Suprema Corte di Cassazione
sezioni unite
sentenza 18 novembre 2015, n. 23539
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. ROVELLI Luigi Antonio – Primo Presidente f.f.
Dott. FINOCCHIARO Mario – Presidente di Sez.
Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente di Sez.
Dott. BERNABAI Renato – Consigliere
Dott. MAMMONE Giovanni – Consigliere
Dott. SPIRITO Angelo – Consigliere
Dott. AMBROSIO Annamaria – rel. Consigliere
Dott. GRECO Antonio – Consigliere
Dott. D’ASCOLA Pasquale – Consigliere
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso 28170-2013 proposto da:
COMUNE DI ISPICA, in persona del Sindaco pro-tempore, elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso (OMISSIS), rappresentato e difeso dall’avvocato (OMISSIS), per delega a margine del ricorso;
– ricorrente –
contro
PROCURATORE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BAIAMONTI 25;
MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, MINISTERO DELL’INTERNO, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Presidente del Consiglio pro-tempore, PREFETTURA DI RAGUSA – UFFICIO TERRITORIALE DEL GOVERNO, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che li rappresenta e difende ope legis;
– controricorrenti –
e contro
CONSIGLIO COMUNALE DI ISPICA, CORTE DEI CONTI PER LA REGIONE SICILIANA, CORTE DEI CONTI SEZIONE DI CONTROLLO PER LA REGIONE SICILIANA, CONFERENZA UNIFICATA PRESSO LA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, CONFERENZA PERMANENTE PER IL COORDINAMENTO DELLA FINANZA PUBBLICA, (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS);
– intimati –
avverso la sentenza n. 5/2013/SL della CORTE DEI CONTI – SEZIONI RIUNITE IN SEDE GIURISDIZIONALE IN SPECIALE COMPOSIZIONE – ROMA, depositata l’11/10/2013;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 22/09/2015 dal Consigliere Dott. ANNAMARIA AMBROSIO;
udito l’Avvocato (OMISSIS) dell’Avvocatura Generale dello Stato;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. PRATIS Pierfelice, che ha concluso per l’inammissibilita’, quindi rigetto del ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Il Comune di Ispica (di seguito, brevemente, il Comune) e’ stato sottoposto alla procedura di dissesto guidato Decreto Legislativo n. 149 del 2011, ex articolo 6, comma 2 e ai sensi dell’articolo 243 quater, TUEL (introdotto dal Decreto Legge 10 ottobre 2012, n. 174, articolo 3, comma 1, lettera r, convertito, con modificazioni, dalla Legge 7 dicembre 2012, n. 213) a seguito di Delib. 14 marzo 2013, n. 28 assunta dalla Sezione di controllo della Corte dei conti per la regione Sicilia in considerazione della mancata presentazione da parte del Comune del piano di riequilibrio finanziario pluriennale nel termine di cui all’articolo 243 bis, stesso TUEL. In seguito a cio’, il Comune, con ricorso inoltrato per la notifica in data 01.06.2013, impugnava innanzi al T.A.R. Sicilia, sez. distaccata di Catania la Delib. del dissesto adottata dal Consiglio comunale 27 aprile 2013, n. 41, unitamente alla Delib. n. 28 del 2013 della Sezione di controllo della Corte dei conti e alla nota del 04.04.2013 con la quale il Prefetto di Ragusa (cui la suddetta deliberazione era stata trasmessa per gli adempimenti richiesti dal Decreto Legislativo n. 149 del 2011, articolo 6, comma 2) aveva assegnato termine al Consiglio comunale per deliberare lo stato di dissesto dell’ente, riservandosi altrimenti di nominare un commissario ad acta per provvedervi.
Con sentenza n. 1980 del 2013 il T.A.R. dichiarava inammissibile il ricorso, per difetto di giurisdizione del G.A., facendo applicazione dei principi affermati dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti con sentenza del 12.06.2013 n. 2/EL.
Il Comune di Ispica proseguiva, dunque, il giudizio, ai sensi dell’articolo 11, comma 2, C.P.A. innanzi alle Sezioni Riunite della Corte dei conti, segnatamente deducendo l’illegittimita’ dei provvedimenti impugnati anche in relazione allo ius superveniens di cui al Decreto Legge n. 35 del 2013, prevedente un allentamento del patto di stabilita’ per i comuni e le province, alle cui agevolazioni il Comune di Ispica aveva avuto accesso. Proponeva, altresi’, appello avverso la sentenza del T.A.R. di Catania.
La Corte dei conti – Sezioni Riunite, con sentenza n. 5/EL in data 11.10. 2013, dichiarava il difetto di legittimazione passiva della Sezione di controllo della Corte dei conti per la regione Sicilia e dei consiglieri comunali (OMISSIS), (OMISSIS) e (OMISSIS); dichiarava, quindi, la propria giurisdizione; dichiarava, infine, l’inammissibilita’ del ricorso, con condanna alle spese del ricorrente, ritenendo: a) infondato il dubbio di costituzionalita’ formulato dal P.G. in ordine alla composizione dell’organo giudicante; b) insussistenti i presupposti di cui all’articolo 295 cod. proc. civ. in relazione al giudizio di appello, pendente innanzi al C.G.A.R.S.; c) sussistente il giudicato sulla giurisdizione della Corte dei conti, stante la preclusione all’appello, conseguente alla translatio iudicii; d) comunque condivisibili le ragioni che avevano condotto alla declinatoria della giurisdizione, confermando l’interpretazione e la costituzionalita’ dell’attribuzione alle Sezioni riunite della Corte dei conti in unico grado delle questioni attinenti al dissesto dei comuni; e) tardivo il ricorso avverso la delibera della Sezione di controllo, sia avuto riguardo al termine di 30 gg. di cui all’articolo 243 quater T.U.E.L., sia nell’ipotesi che si volesse applicare il termine di 60 gg per l’impugnativa davanti al T.A.R., con conseguente inammissibilita’ dell’impugnativa della nota prefettizia, non essendo stati denunciati vizi propri della stessa; f) inammissibile anche l’impugnativa avverso la Delib. Consiliare per l’inammissibilita’ dei ricorsi interorganici.
Avverso detta decisione propone ricorso per cassazione ai sensi dell’articolo 111 Cost., articolo 360 c.p.c., n. 1 e articolo 362 cod. proc. civ., il Comune di Ispica, in persona del sindaco (OMISSIS), il quale dichiara nel ricorso di agire, oltre che nella qualita’ di rappresentante dell’ente territoriale, quale componente della Giunta municipale e quale cittadino del comune di Ispica.
Si e’ costituita per resistere al ricorso l’Avvocatura di Stato, depositando controricorso per la Presidenza del Consiglio dei Ministri, per il Ministero dell’Interno, per la Prefettura di Ragusa-Ufficio Territoriale del Governo, nonche’ per il Ministero dell’Economia e delle Finanze.
Anche il P.G. presso la Corte dei conti ha depositato controricorso, concludendo per il rigetto del ricorso.
Sono state depositate memorie di replica sia da parte dell’Avvocatura di Stato, sia da parte del Comune di Ispica che riferisce dell’intervenuta sospensione del giudizio di appello avverso la sentenza del T.A.R. sino all’esito della decisione sul presente ricorso e insiste in specie sul difetto di giurisdizione contabile per gli atti amministrativi, conseguenti alla delibera della sezione regionale della Corte dei conti.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. Come gia’ risulta essersi verificato nel giudizio innanzi alle Sezioni riunite della Corte dei conti (cfr. pag. 44 della decisione impugnata), il Sindaco di Ispica, avv. (OMISSIS), pur dichiarando di agire, oltre che quale rappresentante del Comune, anche quale componente della Giunta municipale e cittadino del medesimo Comune, ha poi conferito il mandato (solo) “nella qualita’ di Sindaco … giusta Delib. G.M. 6 dicembre 2013, n. 12”, con la conseguenza che la spendita delle altre qualita’ e’ assolutamente inconferente ai fini processuali.
1.1. Con il primo motivo di ricorso si denuncia incostituzionalita’ dell’articolo 244 quater T.U.E.L. nel testo introdotto dal Decreto Legge n. 174 del 2012, conv. in Legge n. 213 del 2012, ove fosse inteso applicarsi alle ipotesi di dichiarazioni di dissesto degli enti locali, incostituzionalita’ dell’attribuzione al giudice contabile di tale attribuzione e della relativa disciplina. Al riguardo parte ricorrente si duole che le Sezioni riunite della Corte dei conti abbiano affermato la giurisdizione contabile in unico grado, prevista per le deliberazioni di approvazione e/o di diniego dello stato di dissesto e/o di diniego del piano di rientro, anche con riguardo alle deliberazioni dello stato di dissesto in applicazione del Decreto Legislativo n. 149 del 2011, articolo 6, comma 2 quasi a fare applicazione analogica dell’articolo 149 del 2011, nonche’ agli atti amministrativi conseguenti per quanto adottati da soggetti diversi dai magistrati contabili; lamenta che siffatta interpretazione produca inconvenienti, consistenti in un’eccessiva dilatazione dell’area di giurisdizione contabile in danno della giurisdizione amministrativa; che integrerebbero altrettanti vizi di costituzionalita’, risolventisi in difetti di giurisdizione e veri e propri vuoti di tutela; e cio’ vuoi perche’ il sistema del doppio grado costituirebbe un principio generale dell’ordinamento dal quale ragioni di ragionevolezza non consentirebbero di derogare (articoli 25 e 97 Cost.); vuoi perche’ la previsione di sezione specializzate avrebbe richiesto la partecipazione di “cittadini idonei estranei ai magistrati” (articolo 102 Cost.); vuoi, ancora, perche’ la deliberazione del dissesto si inserisce in un procedimento amministrativo con conseguente regime diverso a seconda che l’impugnativa riguardi la Delib. della Sezione di controllo o altri atti amministrativi riservati alla G.A. con la conseguenza che la previsione di un doppio sistema processuale pregiudicherebbe le esigenze di celerita’ del processo (articolo 111 Cost.); vuoi, infine, perche’ la commistione di funzioni di controllo e di giurisdizione contrasterebbe con il principio costituzionale di terzieta’ del giudice.
1.2. Con il secondo motivo di ricorso si denuncia difetto di giurisdizione della Corte dei conti, Sezioni riunite in composizione speciale, sulle dichiarazioni di dissesto dei comuni. Al riguardo parte ricorrente deduce che l’articolo 243 quater T.U.E.L., dopo avere prefigurato l’esito di una procedura di riequilibrio finanziario, radica la giurisdizione della Corte dei conti solo ed esclusivamente con riguardo alle deliberazioni di approvazione e/o di diniego dello stato di dissesto e/o di diniego del piano di rientro, prevedendo la giurisdizione delle Sezioni riunite della Corte dei conti allorquando la pronuncia sia basata su ragioni di carattere contabile, mentre, nell’ipotesi di accertamento da parte della Sezione di controllo della mancata presentazione del piano di riequilibrio, non rileverebbero profili di carattere contabile per cui la giurisdizione non potrebbe essere sottratta al G.A..
1.3. Con il terzo motivo di ricorso si denuncia vizio di composizione della Corte dei conti, Sezioni riunite in composizione speciale, idoneo a integrare un difetto di giurisdizione ex articolo 111 Cost.. Al riguardo parte ricorrente ripropone una questione in ordine alla formazione del Collegio giudicante, che aveva indotto il P.G. presso la Corte dei conti a paventare innanzi alle Sezioni riunite una questione di l.c.; osserva che la garanzia del giudice naturale precostituito per legge si fonda sul sistema tabellare e non puo’ essere soddisfatta con la tardiva individuazione dei componenti del collegio, ne’ con la composizione che comprende anche magistrati della sezione di controllo, e cioe’ colleghi di coloro che hanno adottato la decisione impugnata.
1.4. Con il quarto motivo di ricorso si denuncia difetto di giurisdizione della sentenza n. 5/EL del 2013 per aver ritenuto il consolidamento della giurisdizione contabile sulla vicenda, difetto di giurisdizione per l’omissione di pronuncia sulla Delib. n. 28 del 2013 della Corte di conti, Sezione di controllo. Al riguardo parte ricorrente contesta che vi sia stata rinuncia all’appello e osserva che, contrariamente a quanto affermato nella decisione impugnata, e’ stato notificato prima l’appello della sentenza del T.A.R. innanzi al C.G.A. della Regione siciliana in data 05.08.2013, mentre il ricorso in riassunzione alle Sezioni riunite della Corte dei conti e’ stato notificato alla Procura Generale della stessa Corte (l’unico organo cui avrebbe dovuto essere notificato secondo la tesi adottata) solo in data 07.08.2013; deduce di avere comunque contestato la giurisdizione del giudice contabile, proponendo questioni di l.c., per cui non avrebbe potuto prefigurarsi alcuna consolidazione della giurisdizione contabile.
1.5. Con il quinto motivo di ricorso si denuncia difetto di giurisdizione del giudice contabile sugli atti amministrativi conseguenti alla Deliberazione della Corte dei conti, Sezione di controllo, ai sensi dell’articolo 244 quater T.U.E.L.. Al riguardo parte ricorrente osserva che la giurisdizione della Corte dei conti non puo’ estendersi agli amministrativi, quali la nota prefettizia e la delibera consiliare, specie se impugnati per vizi propri.
1.6. Con il sesto motivo di ricorso si denuncia difetto di giurisdizione della sentenza n. 5/EL del 2013 per l’omissione di pronuncia sull’impugnativa degli atti amministrativi e in particolar modo della Delib. Consiliare 27 aprile 2013. Al riguardo parte ricorrente si duole che la sentenza abbia ritenuto che il Sindaco e la Giunta comunale di Ispica non avessero legittimazione ad impugnare gli atti consiliari; deduce, in contrario senso, che la tesi, secondo cui i conflitti interorganici non diano luogo a vicende giustiziabili, contrasta con il carattere dell’organo elettivo rappresentativo e non tiene conto della circostanza che sia la procedura di riequilibrio finanziario, sia quella di dissesto, concernono il sindaco e vedono compromessi/modellati/incisi i suoi poteri.
2. Per ragioni di pregiudizialita’ logica occorre muovere dal quarto motivo di ricorso con cui si contesta l’esistenza del giudicato sulla giurisdizione (o piu’ esattamente della preclusione pro iudicato) per effetto della riassunzione del giudizio innanzi al giudice contabile in cui favore quello amministrativo aveva declinato la propria giurisdizione. Invero dalla fondatezza o meno di siffatto motivo deriva l’ammissibilita’ o meno dei motivi primo, secondo e quinto, con i quali si ripropone la medesima questione di difetto di giurisdizione contabile, ritenuta, invece, nella decisione impugnata ormai consolidata per effetto del giudicato.
2.1. Il motivo, sebbene astrattamente ammissibile – giacche’ e’ ormai acquisito il principio che considera questione inerente alla giurisdizione, sindacabile innanzi alle Sezioni unite di questa Corte, anche quella che riguardi l’eventuale formazione di un giudicato sulla stessa giurisdizione (cfr. tra le piu’ recenti: Sez. Unite, 09 marzo 2015, n. 4682) – e’ infondato.
Come si e’ premesso nella parte espositiva della presente sentenza, la giurisdizione e’ stata declinata dal T.A.R. di Catania in applicazione dei principi affermati dalla Corte dei conti in composizione speciale con sentenza 12 giugno 2013 n. 2/EL, ritenendo sussistente nella fattispecie la giurisdizione contabile esclusiva ex articolo 103 Cost., comma 2, in relazione all’articolo 243 quater, comma 5, TUEL.
Orbene risulta dalla decisione impugnata che – a fronte della declinatoria del difetto di giurisdizione – il Comune di Ispica ha, sia, proseguito il giudizio innanzi alla Corte dei conti ai sensi dell’articolo 11, comma 2, c.p.a., chiedendo di essere rimesso in termini, per errore scusabile, per far valere l’illegittimita’ degli atti impugnati, sia, proposto appello davanti al giudice amministrativo, impugnando la declinatoria della giurisdizione. Al riguardo la Corte dei conti ha precisato che l’appello e’ stato proposto dopo la riassunzione, inferendone l’originaria inammissibilita’ del gravame per effetto dell’avvenuto trasferimento del giudizio innanzi ad altra giurisdizione, con conseguente preclusione dell’effetto devolutivo dell’appello, per avere la parte dimostrato, pur potendo attendere il passaggio in giudicato della sentenza relativa alla giurisdizione, di accettare la pronuncia declinatoria del primo giudice; nel contempo ha avvertito che la circostanza che l’appello fosse astrattamente ammissibile, perche’ proposto nel relativo termine – non importava se prima o dopo della riassunzione – si rivelava, comunque, secondaria, dal momento che la translatio iudici, traducendosi in un’implicita, ma inequivoca rinuncia al gravame, ne condizionava il relativo esito, comportando, in caso di appello antecedente alla riassunzione, la sua improcedibilita’ (cfr. pag. 32 e 33 della sentenza impugnata).
2.2. Questi i termini della questione, il primo dei due argomenti svolti dal ricorrente per contrastare la statuizione impugnata – e, cioe’, l’essere, in realta’, l’appello antecedente alla riassunzione – si rivela innanzitutto carente di autosufficienza, per inosservanza degli specifici oneri di cui all’articolo 366 c.p.c., n. 6 e articolo 369 c.p.c., n. 4, atteso che il ricorrente si limita a riferire che la data della notificazione del ricorso in riassunzione al (solo) P.G. presso la Corte dei conti era successiva alla notifica dell’appello, omettendo la specificazione dell’avvenuta produzione in sede di legittimita’ degli atti in questione, accompagnata dalla necessaria indicazione del luogo, all’interno dei fascicoli di parte o di ufficio, in cui essi sono rinvenibili (per la necessita’ che anche la denuncia dell’errar in procedendo avvenga in conformita’ alle prescrizioni dettate dalle norme cit. cfr: Sezioni unite, 22 maggio 2012, n. 8077).
Soprattutto lo stesso argomento si rivela privo di decisivita’, giacche’ non attinge la ratio decidendi, la quale poggia sulla considerazione dell’inconciliabilita’ logico-giuridica della duplice opzione praticata dall’odierno ricorrente nel sistema della translatio iudicii prevista dalla Legge n. 69 del 2009, articolo 59, nonche’ del carattere vincolante che la stessa norma assegna alla scelta di proseguire il giudizio innanzi al giudice ritenuto munito di giurisdizione. Ed e’ tale ratio che va verificata, atteso che con il secondo argomento a sostegno del motivo di ricorso – e, cioe’, l’avere messo in discussione anche in sede di riassunzione la giurisdizione contabile – il ricorrente vorrebbe recuperare la possibilita’ di contestare la giurisdizione, sul presupposto della non assimilabilita’ della translatio all’accettazione della giurisdizione del secondo giudice.
2.3. Come gia’ avvertito dalla Corte dei conti con la decisione impugnata, nella soluzione della questione, risulta utile il richiamo a principi affermati da queste Sezioni Unite in sede di regolazione della giurisdizione, allorche’, nel ribadire la natura non impugnatoria del regolamento preventivo, si e’ ritenuto che anche nel sistema successivo all’entrata in vigore della Legge n. 69 del 2009, articolo 59 (segnatamente laddove il comma 3 della norma cit. prevede che “restano ferme le disposizioni sul regolamento preventivo di giurisdizione”) resti salvo il principio di diritto vivente, secondo cui il regolamento preventivo di giurisdizione e’ precluso anche contro una sentenza che si occupa solo di giurisdizione; e cio’ tanto nell’ambito del giudizio a quo, quanto nel giudizio ad quem (cfr. Sez. Unite, 08 febbraio 2010, n. 2716; 18 giugno 2010 n. 14828, 7 luglio 2010 n. 16033 e 22 novembre 2010 n. 23596).
La portata pratica dei principi affermati nell’occasione, per la parte che risulta di particolare rilievo nella presente sede, consiste nella considerazione nella riduzione ad unita’ del processo, dalla domanda alla decisione finale, derivante dalla translatio iudicii con conseguente irrilevanza dell’errore iniziale della parte nella individuazione del giudice provvisto di giurisdizione; nonche’ nel correlativo rilievo che anche la sentenza che declina la giurisdizione ha l’attitudine a passare in giudicato (formale), come e’ confermato proprio dalla testuale formulazione dell’articolo59 cit., laddove al comma 1 prevede che il giudice, se declina la propria giurisdizione, deve anche pronunziarsi in positivo sulla giurisdizione del giudice nazionale, se esistente, munito di giurisdizione e al comma 2 stabilisce che nel successivo giudizio le parti “restano vincolate a tale indicazione” (ma non anche il giudice indicato, salvo che sulla giurisdizione si siano pronunciate le Sezioni unite).
Merita, in particolare, ribadire che l’articolo 59 cit., prevedendo al comma 2 il termine di tre mesi decorrenti dal passaggio in giudicato della sentenza che declina la giurisdizione, contempla un termine ultimo, ma non un termine dilatorio, sicche’ le parti ben possono riassumere il giudizio sia prima che dopo il passaggio in giudicato (formale) della sentenza che declina la giurisdizione, lasciando un margine, nell’uno e nell’altro caso, solo per il conflitto di giurisdizione sollevato dal giudice ad quem d’ufficio, quale rimedio straordinario esperibile “in ogni tempo” secondo la previsione dell’articolo 362 c.p.c., comma 2.
E’ ben vero che la Legge n. 69 del 2009, articolo 59, comma 2 e l’articolo 11, comma 3, c.p.a. recano una formulazione parzialmente diversa, in quanto la prima disposizione prevede un potere del giudice ad quem di contestare la propria giurisdizione (affermata dal giudice a quo) che e’ esercitabile d’ufficio; mentre la seconda disposizione, prevedendo che il medesimo potere, sia esercitabile “anche d’ufficio”, sembrerebbe profilare la possibilita’ di una sollecitazione della parte per l’esercizio di siffatto potere. Tuttavia – tenuto conto che l’articolo 59 e’ disposizione generale applicabile nel processo amministrativo, segnatamente quanto alla previsione, secondo cui le parti che riassumono il giudizio davanti al giudice indicato in sentenza “restano vincolate” a tale indicazione (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 16 dicembre 2011, n. 24 in motivazione) – deve ritenersi che anche nel processo amministrativo la richiesta d’ufficio di regolamento di giurisdizione configuri espressione di una facolta’ discrezionale del giudice successivamente adito, del cui mancato esercizio non possono dolersi le parti, essendo le stesse abilitate a sollevare la questione di giurisdizione soltanto (nel giudizio a quo) con i rimedi previsti avverso la sentenza declinatoria della giurisdizione (nella specie l’appello innanzi al Consiglio di giustizia amministrativa della Regione siciliana).
In sostanza il potere del secondo giudice di ripensare sulla sua giurisdizione richiama l’articolo 45 cod. proc. civ. in tema di conflitti di competenza e la tendenziale unitarieta’ della giurisdizione per effetto della translatio, ma non rimette in termini le parti che nel primo giudizio non hanno impugnato la decisione di difetto di giurisdizione del primo giudice ed anzi l’hanno accettata con la riassunzione del processo dinanzi al giudice indicato nella decisione stessa (non importa se prima della scadenza del termine a tal fine previsto dal cit. articolo 59, comma 2), in tal modo determinando l’effetto del giudicato implicito sulla giurisdizione (cfr. Sez. unite n. 14828/2010 cit.).
Invero l’essere le parti “vincolate”, una volta riassunto il giudizio innanzi al giudice indicato (dal primo) come munito di giurisdizione, a detta indicazione, significa che la decisione che declina la giurisdizione non puo’ essere rimessa in discussione dalle stesse parti ne’ mediante regolamento preventivo di giurisdizione (nel giudizio a quo o nel giudizio riassunto), ne’ mediante eccezione nel giudizio riassunto; determinandosi un vero e proprio giudicato interno preclusivo alla successiva riproponibilita’ della questione.
2.4. Tale ordine concettuale, che, prima ancora che derivare la tenore testuale del cit. articolo 59, costituisce il precipitato logico delle regole sulle impugnazioni e sul giudicato interno, non e’ suscettibile di essere inciso da una strategia processuale, qual e’ quella adottata dall’odierno ricorrente, di mantenere in piedi il processo innanzi a due distinte A.G., da un lato, riassumendo – ergo spostando – il processo innanzi al giudice contabile indicato come munito di giurisdizione e, dall’altro, impugnando, nella sede originariamente adita, la decisione declinatoria della giurisdizione.
Vi si oppongono considerazioni di ordine sistematico, conseguenti al progressivo ridimensionamento dell’istituto della giurisdizione (e correlativo avvicinamento a quello della competenza), alla luce del principio della ragionevole durata del processo, secondo cui il fine primario di questo e’ la realizzazione del diritto delle parti ad ottenere una risposta nel merito (cfr. Cass. S.U. 22.2.2007, n. 4109 sulla translatio iudicii; S.U. n. 24883/2008, sul giudicato implicito in tema di giurisdizione; Cass. S.U. 23.12.2008, n. 30254 sulla pregiudiziale amministrativa; Cass. S.U. 06/03/2009, n. 5456 sul ricorso incidentale condizionato sulla giurisdizione). Invero, considerato che il principio della conservazione degli effetti, che la domanda avrebbe prodotto se presentata innanzi al giusto giudice, trova la sua attuazione pratica con il consentire alle parti di proseguire davanti ad un secondo giudice il processo iniziato davanti a quello originariamente mal individuato, ne deriva una riduzione ad unita’ del processo dalla domanda alla decisione finale, nell’ambito del quale trova spazio solo lo strumento processuale del regolamento di giurisdizione richiesto di ufficio dal giudice a quo in ragione della divisione funzionale ed organizzativa delle giurisdizioni, che non ammette (al pari di quanto accade nel caso di conflitto per ragioni di competenza “forte”) la possibilita’ che un giudice di un ordine diverso, perche’ nega di avere nel caso giurisdizione, possa poi imporla al diverso giudice che egli indica.
Nel quadro di questo fenomeno unitario la parte, che ha deciso di avvalersi della possibilita’ di proseguire il processo innanzi al giudice ritenuto (da quello originariamente adito) munito di giurisdizione, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda gia’ proposta, ha mostrato, inequivocamente, di preferire una pronuncia nel merito, con conseguente implicita rinuncia all’impugnazione della declinatoria ancora astrattamente ammissibile (o implicito abbandono di quella eventualmente gia’ proposta), senza che la medesima parte possa neppure dolersi del mancato esercizio da parte del secondo giudice della facolta’ discrezionale ad esso riservata di sollevare conflitto (sulla falsariga di quanto, costantemente affermato da questa Corte in tema di riassunzione innanzi al giudice indicato come competente e di mancato ricorso al regolamento di ufficio ex articolo 45 cod. proc. civ. da parte del giudice innanzi al quale la causa e’ stata riassunta: cfr. ex plurimis Cass 25 luglio 2006, n. 16936).
Una diversa soluzione contrasterebbe con l’ordinato svolgimento del processo, la cui osservanza risiede nel principio, ormai costituzionalizzato, della durata ragionevole del processo e della necessita’ di evitarne l’abuso e risulterebbe, comunque, categoricamente smentita dal tenore dell’articolo 59 cit., comma 2 che, vincolando le parti all’indicazione del primo giudice – quasi a renderle “parti coattive” del processo da esse stesse spostato innanzi al giudice indicato – assegna alla scelta di riassumere il giudizio il significato “tipico” di accettazione della pronuncia declinatoria della giurisdizione, con conseguente preclusione al riesame della stessa (e correlativa irrilevanza dell’eccezione e a fortiori dei dubbi sulla giurisdizione formulati nello stesso atto riassuntivo).
In definitiva il quarto motivo va rigettato, risultando inammissibili, per quanto evidenziato sub 2, i motivi primo, secondo e quinto. All’inammissibilita’ del primo motivo consegue, poi, l’irrilevanza della questione di legittimita’ costituzionale ivi enunciata.
3. Il terzo motivo ripropone, come innanzi accennato, una questione, sollevata dal P.G. presso la Corte dei conti e da questa disattesa, in relazione ai criteri di individuazione e scelta dei magistrati chiamati a comporre il collegio giudicante, giusta ordinanza del presidente della stessa Corte dei conti n. 5 del 2013, in base alla quale – come si legge nella decisione impugnata – in ragione dell’urgenza di adeguare per l’anno 2013 la funzionalita’ delle gia’ costituite Sezioni riunite alle nuove competenze giurisdizionali di cui alla Legge n. 213 del 2012, non si sono formate apposite predeterminate tabelle di magistrati delle Sezioni riunite in speciale composizione, ma si sono destinati ad esse, in via provvisoria, magistrati gia’ inseriti nelle previgenti articolazioni (giurisdizionali e controllo) delle stesse sezioni.
3.1. La questione esula con evidenza da quelle scrutinabili in sede di ricorso ex articolo 362 cod. proc. civ., giacche’ il difetto di giurisdizione per irregolare costituzione del giudice si determina solo nell’ipotesi di un’alterazione qualitativa o quantitativa del collegio giudicante, ovvero quando vi sia una totale carenza di legittimazione di uno o piu’ dei suoi componenti o possa ravvisarsi un’assoluta inidoneita’ degli stessi in modo da determinare una non coincidenza dell’organo giurisdizionale con quello delineato dalla legge. Ne consegue che non puo’ essere impugnata con ricorso per cassazione, per violazione dei limiti esterni della giurisdizione, la sentenza delle Sezioni riunite della Corte dei conti emessa da un collegio i cui componenti risultano sicuramente muniti dello status di magistrato della stessa Corte (cfr. per ipotesi similari, Sez. Unite, 26 luglio 2011, n. 16246; Sez. Unite, 01 luglio 2009, n. 15383).
4. E’ inammissibile anche il sesto motivo con cui si impugna la decisione nella parte in cui ha affermato il difetto di legittimazione del Sindaco e la Giunta comunale di Ispica.
Invero – e a prescindere dalla considerazione che, come evidenziato in premessa, non rilevano, nel presente giudizio per difetto di mandato, le qualificazioni del sindaco, diverse da quella di rappresentante del Comune di Ispica – costituisce principio acquisito (cfr. Sez. Unite, 14 gennaio 2015, n. 475) che la mancanza di una condizione dell’azione (legittimazione o interesse ad agire), rilevata dal giudice e posta a fondamento della decisione di rigetto, attiene ai vizi dei requisiti intrinseci alla domanda e rientra, pertanto, nell’ambito dei limiti interni della giurisdizione, sicche’ e’ inammissibile il ricorso per cassazione che prospetti tale vizio sotto il diverso profilo del difetto di giurisdizione, non trattandosi di una questione di superamento dei limiti esterni della giurisdizione, ne’ potendosi configurare un rifiuto della stessa da parte del giudice adito, (cfr. Cass. civ., Sez. Unite, 14 gennaio 2015, n. 475). Va, in particolare, ribadito, che anche a seguito dell’inserimento della garanzia del giusto processo nella formulazione dell’articolo 111 Cost., il sindacato delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione sulle decisioni rese dalla Corte dei conti e’ limitato all’accertamento dell’eventuale sconfinamento dai limiti esterni della propria giurisdizione da parte dei giudice contabile, ovvero all’esistenza di vizi che riguardano l’essenza di tale funzione giurisdizionale e non il modo del suo esercizio, restando, per converso, escluso ogni sindacato sui limiti interni di tale giurisdizione, cui attengono gli errores in iudicando o in procedendo. Nella specie la censura di violazione di legge si risolve in deduzioni che rimangono estranee al controllo e al superamento dei limiti esterni della giurisdizione, sotto il profilo dello sconfinamento nella sfera del merito ovvero d’invasione della sfera di attribuzioni riservata al legislatore (cfr. Cass. Sez. Unite 28 aprile 2011, n. 9443; Cass. Sez. Unite 12 dicembre 2012 n. 22784), attenendo, piuttosto, al merito della pronuncia; e cio’ esula dal sindacato consentito in questa sede.
In conclusione la disamina complessiva dei motivi conduce al rigetto del ricorso.
Le spese del giudizio di legittimita’, liquidate come in dispositivo alla stregua dei parametri di cui al Decreto Ministeriale n. 55 del 2014, seguono la soccombenza nei rapporti con i resistenti Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell’Interno, Prefettura di Ragusa – Ufficio Territoriale del Governo e Ministero dell’Economia e delle Finanze, unitariamente difesi dall’Avvocatura dello Stato.
Nulla deve, invece, essere disposto sul punto con riguardo al P.G. presso la Corte dei conti, considerata la sua natura di parte in senso formale.
Infine, dal momento che il ricorso risulta notificato successivamente al termine previsto dalla Legge n. 228 del 2012, articolo 1, comma 18, deve darsi atto della sussistenza dei presupposti di cui al Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1 quater, introdotto dalla citata Legge n. 228 del 2012, articolo 1, comma 17.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente Comune di Ispica al rimborso delle spese del giudizio di cassazione in favore dei resistenti Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell’Interno, Prefettura di Ragusa – Ufficio Territoriale del Governo e Ministero dell’Economia e delle Finanze liquidate in euro 5.000,00 oltre spese prenotate a debito.
Ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1 quater da’ atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso a norma dello stesso articolo 13, comma 1 bis.
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