segue pagina antecedente
[…]
Questa ricostruzione, quindi, pur limitandosi a una riproduzione del dettato normativo, evidenza che nella materia che ci occupa e’ applicato il criterio di competenza generale in capo al Giudice di Pace e non al Tribunale, in maniera differente dalla disciplina codicistica di cui all’articolo 7 c.p.c. e segg., ma offre solo limitati spunti in merito alla natura di detta competenza.
Altra dottrina evidenzia che con l’introduzione nella L. n. 689 del 1981, articolo 22 bis, ora sostituito dal Decreto Legislativo n. 150 del 2011, articolo 6, e’ stata nuovamente riconosciuta la competenza generale del Giudice di Pace in materia di opposizione all’ordinanza ingiunzione di pagamento di sanzioni amministrative ad eccezione delle ipotesi espressamente riservate in questa materia alla competenza del Tribunale ed in materia di opposizione al verbale di accertamento del codice della strada. Pur non prendendo esplicita posizione sulla natura della competenza in esame, ha evidenziato che il legislatore del Decreto Legislativo n. 150 del 2011, ha attribuito come regola generale la competenza in merito all’opposizione all’ordinanza ingiunzione al giudice di pace, riconoscendo in capo al tribunale solo in via eccezionale, per una griglia di ipotesi individuate dal legislatore secondo due criteri, uno qualitativo, articolo 6, comma 4, e l’altro quantitativo, articolo 6, comma 5.
16. Altra autorevole dottrina evidenzia che i criteri di competenza sono giustificati da varie ragioni pratiche: la competenza per valore ha riguardo alla considerazione monetaria dell’oggetto; la competenza per territorio, che si distingue in derogabile ed inderogabile, attiene per un verso ad elementi spaziali della controversia e per altro verso alla ripartizione dell’organizzazione giudiziaria; la competenza per materia invece considera l’oggetto della domanda sotto profili diversi da quello gia’ illustrato della considerazione monetaria.
Di tali criteri i primi due hanno carattere generale,laddove quello per materia ha natura speciale in quanto si applica alle sole controversie il cui oggetto e’ considerato dal punto di vista diverso da quello della sua trasformabilita’ in una somma di denaro. I criteri inerenti alla competenza, potremmo dire verticale, non sempre si escludono a vicenda ed un esempio di combinazione del criterio della materie con quello del valore e’ individuato dalla dottrina in argomento, proprio nella legge istitutiva del Giudice di Pace. Essa, oltre a prevedere una competenza per valore e ipotesi di competenza per materia, prevede anche una speciale ipotesi di competenza per materia e valore insieme, ponendo questi due criteri in rapporto di non di esclusione ma di complementarieta’.
Come ipotesi di competenza per materia e valore viene individuato l’articolo 7 c.p.c., comma 2, che devolve alla competenza del giudice di pace, entro il limite massimo del valore elevato al Euro 30.000,00, le cause di risarcimento del danno prodotto dalla circolazione di veicoli e natanti analogamente al Decreto Legislativo n. 150 del 2011, articolo 6, commi 3 e 5, che devolve al Giudice di Pace la competenza a conoscere dell’opposizione ad ordinanze erogatrici di sanzione amministrativa di entita’ inferiore ad Euro 15. 493,00.
Parimenti anche altra dottrina ritiene esplicitamente che il criterio della materia permei il riparto di competenza in merito alle opposizione di cui al Decreto Legislativo n. 150 del 2011, articoli 6 e 7.
Tale dottrina colloca ulteriori ipotesi di competenza per materia del Giudice di Pace quelle di cui agli articoli 6 e 7, evidenziando che in tali casi la competenza per materia spetta di regola al Giudice di Pace ed in via eccezionale al Tribunale.
17. Al contrario, altri autori ritengono che quella di cui al Decreto Legislativo n. 150 del 2011, articolo 6, comma 3, sia una competenza per valore del Giudice di Pace, mentre quelle prevista dai commi 3 e 5, lettera a) e b) del medesimo articolo 6, siano ipotesi di competenza per valore del Tribunale e che nella competenza per materia di tale ultimo giudice rientrerebbero altresi’ le ipotesi di cui al combinato disposto del citato articolo 6, commi 3 e 4.
18. Dall’esame delle norme che nel tempo hanno disciplinato il giudizio di opposizione a sanzioni amministrative, comprese quelle per violazione del codice della strada, e di opposizione a verbale di accertamento di violazione del codice della strada, si puo’ rilevare che il legislatore ha trattato tali controversie con una tecnica legislativa che ha dato rilievo all’oggetto della domanda, considerato pero’ non per il suo valore monetario, ma per una serie di profili differenti che portano a ritenere che il riparto della competenza sia determinato soprattutto con il criterio della materia.
E questo sia se si ritenga che l’oggetto del giudizio di opposizione sia il solo atto impugnato sia se, come deve ritenersi oggi affermato dalla prevalente giurisprudenza di legittimita’ e dalla dottrina piu’ avvertita, oggetto della domanda deve considerarsi il diritto di credito vantato dalla pubblica amministrazione nei confronti del consociato in ragione di un assunto illecito amministrativo.
Appare, dal confronto delle disposizioni legislative che nel tempo hanno riguardato le opposizioni alle ordinanze ingiunzione di sanzione amministrativa, che queste siano state sempre considerate dal legislatore come una categoria di cause con caratteristiche ontologicamente unitarie, che sono state inizialmente attribuite alla competenza del pretore, e con la soppressione del pretore, del tribunale, e poi del giudice di pace,a seguito dell’istituzione di questa nuova figura, sempre individuando la categoria unitariamente, sia con riferimento al procedimento applicabile, che all’oggetto sostanziale della domanda.
19. Infatti l’originaria formulazione della L. 24 novembre 1981, n. 689, articolo 22, prevedeva che contro l’ordinanza ingiunzione di pagamento e contro l’ordinanza che dispone la sola confisca, gli interessati potevano proporre opposizione davanti al giudice del luogo in cui era stata commessa la violazione entro il termine di 30 giorni dalla notificazione del provvedimento.
L’articolo 22, e’ stato successivamente modificato nel senso che nel comma 1, le parole “davanti al giudice del luogo in cui e’ stata commessa la violazione” sono sostituite dalle seguenti: “davanti al giudice del luogo in cui e’ stata commessa la violazione individuato a norma dell’articolo 22-bis.
Infatti dopo della L. 24 novembre 1981, n. 689, articolo 22, e’ stato inserito l’articolo 22-bis (Competenza per il giudizio di opposizione). che ha stabilito “salvo quanto previsto dai commi seguenti, l’opposizione di cui all’articolo 22 si propone davanti al Giudice di Pace”.
Il legislatore, dopo aver inizialmente previsto quella che sembra una generale competenza del Giudice di Pace in materia di opposizione a sanzioni amministrative,ha previsto nell’articolo 22 bis, la competenza del Tribunale quando la sanzione e’ stata applicata per una violazione concernente disposizioni “in materia” di tutela del lavoro, di previdenza e assistenza obbligatoria, di urbanistica, di tutela dell’ambiente, di igiene degli alimenti, di societa’ e di intermediari finanziari, in materia tributaria e valutaria.
Inoltre, prosegue l’articolo 22 bis, l’opposizione si propone davanti al Tribunale: a) se per la violazione e’ prevista una sanzione pecuniaria superiore nel massimo a Lire trenta milioni; b) quando, essendo la violazione punita con sanzione pecuniaria proporzionale senza previsione di un limite massimo, e’ stata applicata una sanzione superiore a Lire trenta milioni; c) quando e’ stata applicata una sanzione di natura diversa da quella pecuniaria, sola o congiunta a quest’ultima, fatta eccezione per le violazioni previste dal Regio Decreto 21 dicembre 1933, n. 1736, dalla L. 15 dicembre 1990, n. 386 e dal Decreto Legislativo 30 aprile 1992, n. 285. Restano salve le competenze stabilite da diverse disposizioni di legge.
Come e’ agevole rilevare dall’esame di questa ultima disposizione, che e’ quella che regolava la materia delle opposizioni a sanzione amministrativa prima del Decreto Legislativo 1 settembre 2011, n. 150, articolo 6, unica norma oggi applicabile e che sostanzialmente riproduce l’articolo 22 bis, la ripartizione della competenza fra Giudice di Pace e Tribunale risulta ancorata prevalentemente al criterio della materia. Infatti con chiarezza il legislatore ha fatto riferimento alla materia quando ha attribuito al Tribunale la competenza per la sanzioni amminsitrative in materia di lavoro, urbanistica, ambiente, alimenti, tributi; ma e’ sempre competenza per materia anche quella prevista dalle ipotesi a) b) c) dell’articolo 22 bis.
Infatti difficilmente le ipotesi sopraindicate potrebbero rientrare nella nozione di competenza per valore come prevista dall’articolo 10 c.p.c., per cui il valore della controversia si determina dalla domanda, e dall’articolo 14 c.p.c., per cui in materia di cause relative a somme di danaro, il valore si determina in base alla somma o al valore indicato dall’attore.
Infatti l’articolo 22 bis, ai fini della ripartizione della competenza verticale fra Giudice di Pace e Tribunale, non fa riferimento alla somma indicata dall’attore, ma bensi’ all’ipotesi di violazione per cui e’ prevista una sanzione pecuniaria superiore nel massimo a Lire trenta milioni; di violazione punita con sanzione pecuniaria proporzionale senza previsione di un limite massimo, per cui e’ stata applicata una sanzione superiore a Lire trenta milioni; di sanzione di natura diversa da quella pecuniaria, sola o congiunta a quest’ultima.
20. La Corte Costituzionale, con sentenza n. 370 del 2007, ha ritenuto che fosse prevista la competenza del giudice di pace per materia con limite di valore in merito all’opposizione ad ordinanza ingiunzione, con riferimento proprio al previgente della L. n. 689 del 1981, articolo 22 bis, comma 3, sostanzialmente oggi trasfuso nel Decreto Legislativo n. 150 del 2011, articolo 6, commi 3 e 5.
La Corte Costituzionale ha ritenuto manifestamente infondata la questione di legittimita’ costituzionale della L. 24 novembre 1981, n. 689, articolo 22 bis, comma 3, inserito dal Decreto Legislativo 30 dicembre 1999, n. 507, articolo 98, censurato dal giudice di Pace di Milano in riferimento all’articolo 3 Cost., nella parte in cui non prevede che la competenza a conoscere dell’opposizione avverso l’ordinanza ingiunzione di pagamento di sanzioni amministrative spetta al Tribunale anziche’ al Giudice di Pace quando, per ragioni di connessione soggettiva ed oggettiva, il valore della causa di opposizione a ordinanza ingiunzione superi il complessivo importo di Lire 30 milioni.
Il Giudice di Pace di Milano ha rimesso una questione in cui l’opponente, con unico ricorso, aveva proposto opposizione avverso cinquantotto ordinanze-ingiunzione con le quali erano state irrogate sanzioni pecuniarie, ciascuna dell’importo di Lire 1.200.000, per un importo complessivo di Lire 69.000.000 (pari ad Euro 35.645,40).11 giudice rimettente ha evidenziato che la L. n. 689 del 1981, articolo 22-bis, dispone che l’opposizione contro l’ordinanza-ingiunzione di pagamento “si propone davanti al giudice di pace” (comma 1), salvo “se per la violazione e’ prevista una sanzione pecuniaria superiore nel massimo a Lire trenta milioni”, nel qual caso essa, al pari di altre ipotesi individuate dallo stesso articolo, si propone davanti al tribunale (comma 3, lettera a);
ha rilevato che il limite di valore cosi’ stabilito costituisce applicazione del principio per cui le questioni di una certa rilevanza economica debbono essere affidate al Tribunale e non al Giudice onorario;
che, con riferimento alla non manifesta infondatezza della questione, il Giudice di Pace ha osservato che l’articolo 22-bis censurato, non prevedendo che la competenza venga attribuita al Tribunale allorche’ “per ragioni di connessione soggettiva ed oggettiva il valore della causa superi il complessivo importo di Lire 30 milioni”, determinerebbe la violazione dell’articolo 3 Cost., per l’ingiustificata disparita’ di trattamento “tra il cittadino destinatario di una sanzione amministrativa superiore a Lire 30 milioni ed il cittadino al quale, per il medesimo fatto venga irrogata una sanzione di uguale importo ma attraverso piu’ provvedimenti della P.A. (i quali, singolarmente, rientrerebbero nella competenza del Giudice di Pace)”.
21. La Corte Costituzionale, quanto al merito della censura, ha affermato della L. n. 689 del 1981, articolo 22-bis, comma 3, lettera a) – norma speciale rispetto a quella dell’articolo 10 c.p.c., comma 2, il quale, pertanto, non si applica al caso di specie – ancora la competenza del Tribunale, in luogo di quella del Giudice di Pace, al fatto che per la singola violazione sia “prevista” una sanzione pecuniaria edittale superiore nel massimo a Lire trenta milioni; che la circostanza che il giudizio a quo abbia ad oggetto cinquantotto sanzioni, ciascuna per Lire 1.200.000, tutte opposte con ricorso cumulativo innanzi al giudice di pace (al pari che se le sanzioni stesse fossero state singolarmente contestate con altrettante opposizioni, poi riunite dal giudice), non vale a superare la circostanza, dirimente, che la competenza va determinata tenendo conto unicamente della sanzione pecuniaria edittale prevista dalla norma per la singola violazione, trattandosi di competenza per materia con limite di valore; che – tenuto conto altresi’ della circostanza che la riunione di procedimenti relativi a cause connesse di cui all’articolo 274 c.p.c., non e’ nient’altro che una misura organizzativa del lavoro giudiziario, inidonea a superare l’autonomia dei singoli giudizi – non e’ possibile porre sullo stesso piano la posizione di chi sia destinatario di un’unica sanzione pecuniaria di importo superiore alla soglia di competenza del giudice onorario e quella di chi sia invece destinatario di tante sanzioni pecuniarie, ciascuna di importo edittale inferiore a tale soglia; da qui la manifesta infondatezza della questione.
22. In materia di opposizioni a sanzioni amministrative il legislatore ha oggi introdotto del Decreto Legislativo n. 150 del 2011, articolo 6, in sostanziale identita’ strutturale con il precedente della L. n. 689 del 1981, articolo 22 bis.
La relazione illustrativa del Decreto Legislativo n. 150 del 2011, ha precisato che i criteri posti dalla legge delega sono stati attuati mantenendo i preesistenti criteri di competenza, nonche’ quelli relativi alla composizione dell’organo giudicante, ed operando una riconduzione di ciascun procedimento civile ad uno degli accennati modelli di rito contemplati del codice di procedura.
Con riferimento all’articolo 6, la relazione ha chiarito che le controversie in materia di opposizione ad ordinanza ingiunzione, attualmente disciplinate dalla L. 24 novembre 1981, n. 689, articoli 22 e segg., sono state inserite tra i procedimenti regolati dal rito del lavoro….. le speciali disposizioni dettate in materia di competenza attualmente contenute nell’articolo 22 bis, sono state adeguate alle vigenti norme che regolano alla giurisdizione tributaria e quella del giudice amministrativo, con l’eliminazione delle ipotesi di competenza gia’ oggetto di abrogazione implicita in virtu’ delle modifiche normative che hanno devoluto ai predetti giudici la giurisdizione anche in materia di provvedimenti sanzionatori in determinate materie. Sono state inoltre mantenute le ulteriori peculiarita’ del rito disciplinato da questa legge (diverse da quelle realizzabili mediante l’applicazione della disciplina del rito del lavoro) tenendo conto del mutato quadro normativo costituzionale e degli interventi della carta costituzionale che si sono succeduti in questa materia. La disciplina dettata dal presente articolo si applica anche ai giudizi di opposizione all’ordinanza ingiunzione di pagamento di una sanzione amministrativa pecuniaria prevista dall’articolo 205 C.d.S. (cosi’ Decreto Legislativo 30 aprile 1992, n. 285, articolo 205, come modificato dall’articolo 32, comma 6, lettera b) del presente D.Lgs..
23. L’articolo 6, come si e’ in precedenza illustrato, dispone che le controversie previste della L. 24 novembre 1981, n. 689, articolo 22, sono regolate dal rito del lavoro, ove non diversamente stabilito dalle disposizioni del presente articolo.
L’opposizione si propone davanti al giudice del luogo in cui e’ stata commessa la violazione.
Il comma 3 prevede che, salvo quanto previsto dai commi 4 e 5, e salve le competenze stabilite da altre disposizioni di legge, l’opposizione si propone davanti al giudice di pace.
Continuando l’esame del Decreto Legislativo 1 settembre 2011, n. 150, articolo 6, si puo’ agevolmente rilevare che il legislatore ha riprodotto la regolamentazione sulla competenza contenuta per le sanzioni amministrative della L. 24 novembre 1981, n. 689, articoli 22 e 22 bis, ultima formulazione.
Infatti e’ previsto, dopo la norma che sistematicamente prevede come generale la competenza del Giudice di Pace in materia di opposizioni a sanzioni amministrative, al comma 4 che l’opposizione si propone davanti al Tribunale quando la sanzione e’ stata applicata per una violazione concernente disposizioni in alcune specifiche materie. Al comma 5 e’ previsto che l’opposizione si propone altresi’ davanti al Tribunale: a) se per la violazione e’ prevista una sanzione pecuniaria superiore nel massimo a 15.493 Euro;
b) quando, essendo la violazione punita con sanzione pecuniaria proporzionale senza previsione di un limite massimo, e’ stata applicata una sanzione superiore a 15.493 Euro;
c)quando e’ stata applicata una sanzione di natura diversa da quella pecuniaria, sola o congiunta a quest’ultima, fatta eccezione
per le violazioni previste dal Regio Decreto 21 dicembre 1933, n. 1736 (disposizioni sull’assegno bancario e circolare), dalla L. 15 dicembre 1990, n. 386 (nuova disciplina sanzionatoria degli assegni bancari) e dal Decreto Legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (nuovo codice della strada).
24. La modulazione della ripartizione della competenza cosiddetta verticale, nell’ambito della categoria di opposizioni a sanzioni amministrative appartenenti in generale alla competenza del Giudice di Pace, prevede che il Tribunale sia competente per materia per le controversie di cui alla lettere a) b) c) d)e f) del comma 4.
Per le ipotesi previste dal comma 5, lettere a) e b), la competenza e’ ripartita fra Giudice di Pace e Tribunale con riferimento ad un criterio di competenza per materia con limite di valore(mutuando la definizione di cui alla sentenza Cost. n. 370/2007), dove il valore come limite di ripartizione e’ inteso con riferimento alla sanzione pecuniaria edittale superiore nel massimo a Euro 15.493,00 o sanzione pecuniaria edittale proporzionale senza previsione di limite massimo per cui e’ stata applicata una sanzione superiore Euro 15.493,00.
L’ipotesi di cui alla lettera a) determina la competenza in base al criterio normativo di previsione della sanzione nel massimo, indipendentemente dalla sanzione concretamente irrogata, e quindi indipendentemente dal valore concreto della controversia.
L’ipotesi di cui alla lettera b) determina la competenza in base ad una tipologia di sanzioni, cioe’ una materia,che e’ quella di tutte le violazioni punite in via edittale con una sanzione pecuniaria proporzionale, ma senza la previsione di un limite massimo, e successivamente da’ rilievo al valore della sanzione in concreto irrogata.
Con riferimento all’ipotesi di cui alla lettera c) ancora una volta l’oggetto del giudizio rileva non per la considerazione monetaria, ma in ragione dello speciale rapporto dedotto. Si tratta quindi di competenza per materia attribuita al Tribunale in ragione della natura della sanzione amministrativa, diversa da quella pecuniaria, irrogata da sola o congiuntamente ad altre sanzioni pecuniarie.
Il criterio che determina la competenza si correla alla natura della sanzione e non alla misura della sanzione irrogata.
Il giudice di pace e’ competente per tali sanzioni, diverse da quelle pecuniarie, solo in riferimento a sanzioni applicate per violazioni previste in settore specificatamente previsti dalla lettera c), (in materia di assegni circolari bancario e codice della strada).
25. L’articolo 7 regolamenta la materia dell’opposizione al verbale di accertamento di violazione del codice della strada, di cui del Decreto Legislativo 30 aprile 1992, n. 285, articolo 204 bis, per prevedere anche per tali procedimenti l’applicazione del rito del lavoro e attribuire la competenza al giudice di pace de luogo in cui e’ stata commessa la violazione.
Infatti l’articolo 7, al n. 2 prevede che l’opposizione si propone davanti al Giudice di Pace del luogo in cui e’ stata commessa la violazione, ed al n. 4 che l’opposizione si estende anche alle sanzioni accessorie.
In tale caso siamo in presenza di una competenza per materia ancorata all’oggetto del giudizio, opposizione a verbale di accertamento per violazione del codice della strada, senza alcun rilievo del valore.
Il criterio della competenza per materia, in alcuni casi con il limite del valore, nella ripartizione della competenza fra Giudice di Pace e Tribunale, risulta sistematico sia con la normativa che in precedenza ha regolato le opposizioni a sanzioni amministrative, anche quelle per violazione del codice della strada, sia in relazione alle due norme che oggi da sole regolano la materia, vale a dire del Decreto Legislativo n. 689 del 2011, articoli 6 e 7.
Non si comprenderebbe il motivo per cui il legislatore avrebbe dovuto ripartire con il criterio del valore la competenza fra Giudice di Pace e Tribunale Decreto Legislativo n. 150 del 2011, ex articolo 6, per i giudizi di opposizione a sanzioni amministrative per violazione del codice della strada e invece attribuire alla competenza per materia del Giudice di Pace ex successivo articolo 7 per tutte le opposizioni al verbale di accertamento di quelle stesse violazioni del codice della strada.
Inoltre il ritenere che la competenza verticale fra Giudice di Pace e Tribunale prevista dal Decreto Legislativo n. 150 del 2011, articolo 6, sia ripartita per materia ed in alcune ipotesi con limite di valore sarebbe rispettosa della statuizione sul punto del giudice delle leggi.
26. In conclusioni oggi, in base del Decreto Legislativo n. 150 del 2011, articolo 6, si puo’ qualificare la competenza del Giudice di Pace devoluta in base ad un criterio che e’ prioritariamente per materia e solo in un momento logicamente successivo ed in alcune ipotesi, connotato dall’elemento del valore.
In base al Decreto Legislativo n. 150 del 2011, articolo 7, puo’ qualificarsi competenza per materia quella del Giudice di Pace per tutte le opposizioni a verbale di accertamento di violazioni del codice della strada.
Deve quindi affermarsi che la natura giuridica della competenza del Giudice di Pace del Decreto Legislativo 1 settembre 2011, n. 150, ex articolo 6, relativa alle controversie aventi ad oggetto opposizione a sanzioni amministrative per violazione del codice della strada e’ competenza per materia ed in alcune ipotesi con limite di valore; che la natura giuridica della competenza del Giudice di pace del Decreto Legislativo 1 settembre 2011, n. 150, ex articolo 7, relativa alle controversie aventi ad oggetto opposizione al verbale di accertamento e’ competenza per materia; gli stessi criteri di competenza vanno applicati anche con riferimento all’impugnativa del preavviso di fermo, in quanto azione di accertamento negativo nei termini delineati da Cass. S.U. 22/7/2015 n. 15354.
27. Passando all’esame del regolamento di competenza oggetto del presente procedimento, preliminarmente deve affermarsi l’ammissibilita’ dello stesso alla luce dello “jus receptum” di cui a Cass. S.U. n. 21582/2011, ribadito anche da S.U. n. 15354/2015 che, investite della risoluzione di un contrasto relativo all’ambito ed ai limiti della competenza del Giudice di Pace rispetto al Tribunale, hanno ritenuto ammissibile, ex articolo 45 c.p.c., l’esperimento del regolamento di competenza d’ufficio quando – emessa dal giudice adito per un determinato processo la pronuncia declinatoria della competenza per materia o per territorio inderogabile e riassunta la causa davanti al giudice indicato come competente – quest’ultimo si ritenga a sua volta incompetente sotto gli stessi profili, vale a dire sostenga che la competenza per materia o territoriale inderogabile spetti al primo o ad un terzo giudice.
Il regolamento e’ fondato poiche’ alla luce di quanto esposto la competenza appartiene per materia al Giudice di Pace di Roma, trattandosi di opposizione a preavviso di fermo, che segue la stessa regolamentazione quanto alla competenza dell’oggetto sostanziale della domanda, rientrante quest’ultima nella competenza per materia del Giudice di Pace.
Trattandosi di regolamento di competenza di ufficio(e nel quale le parti non hanno svolto attivita’ difensiva) non e’ dovuta pronunzia sulle spese.
P.Q.M.
La Corte dichiara la competenza del Giudice di Pace di Roma.
Leave a Reply