Suprema Corte di Cassazione
sezioni unite
sentenza 20 maggio 2014, n. 11027
Ritenuto in fatto
1. – Con atto di citazione notificato l’8 novembre 2002, F.G. – premesso di avere svolto l’incarico di vice comandante della polizia municipale di Cesena dal 1 marzo 1993 e di avere presentato in tale veste denuncia alla locale Procura della Repubblica per irregolarità asseritamente riscontrate in ordine alla gestione delle contravvenzioni – convenne in giudizio dinanzi al Tribunale di Forlì, sezione distaccata di Cesena, il Comune di Cesena, per dolersi: (a) del mancato rimborso delle spese legali sostenute per un’attività inerente il servizio, ai sensi dell’art. 67 del d.P.R. 13 maggio 1987, n. 268 (Norme risultanti dalla disciplina prevista dall’accordo sindacale, per il triennio 1985-1987, relativo al comparto del personale degli enti locali), a fronte dell’assoluzione con formula piena pronunciata nei suoi confronti dal Tribunale di Forlì con sentenza del 6 dicembre 1999 per il reato previsto e punto dall’art. 323 cod. pen., spese invece riconosciute al collega A.G. , parimenti assolto, ma con formula dubitativa; (b) del comportamento ostruzionistico tipico del mobbing – lesivo della salute, della vita di relazione e di altri diritti garantiti – posto in essere dall’amministrazione comunale nei suoi confronti per il solo fatto che egli aveva denunciato condotte illegittime di altri agenti, culminate nell’annullamento ingiustificato di numerose contravvenzioni stradali, ed in tal modo permesso la condanna dei responsabili. L’attore chiese pertanto il rimborso delle spese legali per la difesa penale ed il ristoro dei danni tutti subiti a causa di tale illegittimo comportamento.
Si costituì il Comune, opponendosi alla domanda e deducendo il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo, tenuto conto dell’epoca dei fatti, ed in subordine eccependo la competenza del Tribunale ordinario in funzione di giudice del lavoro. In particolare, il Comune dedusse che si trattava di domande inerenti al, e dipendenti dal, rapporto di lavoro pubblico del F. , insorte anteriormente alla data del 1 luglio 1998, dato che lo stesso attore aveva indicato il 23 dicembre 1995 quale data di apertura del procedimento penale nei suoi confronti. Il convenuto prospettò anche l’inapplicabilità dell’art. 67 del d.P.R. n. 268 del 1987, giacché al momento dell’apertura del procedimento penale nei confronti del F. sussisteva la situazione di conflitto di interessi con l’amministrazione comunale, trovandosi il dipendente in posizione contrapposto a quella assunta dal sindaco, da due assessori e dallo stesso comandante del corpo della Polizia municipale.
La difesa dell’attore aderì all’eccezione relativa alla competenza del Tribunale ordinario in funzione di giudice del lavoro, mentre il Comune insistette nel difetto di giurisdizione.
Con sentenza depositata il 22 marzo 2005, il Tribunale di Forlì, sezione distaccata di Cesena, dichiarò il proprio difetto di giurisdizione. La controversia instaurata – sottolineò il primo giudice – “è sicuramente conseguente a rapporto di lavoro”, ma è relativa a questione attinente al periodo del rapporto di lavoro anteriore al 30 giugno 1998, essendo questa “insorta per ammissione dell’attore in data 12 giugno 1997, quando cioè il F. comunicò la nomina del proprio difensore”, considerato che l’art. 67 del d.P.R. n. 268 del 1987 “prevede l’anticipazione (e non il rimborso) delle spese di difesa sostenute dal dipendente”; inoltre, “i danni richiesti […] altro non sarebbero che diretta conseguenza del mancato pagamento delle spese”.
2. – Con sentenza resa pubblica mediante deposito in cancelleria il 27 agosto 2012, la Corte d’appello di Bologna ha accolto l’appello del F. e, accertata la responsabilità, ex art. 2043 cod. civ., del Comune per il comportamento dallo stesso tenuto durante lo svolgimento dei fatti, ha condannato l’ente locale a risarcire all’attore la somma di Euro 35.000, oltre interessi e rivalutazione, di cui Euro 19.438,48 a titolo di danno patrimoniale per le spese del giudizio penale, ed il residuo a titolo di danno non patrimoniale per la lesione protratta dei diritti della persona.
A tal fine, la Corte distrettuale ha premesso che “se il F. si fosse limitato ad agire per il rimborso delle spese di lite in base al contratto collettivo, essendo la richiesta di rimborso risalente al 1997, come indicato in sentenza, sarebbe stata corretta la pronuncia del difetto di giurisdizione, dovendo ritenersi irrilevanti i fatti successivi (v. la sentenza penale di assoluzione ed il passaggio in giudicato della stessa)”. In realtà – ha proseguito la Corte territoriale – l’attore ha agito anche per accettare i danni alla persona ed esistenziali subiti, il “tempo perso” e consumato per seguire la vicenda (dell’irregolare annullamento delle violazioni amministrative e della vicenda penale scaturita anche a suo carico, a causa della denuncia del sindaco di allora) e “il tempo sottratto al lavoro ed alla famiglia”.
La Corte d’appello – premessa “l’ampia formulazione della domanda”, ricostruita alla luce del petitum sostanziale – è giunta alla conclusione che il F. ebbe a subire un danno ingiusto, ai sensi dell’art. 2043 cod. civ. A tale riguardo, ha sottolineato “il turbamento d’animo” provocato all’attore “dalla condotta illegittima dell’amministrazione, scaturita dalla denuncia presentata alla Procura dal F. , nella qualità di vice comandante, atteso che la stessa, anziché premiare il funzionario che aveva reso possibile la regolarità dell’azione amministrativa e permesso di assicurare alla giustizia i responsabili delle condotte penalmente rilevanti, aveva, invece, attuato nei suoi confronti una serie di condotte qualificabili come violazioni del principio del neminem laedere”. E ciò attraverso: “l’inoltro di una denuncia penale a carico del F. , accusato ingiustamente, come verrà accertato in sede penale, di abuso d’ufficio in danno del collega Di Virgilio e di altri due, finendo non solo coinvolto nel processo assieme ai veri responsabili, ma anche sulla ribalta delle cronache”; “la differenza immotivata di trattamento praticato dall’amministrazione nel caso del F. , a cui era stato negato il rimborso delle spese, rispetto al collega A.G. , assolto nel medesimo processo ma per insufficienza della prova, a cui le spese erano state, invece, riconosciute, nella misura di lire 20.165.400, con la motivazione della mancanza del conflitto di interessi tra il comportamento del dipendente e l’amministrazione comunale”; “la strumentalità del diniego e la non corretta indicazione del motivo, rappresentato dal conflitto di interessi invece ravvisato tra la condotta del F. e l’amministrazione, per avere il vice comandante “perseguito un fine conforme al diritto, ma con modalità non consentite dalla legge”, […] dimenticando che la dicitura in oggetto era stata utilizzata dal pubblico ministero, che aveva chiesto il proscioglimento perché il fatto non è previsto dalla legge come reato, mentre il Tribunale aveva prosciolto con formula ampia (il fatto non sussiste)”.
3. – Per la cassazione della sentenza della Corte d’appello il Comune di Cesena ha proposto ricorso, con atto notificato il 9 aprile 2013, sulla base di quattro motivi.
L’intimato ha resistito con controricorso, proponendo a sua volta ricorso incidentale condizionato.
Il Comune ha depositato una memoria illustrativa in prossimità dell’udienza.
Considerato in diritto
1. – Con il primo motivo del ricorso principale (violazione dell’art. 360, n. 1, cod. proc. civ., in relazione all’art. 45, comma 17, del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, e all’art. 69, comma 7, del testo unico approvato con il d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165; giurisdizione del giudice amministrativo; violazione dell’art. 360, n. 3, cod. proc. civ., in relazione agli artt. 112 e 163, n. 4, cod. proc. civ.) si deduce che – poiché la domanda giudiziale avanzata dal F. con la citazione in primo grado ha ad oggetto il preteso diritto al rimborso delle spese di difesa sostenute dall’attore, rimasto coinvolto in un procedimento penale per fatti direttamente connessi all’espletamento del servizio e all’adempimento dei compiti di ufficio, e “trova il proprio fondamento giuridico nel rapporto di lavoro intercorrente tra il F. e l’amministrazione comunale di Cesena” – la Corte d’appello avrebbe dovuto confermare la declinatoria in favore del giudice amministrativo, essendo in gioco la violazione del dovere del Comune di Cesena di assumere la difesa o rimborsarne i costi in favore del proprio dipendente coinvolto in un giudizio penale, iniziato prima del 30 giugno 1998, per fatti concernenti il servizio o l’ufficio, o comunque del dovere gravante sul datore di lavoro di comportarsi con correttezza ed imparzialità nei confronti dei propri dipendenti.
La domanda principale dell’attore – si rileva – trova il proprio fondamento nella pretesa violazione di una specifica disposizione relativa al rapporto di pubblico impiego, e cioè dell’art. 67 del d.P.R. n. 268 del 1987. Ma la situazione concreta che determina il sorgere del diritto all’assistenza legale (e quindi anche quello, analogicamente individuato, al rimborso delle spese legali), andrebbe riferita, ad avviso del Comune ricorrente, all’inizio dell’azione penale.
D’altra parte, “anche le ulteriori domande relative alle lesioni ai diritti della persona, quali la salute, il tempo anche lavorativo perso (peraltro, con evidente contraddizione, giacché essendo il F. dipendente del Comune, tale tempo lavorativo perso andrebbe casomai in danno del datore di lavoro e non del dipendente stesso), o, più in generale, il comportamento, tenuto nei suoi confronti dell’amministrazione comunale, che l’attore assume sia riconducibile al mobbing”, si riferirebbero a “danni che, se anche esistenti e provati […], si porrebbero comunque come derivati e dipendenti proprio dalla violazione del dovere del Comune di Cesena di assumere la difesa o rimborsarne i costi in favore del proprio dipendente coinvolto in un giudizio penale per fatti concernenti il servizio o l’ufficio, o comunque del dovere gravante sul datore di lavoro di comportarsi con correttezza ed imparzialità nei confronti dei propri dipendenti”.
1.1. – Il motivo è infondato, giacché la conclusione cui è pervenuta la sentenza impugnata in punto di affermazione della giurisdizione del giudice ordinario è conforme a diritto, anche se ne deve essere corretta la motivazione.
1.2. – Dall’atto di citazione introduttivo del giudizio di primo grado risulta che il F. ha chiesto la condanna dell’amministrazione comunale di Cesena, di cui era dipendente, da un lato, al rimborso della somma anticipata per l’assistenza legale nell’ambito di un procedimento penale per un’imputazione, direttamente connessa all’espletamento del servizio di vice comandante della Polizia municipale, dalla quale egli è stato assolto con formula piena con sentenza divenuta irrevocabile; dall’altra – previo accertamento “di comportamenti tipici del mobbing commessi e perseguiti” dall’amministrazione comunale nei confronti di esso attore – al risarcimento dei danni alla persona subiti, lamentandosi al riguardo “un grave stress psicologico, danni fisici ed esistenziali”.
1.2.1. – Ora, sotto il primo profilo, l’oggetto del giudizio è costituito dalla pretesa del dipendente, non all’assunzione diretta del patrocinio da parte dell’ente locale, ma al rimborso delle spese legali sostenute per la sua difesa in un processo penale che lo aveva visto come imputato, poi assolto con formula piena.
È esatto che il F. comunicò all’Amministrazione la nomina del proprio difensore di fiducia con lettera del 12 giugno 1997; ma la controversia relativa al rimborso delle spese processuali copre anche il periodo successivo al 30 giugno 1998 (che, ai sensi dell’art. 45, comma 17, del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, e, poi, dell’art. art. 69, comma 7, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, segna il discrimine temporale per il passaggio al giudice ordinario delle controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), come dimostrato non solo dal fatto che il processo penale era ancora in corso a tale data (la sentenza di assoluzione verrà pronunciata dal Tribunale di Forlì il 6 dicembre 1999), ed era così perdurante la situazione dalla quale l’attore ha, con la citazione introduttiva del giudizio di primo grado, ricollegato l’obbligo, per l’ente locale, di assumere a proprio carico l’onere della difesa nel processo, ma anche dalla circostanza che è del 31 gennaio 2002 il provvedimento con cui l’Ufficio legale del Comune di Cesena respingeva la richiesta di rimborso delle spese sostenute, motivando il diniego sulla base del “conflitto di interessi” scaturente dalla sussistenza di una “posizione contrapposta” tra il F. stesso e “gli allora amministratori dell’Ente, in particolare sindaco, vice sindaco, assessore alla Polizia municipale e segretario generale”.
Sul capo della domanda attinente al rimborso delle spese legali, pertanto, la Corte d’appello correttamente ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario: ma, a tal fine, ha errato a motivare tale esatta conclusione attraverso la qualificazione del petitum in termini di richiesta di danno patrimoniale in una vicenda di illecito extracontrattuale, venendo in gioco, piuttosto, la prospettazione di un inadempimento unitario dell’Amministrazione comunale rispetto all’obbligo, nascente dal rapporto di impiego, di assumere l’onere delle spese legali in relazione ad un processo penale iniziato prima del 30 giugno 1998 ma continuato ben oltre tale data.
Vale, al riguardo, il principio secondo cui la citata disposizione di cui all’art. 69, comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001 deve essere interpretata nel senso che la stessa stabilisce, come regola, la giurisdizione del giudice ordinario per ogni questione che riguardi il periodo del rapporto di lavoro successivo al 30 giugno 1998 o che parzialmente investa anche il periodo precedente, ove risulti essere sostanzialmente unitaria la fattispecie dedotta in giudizio, e lascia residuare, come eccezione, la giurisdizione del giudice amministrativo per le sole questioni che riguardino unicamente il periodo del rapporto compreso entro la data suddetta (Sez. Un., 1 marzo 2012, n. 3183; Sez. Un., 6 aprile 2012, n. 5577; Sez. Un., 19 aprile 2012, n. 6102; Sez. Un., 7 gennaio 2013, n. 142; Sez. Un., 25 marzo 2013, n. 7373; Sez. Un., 13 marzo 2014, n. 5803; Sez. Un., 28 marzo 2014, n. 7304).
È poi questione di merito, e non di giurisdizione, stabilire se nel concreto sussistano i presupposti cui l’art. 67 del citato d.P.R. n. 268 del 1987 subordina l’obbligo per l’ente locale di assumere a proprio carico ogni onere di difesa sin dall’apertura del procedimento penale nei confronti del proprio dipendente per fatti o atti direttamente connessi all’espletamento del servizio e all’adempimento dei suoi compiti d’ufficio.
1.2.2. – Sotto il secondo profilo, relativo alla domanda di risarcimento dei danni non patrimoniali promossa dal F. , asseritamente provocati da atti illegittimi e discriminatori dell’Amministrazione comunale e dalla mancata osservanza del dovere gravante sul datore di lavoro di comportarsi con correttezza ed imparzialità nei confronti dei propri dipendenti, la giurisdizione sulla relativa controversia appartiene al giudice ordinario, giacché le questioni concernono anche il periodo successivo al 30 giugno 1998, sicché il giudice avente giurisdizione al momento di realizzazione del fatto dannoso e di cessazione della permanenza conosce dell’intero arco della pretesa risarcitoria da mobbing (Sez. Un., 12 giugno 2006, n. 13537; Sez. Un., 27 novembre 2007, n. 24625; Sez. Un., 13 marzo 2009, n. 6058).
2. – A questo punto, è pregiudiziale in ordine logico l’esame del quarto motivo del ricorso principale, che lamenta violazione dell’art. 360, n. 3, cod. proc. civ., in relazione all’art. 353, primo comma, cod. proc. civ., sul rilievo che la Corte d’appello, nell’affermare l’esistenza della giurisdizione del giudice ordinario invece negata dal Tribunale, avrebbe dovuto limitarsi ad annullare la sentenza di primo grado e disporre la rimessione del processo al primo giudice, senza poter pronunciare sul merito della controversia.
2.1. – Il motivo è fondato.
Qualora il giudice di primo grado dichiari il difetto di giurisdizione sulla domanda, ritenendo che questa solleciti una pronuncia del giudice amministrativo, il giudice di secondo grado che, pur attraverso una diversa qualificazione della domanda stessa, affermi la giurisdizione negata dalla prima sentenza, deve fare applicazione dell’art. 353 cod. proc. civ., indipendentemente dal fatto che le parti abbiano formulato conclusioni di merito, e rimettere la causa al primo giudice, con la conseguenza che, ove a ciò non provveda, statuendo nel merito, la cassazione della relativa pronuncia deve essere disposta dalla Corte direttamente con rinvio al primo giudice (Sez. I, 23 febbraio 1995, n. 2059; Sez. V, 2 agosto 2000, n. 10139; Sez. lav., 2 aprile 2004, n. 6570; Sez. lav., 17 gennaio 2006, n. 764).
3. – Per effetto dell’accoglimento del quarto mezzo, resta assorbito l’esame degli altri motivi del ricorso principale: del secondo motivo (violazione dell’art. 360, n. 3, cod. proc. civ., in relazione all’art. 67 del d.P.R. n. 268 del 1987), con il quale il Comune sostiene che il citato art. 67 si riferirebbe esclusivamente all’ipotesi di assunzione preventiva, da parte dell’Amministrazione di appartenenza, degli oneri derivanti dalla difesa in sede giudiziaria di un proprio dipendente, mentre non ricomprenderebbe la fattispecie, del tutto diversa, del rimborso ex post; e del terzo motivo (violazione dell’art. 360, n. 3, cod. proc. civ., in relazione agli artt. 1226 e 2697 cod. civ. e 115 cod. proc. civ.), con cui ci si duole che la sentenza d’appello, pur in assenza di attività istruttoria, non svolta né in primo né in secondo grado, sia pervenuta alla quantificazione del danno risarcibile in favore dell’attore, ritenendo di poter far ricorso alla valutazione equitativa e al notorio, laddove lo stesso attore aveva chiesto l’espletamento di c.t.u. medico-legale.
4. -Il rigetto del primo motivo del ricorso principale determina, a sua volta, l’assorbimento dell’unico motivo di ricorso incidentale condizionato, con cui si censura la sentenza della Corte d’appello nella parte in cui ha affermato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in relazione alla domanda di rimborso delle spese legali ai sensi dell’art. 67 del d.P.R. n. 268 del 1987.
5. – Del ricorso principale è rigettato il primo motivo, mentre è accolto il quarto motivo ed è assorbito l’esame del secondo e del terzo.
Il ricorso incidentale condizionato è assorbito.
Va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.
La sentenza è cassata in relazione alla censura accolta.
La causa va rinviata al Tribunale di Forlì.
Il giudice del merito provvederà sulle spese del giudizio di cassazione.
P.Q.M.
La Corte:
– rigetta il primo motivo del ricorso principale e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario;
– accoglie il quarto motivo del ricorso principale;
– dichiara assorbiti il secondo ed il terzo motivo del ricorso principale e il ricorso incidentale condizionato;
– cassa, in relazione alla censura accolta, la sentenza impugnata e rinvia la causa, anche per le spese del giudizio di cassazione, al Tribunale di Forlì.
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