondante del progetto originario e che, indipendentemente dalla attuale destinazione d’uso, che potrebbe comunque essere riqualificata, deve essere mantenuto nella sua peculiare condizione di spazio aperto, così legittimando l’estensione ad esso del vincolo”.
Nessun rilievo ai fini in esame riveste, infine, l’attuale assetto urbanistico dell’area di interesse che nulla toglie al più volte evidenziato valore testimoniale del fabbricato, così come detto carattere non può essere escluso allegando lo stato in cui versa a causa dela carente azione manutentiva.
Quanto alle censure oggetto del secondo motivo (difetto di istruttoria), formulato dai ricorrenti allegando che l’amministrazione si sarebbe determinata in ordine al pregio del manufatto senza aver effettuato alcun accesso o sopralluogo, il Tar accoglieva la censura rilevando come il vincolo venisse apposto “ignorando lo stato dei luoghi” determinatosi a seguito dei lavori di ristrutturazione avviati il 1 novembre 2019 (successivamente sospesi).
L’amministrazione censura le valutazioni del Tar negando di aver proceduto in assenza di un accesso ai luoghi e smentendo la pretesa mancata considerazione dello stato dell’immobile al momento dell’avvio del procedimento.
La censura è fondata.
L’impugnata nota n. 8413/2019 da atto che l’opportunità di sottoporre a vincolo di tutela diretta il manufatto veniva ravvisata “a seguito di sopralluogo effettuato da un funzionario” della Soprintendenza.
L’assunto trova, inoltre, conferma nella documentazione fotografica, parte integrante del provvedimento.

 

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Non fondata è, altresì, la rilevata mancata considerazione della situazione di fatto determinatasi a seguito dell’avvio dell’intervento di ristrutturazione.
La tempistica procedimentale (si evidenzia a tal proposito che la comunicazione dell’avvio del procedimento veniva adottata a pochissimi giorni dall’inizio dei lavori) e la previsione delle misure di protezione di cui all’art. 14, comma 4, del D. Lgs. n. 42/2004, testimoniano, infatti, l’avvertita esigenza di interrompere le opere di ristrutturazione in atto preservando l’integrità dell’immobile nelle more dell’adozione del provvedimento conclusivo.
Il ritenuto fondamento delle censure oggetto di appello comporta che si debba procedere in questa sede allo scrutinio dei motivi di ricorso assorbiti in primo grado.
Con il terzo motivo, la ricorrente, deduceva la violazione dell’art. 14, comma 5, del D. Lgs. n. 42/2004 rilevando un profilo di contraddittorietà della comunicazione di avvio del procedimento nella parte in cui prevedeva “l’applicazione, in via cautelare, delle disposizioni previste dal Capo II, dalla sezione I del Capo III e dalla sezione I del Capo IV del titolo I del citato D.to Lgs 42/04” stabilendo che “tali effetti cessano all’esaurimento del termine del procedimento di dichiarazione di interesse culturale […] stabilito in gg. 120” e quanto previsto dal periodo successivo ove l’amministrazione rappresentava che “qualsiasi intervento sull’immobile in questione dovrà ottenere il preventivo parere della Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio per la città metropolitana di Bari”, senza specificare il termine entro il quale la ricorrente sarebbe rimasta assoggettata al suddetto obbligo.
Il motivo è infondato stante l’insussistenza di alcun profilo di contraddittorietà fra le evidenziate proposizioni.
Quanto alla prima, si rileva che ai sensi dell’art. 14, comma 4, del D.Lgs. n. 42/2004, “la comunicazione comporta l’applicazione, in via cautelare, delle disposizioni previste dal Capo II, dalla sezione I del Capo III e dalla sezione I del Capo IV del presente Titolo” e tali effetti, ai sensi del successivo comma 5, “cessano alla scadenza del temine del procedimento di dichiarazione, che il Ministero stabilisce ai sensi delle vigenti disposizioni di legge in materia di procedimento amministrativo”.
Quanto alla seconda, non può che rilevarsi come sia espressione delle disposizioni di cui agli artt. 21 e 22 del medesimo testo legislativo, contenute nel capo III, sezione I della fonte primaria, espressamente richiamato dal richiamato art. 14.
Con il quarto motivo del ricorso di primo grado la parte appellata deduceva la violazione dell’art. 14 del D. Lgs. n. 42/2004, dell’art. 97 della Costituzione e del principio di affidamento, nonché, eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, sviamento, irrazionalità e illogicità manifesta, lamentando la circostanza che il provvedimento impugnato venisse adottato all’indomani del rilascio del titolo edilizio per la demolizione e la ricostruzione dell’immobile in virtù di una prassi instaurata dalla Soprintendenza che, si afferma, avrebbe “dichiarato pubblicamente ed ex ante di voler procedere nell’incuranza dei principi ex art. 97 Cost. e dei principi risultanti complessivamente dal corpus di cui al D.lgs 42/04”.
A tali conclusioni, la ricorrente perveniva sulla base dei contenuti:
della nota n. 413 del 14 gennaio 2019, con la quale la Soprintendenza chiedeva al Comune di Bari di “comunicare alla Scrivente, prima del rilascio del necessario titolo abilitativo edilizio e corredata di opportuna relazione di conformità urbanistico-edilizia e compatibilità rispetto al contesto storico, tipologico ed architettonico, ogni eventuale ed ulteriore richiesta di intervento di sostituzione e/o ristrutturazione edilizia, compresi i casi di demolizione e ricostruzione attinenti tutti gli edifici di epoca anteriore al 1954 siti all’interno del dell’intero territorio del Comune di Bari”;
dell’invito rivolto dalla Soprintendenza all’amministrazione cittadina ad “espletare gli opportuni controlli, verificare le autorizzazioni concesse e segnalare competenze di questa Soprintendenza”.
A parere della ricorrente, tali note comproverebbero che la Soprintendenza avrebbe di fatto abdicato all’esercizio di iniziativa delle proprie prerogative riservandosi unicamente un “un vero e proprio potere di “veto” solo alla conclusione dell’autonomo procedimento di rilascio del titolo edilizio e, quantomeno, quando questo fosse in stato avanzato”.
La censura è infondata.
Quanto lamentato dalla ricorrente circa le allegate “intese” fra la Soprintendenza e l’amministrazione comunale è estraneo alla vicenda oggetto del giudizio, scaturita da un sopralluogo del personale della prima cui seguivano la comunicazione dell’avvio del procedimento e, in assenza di contributi partecipativi, l’adozione del vincolo: modus operandi perfettamente conforme al paradigma legale.
Per quanto precede, l’appello deve essere accolto compensando le spese dei due gradi di giudizio.

 

Dichiarazione di interesse (c.d. vincolo) culturale

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 dicembre 2021 con l’intervento dei magistrati:
Giancarlo Montedoro – Presidente
Vincenzo Lopilato – Consigliere
Giordano Lamberti – Consigliere
FrAN.sco De Luca – Consigliere
Marco Poppi – Consigliere, Estensore

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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