Ricorre l’ipotesi della motivazione apparente allorche’ la motivazione, pur essendo graficamente (e, quindi, materialmente) esistente come parte del documento in cui consiste la sentenza, non rende tuttavia percepibili le ragioni della decisione, perche’ esibisce argomentazioni obiettivamente inidonee a far riconoscere l’iter logico seguito per la formazione del convincimento e, pertanto, non consente alcun controllo sull’esattezza e sulla logicita’ del ragionamento del giudice
Suprema Corte di Cassazione
sezioni unite civili
sentenza 20 ottobre 2016, n. 21261
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. CANZIO Giovanni – Primo Presidente
Dott. RORDORF Renato – Presidente Aggiunto
Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente di Sez.
Dott. RAGONESI Vittorio – Consigliere
Dott. BIELLI Stefano – Consigliere
Dott. DIDONE Antonio – Consigliere
Dott. BRONZINI Giuseppe – Consigliere
Dott. TRAVAGLINO Giacomo – Consigliere
Dott. GIUSTI Alberto – rel. Consigliere
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso 26473/2014 proposto da:
CONSORZIO (OMISSIS), in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’Avvocato (OMISSIS), che lo rappresenta e difende unitamente all’Avvocato (OMISSIS), per delega a margine del ricorso;
– ricorrente –
contro
(OMISSIS) S.R.L. UNIPERSONALE, soggetta ad attivita’ di direzione e di coordinamento da parte di (OMISSIS) S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso lo studio dell’Avvocato (OMISSIS), rappresentata e difesa dall’avvocato (OMISSIS), per delega in calce al controricorso;
REGIONE VENETO, in persona del Presidente pro tempore della Giunta Regionale, elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso lo studio dell’Avvocato (OMISSIS), che la rappresenta e difende unitamente agli Avvocati (OMISSIS), per delega a margine del controricorso;
– controricorrenti –
e contro
UFFICIO DEL GENIO CIVILE DI PADOVA;
– intimato –
avverso la sentenza n. 152/2014 del TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE PUBBLICHE, depositata il 09/07/2014.
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza de11111/10/2016 dal Consigliere Dott. ALBERTO GIUSTI;
uditi gli Avvocati (OMISSIS), (OMISSIS) e (OMISSIS), quest’ultimo per delega dell’Avvocato (OMISSIS);
udito il P.M., in persona dell’Avvocato Generale Dott. IACOVIELLO Francesco Mauro, che ha concluso per l’estinzione del processo.
FATTI DI CAUSA
1. – Il (OMISSIS) il Consorzio (OMISSIS) (ora Consorzio (OMISSIS)), con sede in (OMISSIS), presentava alla Regione Veneto istanza volta ad ottenere la concessione per la derivazione d’acqua superficiale della roggia (OMISSIS), per la produzione di energia idroelettrica.
In precedenza, in data (OMISSIS), analoga istanza era stata presentata dalla societa’ (OMISSIS) s.r.l. con sede in (OMISSIS).
Con Decreto 20 dicembre 2011, n. 471, il dirigente regionale della Segreteria regionale per l’Ambiente – direzione Difesa del suolo decideva di procedere nell’istruttoria dell’istanza della societa’ (OMISSIS) s.r.l. per la concessione di derivazione d’acqua ad uso idroelettrico, per produrre su un salto di ml. 6.00 la potenza media nominale di KW 50,29 ad uso idroelettrico.
2. – Avverso tale provvedimento, nonche’ avverso ogni altro atto connesso per consequenzialita’ e/o presupposizione, ed in particolare del parere n. 6 del 3 novembre 2011 della Commissione tecnica sulle domande in concorrenza, il Consorzio (OMISSIS) promuoveva giudizio di impugnazione avanti al Tribunale superiore delle acque pubbliche con ricorso notificato il 25 febbraio 2012 alla Regione Veneto, al Genio civile di Padova e alla controinteressata (OMISSIS) s.r.l..
Il Consorzio ricorrente, a fondamento della domanda di annullamento del provvedimento, deduceva i seguenti motivi, illustrati con due successive memorie:
– illegittimita’ per violazione e falsa applicazione dell’articolo 9 del t.u. acque pubbliche approvato con Regio Decreto n. 1775 del 1933; illegittimita’ per eccesso di potere per falsita’/insussistenza dei presupposti e per carenza di istruttoria; arbitrarieta’; violazione degli articoli 3 e 97 Cost.; carenza di motivazione;
– violazione e/o falsa applicazione del Regio Decreto n. 1775 del 1933, articolo 9, sotto ulteriori profili; eccesso di potere per difetto di istruttoria;
– sulla discrezionalita’ amministrativa; in specie sulla discrezionalita’ tecnica: insussistenza, arbitrio, eccesso di potere;
– illegittimita’ per travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti nonche’ per contraddittorieta’ delle motivazioni assunte; violazione del punto 1.1. del decreto del Ministero dello Sviluppo economico 10 settembre 2010; violazione del principio di libera concorrenza;
– violazione e/o falsa applicazione del Regio Decreto n. 1775 del 1933, articolo 9, per mancata considerazione dell’interesse pubblico; eccesso di potere per illogicita’ manifesta ed errata interpretazione: Legge Regionale 13 aprile 2001, n. 11, articolo 83-bis; articoli 9 e 12-bis Testo Unico Acque Pubbliche; del Decreto Legislativo n. 152 del 2006, articolo 166.
Si costituiva in giudizio l’impresa controinteressata, che resisteva al ricorso ed alla connessa istanza cautelare, poi abbandonata, illustrando con successiva memoria le proprie argomentazioni circa l’incompetenza del TSAP (a favore del TRAP di Venezia), il rilascio di parere comunale favorevole al suo progetto (suscettibile di adeguamento tecnologico, al contrario di quello consortile), la corretta istruttoria effettuata, la realizzata disponibilita’ di ben quattro impianti simili ed il legittimo uso di poteri discrezionali esercitati dalla Regione.
Si costituiva la Regione Veneto che, replicando in ordine ai diversi motivi di ricorso, concludeva per la declaratoria di inammissibilita’ e comunque per il rigetto del ricorso stesso.
3. – Con sentenza depositata in data 9 luglio 2014, il TSAP ha respinto il ricorso e condannato il Consorzio (OMISSIS) al rimborso delle spese processuali sostenute dalla Regione e dall’impresa (OMISSIS).
La sentenza e’ cosi’ motivata:
“Si tratta di adempimenti formalizzati per legge e/o regolamento (comunitari e/o nazionali) ed estrinsecantisi in atti a contenuto precipuamente valutativo-discrezionale, spesso confinante con gli apprezzamenti di merito sottratti al sindacato del giudice della legittimita’ e, comunque, non censurabili se non per macroscopiche irrazionalita’, nella specie non riscontrabili in rapporto alle qui dedotte doglianze: nel procedimento concessorio, finalizzato ad una derivazione idroelettrica da fonte rinnovabile, nella Regione Veneto, deve individuarsi una prima fase contemplante la richiesta dell’autorizzazione unica; la domanda di derivazione; la sua trasmissione alla Segreteria regionale dell’ambiente al competente Ufficio del Genio civile; la sua pubblicazione; la prescritta visita locale; l’acquisizione delle istanze concorrenti e delle varie opposizioni; il parere della competente commissione tecnica; la sua presa d’atto con apposito decreto dirigenziale della difesa del suolo; la trasmissione della domanda alla preposta Autorita’ di bacino; una seconda fase contemplante: l’autorizzazione alla costruzione ed alla gestione dell’impianto produttivo; il parere favorevole della competente Autorita’ di bacino; il parere positivo di compatibilita’ ambientale; la necessaria conferenza dei servizi; l’atto della Giunta regionale recante l’autorizzazione unica, raggruppante quella concernente il vincolo paesistico e l’approvazione della relazione di valutazione d’incidenza per ogni area, nonche’ quella di approvazione del progetto e quella di compatibilita’ ambientale; l’autorizzazione alla costruzione ed alla gestione dell’impianto e la dichiarazione di p.u. delle relative opere; infine, il disciplinare d’oneri e connesso decreto concessorio”.
4. – Per la cassazione della sentenza del TSAP il Consorzio (OMISSIS) ha proposto ricorso, con atto notificato il 14 novembre 2014, sulla base di due motivi.
Si sono costituiti, con separati atti di controricorso, la Regione Veneto e la (OMISSIS) s.r.l.
L’altro intimato – l’Ufficio del Genio civile di Padova – non ha svolto attivita’ difensiva in questa sede.
Il Consorzio e la Regione hanno depositato memorie illustrative in prossimita’ dell’udienza.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. – La sentenza oggetto del presente ricorso per cassazione concerne la richiesta di annullamento degli atti relativi all’avvio dell’istruttoria dell’istanza di derivazione idroelettrica dalla roggia Contarina presentata dalla societa’ (OMISSIS).
Con la memoria in prossimita’ dell’udienza, la Regione controricor-rente ha rappresentato, producendo la pertinente documentazione, che, con Decreto 3 ottobre 2014, n. 433 (pubblicato nel Bollettino Ufficiale della Regione del Veneto – Supplemento al n. 114 del 28 novembre 2014), e’ stato disposto il rilascio, a favore della societa’ (OMISSIS), ora (OMISSIS) s.r.l., della concessione di derivazione d’acqua oggetto dell’istanza gia’ preferita.
Poiche’, tuttavia, dalla documentazione prodotta non consta che il provvedimento finale di concessione sia divenuto inoppugnabile, e’ da escludere che il Consorzio di bonifica (OMISSIS) ricorrente sia privo di interesse alla cassazione della sentenza, che si riferisce ad un atto preparatorio della medesima sequenza procedimentale in cui si inserisce l’atto finale.
Non sussistono pertanto i presupposti per dichiarare la cessazione della materia del contendere o l’estinzione del processo.
2. – Con il primo motivo (nullita’ della sentenza per violazione dell’articolo 132 c.p.c., n. 4; motivazione inesistente o comunque meramente apparente; violazione del Regio Decreto n. 1775 del 1933, articolo 143, articoli 111 e 113 Cost.) si sostiene che la sentenza emessa dal TSAP sarebbe viziata da nullita’ per difetto assoluto di motivazione o, comunque, per motivazione solo apparente, essendo stata omessa l’enunciazione delle ragioni in fatto e in diritto della decisione. Inoltre, la laconica affermazione del giudice con riguardo all’ambito e all’estensione del proprio sindacato di legittimita’ violerebbe, ad avviso del ricorrente, l’articolo 143 Testo Unico Acque Pubbliche, giacche’ il TSAP e’ l’unico giudice amministrativo specializzato per la tutela dell’interesse legittimo al corretto esercizio dei poteri pubblicistici in materia di gestione delle acque pubbliche. La sentenza impugnata conterrebbe un’implicita (e immotivata) declinatoria del potere di giudicare profili di illegittimita’ dell’atto amministrativo (e dell’azione amministrativa) quali l’illogicita’, l’arbitrarieta’, la carenza di istruttoria macroscopica, il cui accertamento all’interno del nostro ordinamento rimarrebbe, in concreto, a seguire la tesi del TSAP, privo di effettiva tutela.
2.1. – Il motivo e’ fondato.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, ricorre l’ipotesi della motivazione apparente allorche’ la motivazione, pur essendo graficamente (e, quindi, materialmente) esistente come parte del documento in cui consiste la sentenza, non rende tuttavia percepibili le ragioni della decisione, perche’ esibisce argomentazioni obiettivamente inidonee a far riconoscere l’iter logico seguito per la formazione del convincimento e, pertanto, non consente alcun controllo sull’esattezza e sulla logicita’ del ragionamento del giudice (Cass., Sez. U., 7 aprile 2014, n. 8053; Cass., Sez. U., 22 settembre 2014, n. 19881; Cass., Sez. U., 5 agosto 2016, n. 16599).
Nella specie, la parte della decisione del TSAP dedicata alla motivazione della sentenza si risolve, da un lato, nella rilevazione del contenuto precipuamente valutativo-discrezionale degli atti impugnati, non censurabili se non per macroscopiche irrazionalita’, in concreto non ravvisabili; dall’altro, nella illustrazione della fasi in cui si articola il procedimento concessorio.
Da tali considerazioni il TSAP fa direttamente derivare l’infondatezza del ricorso del Consorzio di bonifica.
Sennonche’, le suddette considerazioni potevano, al piu’, costituire la premessa di base per una serie di successive argomentazioni in concreto pertinenti al caso sottoposto all’esame del giudice.
Esse invece mancano nella sentenza. In particolare, proprio la mancanza di una qualsiasi correlazione tra i due passaggi di cui si compone la motivazione (l’enunciazione in astratto della natura eminentemente discrezionale degli atti in questione, da una parte, e l’elencazione descrittiva dei profili procedimentali della concessione, dall’altra) rende di per se’ apodittica, e di stile, l’affermazione che “macroscopiche irrazionalita’” non sono “nella specie… riscontrabili in rapporto alle qui dedotte doglianze”.
Coglie pertanto nel segno la censura del Consorzio ricorrente: la sentenza contiene nella prima parte un’asserzione, che funge da generica e premessa, accompagnata dai “due punti”, ai quali fa seguito, anziche’ l’esplicitazione delle ragioni poste a fondamento dell’affermazione sul mancato riscontro delle macroscopiche irrazionalita’, la mera elencazione della fasi del procedimento di rilascio del provvedimento concessorio di derivazione idroelettrica.
La sentenza, in definitiva, non mostra il percorso logico-giuridico seguito per risolvere le questioni prospettate dalla parte ricorrente.
E l’impossibilita’ di individuare l’effettiva ratio decidendi rende meramente apparente la motivazione, con conseguente nullita’ della sentenza impugnata.
3. – Resta assorbito l’esame del secondo motivo, con cui si denuncia violazione e falsa applicazione di norme di diritto in relazione al R.. n. 1775 del 1933, articoli 7, 8 e 9 e violazione dell’articolo 111 Cost..
4. – La sentenza impugnata e’ cassata.
La causa deve essere rinviata per un nuovo esame al TSAP, in diversa composizione, il quale provvedera’ anche sulle spese del giudizio di cassazione.
P.Q.M.
La Corte accoglie il primo motivo di ricorso, assorbito il secondo; cassa la sentenza impugnata e rinvia la causa, anche per le spese del giudizio di cassazione, al Tribunale superiore delle acque pubbliche, in diversa composizione.
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