Consiglio di Stato, sezione sesta, Sentenza 28 maggio 2019, n. 3508.
La massima estrapolata:
Deve ritenersi legittimo e conforme alla detta previsione normativa il provvedimento dichiarativo di decadenza per mancato utilizzo continuato della concessione demaniale marittima, che comprometta in modo definitivo il proficuo prosieguo del rapporto.
Sentenza 28 maggio 2019, n. 3508
Data udienza 23 maggio 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4108 del 2015, proposto da
Se. Ma. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Be. Ba., con domicilio eletto presso lo studio An. De An. in Roma, via (…);
contro
Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato An. Ma., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna n. 859/2014.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di (omissis);
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 maggio 2019 il Cons. Giordano Lamberti e uditi per le parti gli avvocati Ma. Pe., per delega dell’avvocato Be. Ba., e An. Ma.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1 – Con l’atto impugnato del 30 gennaio 2014 è stata revocata dal Comune di (omissis) la concessione demaniale marittima rilasciata il 19 luglio 2004 (e prorogata il 6 dicembre 2010, in applicazione di disposizioni legislative, per 6 anni, fino al 31 dicembre 2015, con decorrenza 1 gennaio 2010).
La concessione aveva ad oggetto la realizzazione di un “chiosco bar” sulla spiaggia, in località Rena Bianca.
2 – La decadenza è stata adottata, in applicazione dell’art. 47 del Codice Navigazione, con le seguenti motivazioni: 1) “la società Se. Ma. s.r.l., dall’anno 2004, non ha mai esercitato l’attività di cui alla sopracitata concessione”; 2) “il posizionamento dell’area concessa riportato nella cartografia risulta in un’area dunale, ed è pertanto in contrasto con le direttive emanate dalla stessa Regione Autonoma della Sardegna all’art. 23, comma 1, lettera b) delle NTA. del P.P.R “.
3 – Il ricorso avverso tale provvedimento è stato respinto dal T.A.R. per la Sardegna con la sentenza 859 del 2014.
4 – La manifesta infondatezza dei motivi di appello consente di soprassedere all’esame delle eccezioni preliminari sollevate dal Comune.
5 – In fatto, giova ricordare che inizialmente la concessione demaniale oggetto di causa prevedeva sia una superficie destinata al posizionamento di lettini ed ombrelloni, sia una superficie di 11 mq per chiosco-bar.
Il primo progetto per la realizzazione del chiosco fu respinto dal Comune, in quanto le ridottissime dimensioni previste dall’atto di concessione non consentivano di rispettare i requisiti minimi imposti dall’ASL.
In data 30 ottobre 2009, il Servizio Demanio Regionale consentì, con la determinazione n. 2988/2009, l’ampliamento a 25 mq del chiosco bar. Il Comune di (omissis), con Determinazione n. 478 del 06 dicembre 2010, assentì la proroga della concessione demaniale per sei anni, così come modificata dalla Determinazione n. 2988 del 30 ottobre 2009, e quindi anche per la parte riferita al bar.
In data 25 maggio 2012, l’appellante presentava l’istanza per la costruzione del chiosco, che veniva rigettata dal Comune.
Quindi, in data 10 luglio 2013, la società riceveva dal Comune la comunicazione dell’avvio del procedimento per la revoca della Concessione demaniale marittima (CDM) ai sensi dell’art. 47 comma 1, lett. a) del Codice della Navigazione, a cui è seguita la determinazione di revoca n. 8 del 10 gennaio 2014 motivata anche in relazione al fatto che “la società Se. Ma. s.r.l., dall’anno 2004 non ha mai esercitato l’attività di cui alla sopracitata concessione”.
5.1 – A norma dell’art. 47 (Decadenza dalla concessione): “1. L’amministrazione può dichiarare la decadenza del concessionario: a) per mancata esecuzione delle opere prescritte nell’atto di concessione, o per mancato inizio della gestione, nei termini assegnati”.
La giurisprudenza ha chiarito che al ricorrere delle ipotesi di decadenza della concessione demaniale marittima disciplinate da detta norma, l’autorità concedente esercita una discrezionalità di tipo tecnico, dovendosi essa limitare al ricorso dei relativi presupposti fattuali: una volta accertata la sussistenza di tali presupposti, il provvedimento di decadenza ha natura sostanzialmente vincolata e, dunque, è escluso ogni possibile bilanciamento tra l’interesse pubblico e le esigenze del privato concessionario (cfr. Cons. St., sezione VI, n. 465 del 2015).
5.2 – Nel caso in esame risulta integrata appieno l’ipotesi sub a) dell’art. 47 citato, essendo pacifico che la società appellante non ha mai né realizzato, né di conseguenza tanto meno gestito, il chiosco bar per il quale era stata rilasciata a suo tempo la concessione.
6 – I rilievi svolti dall’appellante al fine di attribuire tale responsabilità al Comune non colgono nel segno, essendo viceversa ravvisabile una condotta inadempiente della società alla quale deve pertanto essere integralmente imputata la mancata realizzazione del chiosco.
7 – Anche aderendo alla prospettazione dell’appellante – secondo cui, con la suddivisione da parte della Regione della concessione demaniale e con l’ampliamento della superficie concessa, il rapporto concessorio sarebbe stato “novatò ‘, e quindi solo da tale data potrebbe ipotizzarsi e contestarsi il mancato avvio dell’attività di chiosco-bar – deve ugualmente ravvisarsi una condotta inadempiente della società tale da legittimare il provvedimento di decadenza.
7.1 – Al riguardo, in primo luogo, deve rilevarsi che la domanda per la realizzazione del chiosco è stata presentata circa un anno e mezzo dopo il provvedimento di proroga della concessione e di ampliamento a 25 mq dell’area (periodo che, in ragione della durata della proroga (sei anni) appare tutt’altro che trascurabile); ciò per ragioni che riguardano unicamente l’appellante, come dalla stessa ammesso.
Quanto all’asserita strumentalità del “blocco” di tale istanza da parte del Comune è dirimente constatare che: a) tale provvedimento negativo del 30 agosto 2012 si basa anche sul parere dell’Ufficio tutela del Paesaggio, che ha ritenuto l’intervento non realizzabile in quanto “troppo impattante” con il paesaggio circostante; b) tale provvedimento di diniego non è mai stato impugnato dalla società, né risulta alcuna altra attività, anche extragiurisdizionale, avverso tale atto negativo.
Non solo, a seguito di tale provvedimento, non risulta presentato, da parte della società concessionaria, alcun nuovo progetto nel periodo intercorrente dal provvedimento di diniego sino al provvedimento di decadenza del 30 gennaio 2014, neppure dopo i chiarimenti pervenuti dalla Regione in data 27 luglio 2013.
7.2 – Non sussiste neppure la dedotta grave lesione dei principi di correttezza, buona fede e tutela dell’affidamento, ingenerato secondo la società, a seguito della rilascio della concessione “parziale” ed ampliata di superficie nel 2009 e la stessa proroga comunale del 2010, dal momento che, in base all’art 2 della determinazione del 30 ottobre 2009 (di ampliamento della superficie da 11 a 25 mq.), “il posizionamento del chiosco bar era subordinato all’acquisizione da parte del concessionario del nulla osta paesaggistico e della concessione edilizia”, non potendosi pertanto assumere che con l’estensione dell’area si sia plausibilmente ingenerata la convinzione della conseguente assentibilità del chiosco.
8 – La tempistica innanzi descritta non consente di apprezzare favorevolmente neppure la censura con la quale si deduce l’inapplicabilità della sanzione della decadenza in assenza dell’apposizione di un termine entro il quale le opere doveva essere eseguite.
Secondo l’appellante, l’amministrazione potrebbe contestare l’inadempimento al concessionario solo laddove un termine sia già stabilito nell’atto che regola i rapporti tra le parti. In difetto di fissazione di un termine, l’amministrazione, prima di poter disporre legittimamente la revoca della concessione, dovrebbe necessariamente assegnare un termine per l’adempimento che, solo se non rispettato, potrebbe sfociare in un provvedimento di decadenza.
8.1 – Nel caso di specie è pacifico che il provvedimento di decadenza è stato assunto dopo la rituale comunicazione di avvio del relativo procedimento (luglio 2013), a cui ha fatto seguito, dopo ben sei mesi e dopo che la società aveva presentato le relative osservazioni, il provvedimento di decadenza.
Deve inoltre osservarsi che già durante la conferenza di servizi del 28 agosto 2012 (che aveva bocciato il progetto presentato in data 25 maggio 2012) era stato fatto presente alla società che la concessione risultava inattuata, prospettando la decadenza dalla stessa.
8.2 – Più in generale, deve inoltre considerarsi che il ricorso immediato alla sanzione della decadenza dalla concessione demaniale marittima ben può ritenersi giustificato di fronte alla violazione di obblighi che si connota per la sua definitività, tale dovendosi sostanzialmente considerare la mancata realizzazione del chiosco a meno di due anni dalla scadenza della concessione.
In altri termini, deve ritenersi legittimo e conforme alla detta previsione normativa il provvedimento dichiarativo di decadenza per mancato utilizzo continuato della concessione demaniale marittima, che comprometta in modo definitivo il proficuo prosieguo del rapporto (cfr. Cons. Stato, VI, 23 maggio 2011 n. 3046 e 12 aprile 2011 n. 2253).
Anche la giurisprudenza (Cons. St., sez. V. n. 4444 del 2016), in riferimento alla contestata mancata apposizione di un termine, in un caso similare ha avuto modo di argomentare nel senso che: “non rileva che il titolo demaniale non recasse specificamente il termine entro il quale il non uso del bene poteva legittimare il suo ritiro da parte della amministrazione concedente, posto che: a) l’ipotesi della decadenza per non uso del titolo demaniale è espressamente contemplata dalla legge (art. 47 cod. nav.), dovendo l’amministrazione motivare compiutamente sulle condizioni integranti la ricorrenza della fattispecie normativa; … deve ritenersi immanente in capo alla amministrazione concedente la sussistenza di un potere di controllo e vigilanza sul corretto uso dei beni demaniali anche in vista dell’adozione (come nella specie) di provvedimenti sanzionatori- decadenziali che, ove correttamente motivati, devono ascriversi al novero degli atti di legittima gestione, con i poteri di diritto pubblico, dei cespiti appartenenti al demanio”.
9 – Per tali ragioni deve anche escludersi la pertinenza del richiamo dell’appellante all’ultimo periodo dell’art. 47 citato, secondo cui “nel caso di cui alle lettere a) e b) l’amministrazione può accordare una proroga al concessionario”.
Inoltre, è evidente che la detta proroga non si configura affatto come automatica, rientrando invece nella discrezionalità dell’amministrazione la facoltà di concederla o meno.
10 – In definitiva, le considerazione che precedono escludono che via stato uno sviamento dell’interesse pubblico alla fruizione turistica dell’area, in favore di un “poco chiaro interesse”, come sostenuto dall’appellante.
10.1 – Le spese di lite, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta respinge l’appello e condanna l’appellante alla refusione delle spese di lite, che liquida in complessivi Euro 2000, oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 maggio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Sergio De Felice – Presidente
Diego Sabatino – Consigliere
Bernhard Lageder – Consigliere
Francesco Mele – Consigliere
Giordano Lamberti – Consigliere, Estensore
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