Corte di Cassazione, sezione II, sentenza 16 giugno 2014, n. 13687. In tema di sanzioni amministrative per violazioni delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, l'obbligatorieta' dell'azione di regresso prevista dal Decreto Legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, articolo 195, comma 9 nei confronti del responsabile comporta, anche in ragione dell'efficacia che nel relativo giudizio e' destinata a spiegare la sentenza emessa nei confronti della societa' o dell'ente cui appartiene, che, anche qualora l'ingiunzione di pagamento sia emessa soltanto nei confronti della persona giuridica, alla persona fisica autrice della violazione deve essere riconosciuta un'autonoma legittimazione "ad opponendum", che le consenta tanto di proporre separatamente opposizione quanto di spiegare intervento adesivo autonomo nel giudizio di opposizione instaurato dalla societa' o dall'ente, configurandosi in quest'ultimo un caso di litisconsorzio facoltativo, e potendosi nel primo caso evitare un contrasto di giudicati mediante l'applicazione delle ordinarie regole in tema di connessione e riunione di procedimenti.

REPUBBLICA ITALIANA

Con ricorso notificato depositato il 24-1-2003 (OMISSIS) e (OMISSIS) impugnavano davanti al TAR per la Campania il decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze – Dipartimento del Tesoro emesso il 31-10-2001 ai sensi del Decreto Legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, articolo 195 notificato ai ricorrenti il 3/4-12-2001, gia’ ritualmente opposto dinanzi alla Corte di Appello di Napoli.
Dopo che il TAR Campania con sentenza del 13-6-2005 aveva dichiarato inammissibile il ricorso, attesa la propria carenza di giurisdizione in favore della Corte di Appello di Napoli, il (OMISSIS) ed il (OMISSIS) con atto depositato il 25-10-2005 riassumevano il processo di impugnazione del suddetto decreto ministeriale dinanzi alla Corte di Appello di Napoli chiedendone l’annullamento e, in subordine, la riduzione della misura degli importi sanzionati al minimo edittale e, comunque, la perequazione della misura degli stessi in relazione all’effettiva partecipazione alla commissione degli illeciti; in particolare i ricorrenti deducevano che il predetto decreto era stato emanato all’esito di un procedimento irragionevolmente dilatato nel tempo, posto che la Consob aveva iniziato la propria attivita’ ispettiva il 21-7-1998 e l’aveva conclusa il 3-8-2001 con la proposta sanzionatoria indirizzata al Ministero.
Si costituivano in giudizio il Ministero dell’Economia e delle Finanze e la Consob eccependo preliminarmente la inammissibilita’ dell’opposizione proposta dagli esponenti aziendali per difetto di legittimazione attiva, in quanto la legittimazione all’opposizione appartiene ai soli soggetti in concreto destinatari del provvedimento ingiuntivo, nella specie la (OMISSIS); contestavano comunque anche nel merito il fondamento dell’opposizione di cui chiedevano il rigetto.
La Corte di Appello di Napoli con decreto del 4-4-2007 ha annullato il decreto impugnato.
La Corte territoriale preliminarmente ha disatteso l’eccezione di difetto di legittimazione degli opponenti, rilevando che a questi ultimi era stata concretamente inflitta la sanzione amministrativa pecuniaria, e che pertanto essi erano legittimati a proporre opposizione contro il provvedimento di applicazione della sanzione, cosi’ come espressamente previsto dal Decreto Legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, articolo 195; ha poi accolto il motivo di impugnazione relativo alla irragionevole durata del procedimento sfociato nel decreto sanzionatorio, atteso che doveva essere applicata la Legge n. 241 del 1990 ed in particolare l’articolo 2 cui si ricollegava, nella fattispecie, il regolamento della Consob con il quale quest’ultima si era assegnata per i procedimenti sanzionatoci il termine di giorni 180 decorrente dal momento di contestazione formale degli addebiti, facendo coincidere il “dies ad quem” con quello di adozione della proposta da parte della Commissione; invero nella specie il suddetto termine risultava essere decorso, pur facendo coincidere il “dies a quo” con quello di entrata in vigore del menzionato regolamento, ovvero con il 1-12-2000, posto che la proposta sanzionatoria era stata formulata soltanto il 3-8-2001.
Per la cassazione di tale decreto il Ministero dell’Economia e delle Finanze e la Consob hanno proposto un ricorso articolato in quattro motivi cui il (OMISSIS) ha resistito con controricorso introducendo altresi’ un ricorso incidentale condizionato affidato ad un unico motivo seguito successivamente da una memoria; il (OMISSIS) non ha svolto attivita’ difensiva in questa sede.

Preliminarmente deve procedersi alla riunione dei ricorsi in quanto proposti contro la medesima sentenza.
Sempre in via preliminare deve rilevarsi che, contrariamente a quanto dedotto nella memoria depositata dal (OMISSIS) ex articolo 378 c.p.c., tutti i motivi formulati nel ricorso principale sono corredati da quesiti di diritto conformi al dettato dell’articolo 366 bis c.p.c., in quanto contengono la sintetica indicazione delle regole di diritto applicate dal giudice di merito e la diversa regola di diritto che, ad avviso dei ricorrenti principali, si sarebbe dovuta applicare al caso di specie.
Venendo quindi all’esame del ricorso principale, si rileva che con il primo motivo, denunciando violazione degli articoli 97 e 113 Cost., violazione e falsa applicazione degli articoli 81 e 100 c.p.c. – Legge 24 novembre 1981, n. 689, articoli 6 e 22 – Decreto Legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, articolo 195 nonche’ violazione dei principi generali in tema di “legitimatio ad causarti” e “legitimatio ad processum”, si censura il decreto impugnato per aver disatteso l’eccezione preliminare sollevata dagli esponenti in ordine al difetto di legittimazione delle controparti.
I ricorrenti principali, premesso che il destinatario della ingiunzione di pagamento contenuta nel decreto ministeriale suddetto era da rinvenire unicamente nella (OMISSIS), sostengono che costituisce principio giurisprudenziale consolidato che il vincolo di solidarieta’ che la Legge n. 689 del 1981, articolo 6, comma 3 istituisce tra la persona giuridica ed il suo rappresentante, autore della violazione, non vale a conferire ad essa la veste di soggetto interessato a proporre opposizione, a norma dell’articolo 22 di tale legge, contro l’ordinanza – ingiunzione emessa nei confronti del solo rappresentante, stante l’autonomia delle posizioni dei soggetti obbligati in solido e l’insussistenza di qualsiasi litisconsorzio necessario tra coobbligati solidali; la legittimazione a proporre opposizione contro l’ordinanza – ingiunzione irrogativa di sanzione amministrativa deriva non da un interesse di fatto, ma soltanto dall’interesse giuridico alla rimozione di un provvedimento di cui un soggetto sia destinatario, con la precisazione che il destinatario e’ colui al quale l’Amministrazione chiede in concreto il pagamento della somma oggetto della sanzione, ovvero l’autore materiale della violazione, l’ente di appartenenza o entrambi; orbene nella fattispecie in base a tali principi il Ministero dell’Economia e delle Finanze, esercitando un potere discrezionale ad esso riservato in via esclusiva dalla legge, aveva scelto di ingiungere il pagamento conseguente alle violazioni accertate dalla Consob non direttamente ai suoi autori, bensi’ al solo Istituto Bancario di appartenenza; ne’ tale impostazione pregiudica l’interesse dei ricorrenti all’accertamento negativo dell’illecito, posto che detto interesse potra’ essere fatto valere nell’ambito del giudizio di regresso successivamente instaurato dal soggetto sanzionato nei confronti dei coobbligati solidali, come espressamente previsto dal Decreto Legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, articolo 195, u.c. del laddove e’ anzi disposto l’obbligo dell’azione di regresso da parte delle societa’ e degli enti che hanno pagato la sanzione nei confronti dei responsabili.
Il motivo e’ infondato.
La Corte di Appello di Napoli ha ritenuto che ai sensi del disposto di cui al Decreto Legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, articolo 195 e del decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze impugnato era emerso che agli opponenti (OMISSIS) e (OMISSIS) era stata concretamente inflitta la sanzione amministrativa pecuniaria per cui e’ causa e che pertanto essi erano legittimati a proporre impugnazione contro il provvedimento di applicazione della sanzione.
Tale convincimento e’ conforme all’orientamento espresso dalle Sezioni Unite di questa Corte secondo cui in tema di sanzioni amministrative per violazioni delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, l’obbligatorieta’ dell’azione di regresso prevista dal Decreto Legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, articolo 195, comma 9 nei confronti del responsabile comporta, anche in ragione dell’efficacia che nel relativo giudizio e’ destinata a spiegare la sentenza emessa nei confronti della societa’ o dell’ente cui appartiene, che, anche qualora l’ingiunzione di pagamento sia emessa soltanto nei confronti della persona giuridica, alla persona fisica autrice della violazione deve essere riconosciuta un’autonoma legittimazione “ad opponendum”, che le consenta tanto di proporre separatamente opposizione quanto di spiegare intervento adesivo autonomo nel giudizio di opposizione instaurato dalla societa’ o dall’ente, configurandosi in quest’ultimo un caso di litisconsorzio facoltativo, e potendosi nel primo caso evitare un contrasto di giudicati mediante l’applicazione delle ordinarie regole in tema di connessione e riunione di procedimenti (sentenza 30-9-2009 n. 20929).
Con il secondo motivo i ricorrenti principali, nell’ipotesi di mancato accoglimento del primo motivo, deducendo violazione e falsa applicazione degli articoli 3 – 24 e 97 Cost. e Legge n. 241 del 1990, articolo 2 violazione del Decreto Legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, articolo 195, violazione e mancata applicazione della Legge n. 689 del 1981, articolo 28 violazione del principio lex specialis derogat legi generali e dei principi generali in tema di procedimento amministrativo, sostengono che, contrariamente all’assunto della Corte territoriale, il procedimento per cui e’ causa e’ interamente assoggettato alle prescrizioni contenute nella Legge 24 novembre 1981, n. 689, cosicche’, in presenza di norme specifiche che disciplinano la potesta’ sanzionatoria dell’Amministrazione, espressamente integranti un requisito di legittimita’ del provvedimento conclusivamente adottato, arbitraria appare l’opzione ermeneutica dei primi giudici tesa a riconoscere analoghi effetti invalidanti al mancato rispetto del termine eventualmente autoassegnatosi dall’Amministrazione ai sensi della Legge n. 241 del 1990, articolo 2.
La censura e’ fondata.
La Corte territoriale ha affermato che la disposizione di cui al Decreto Legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, articolo 195, comma 2 non esclude affatto l’applicabilita’ del procedimento, successivo alla formale contestazione degli addebiti, della Legge n. 241 del 1990, articolo 2 secondo quanto emergeva inequivocabilmente dal Regolamento n. 12.697 entrato in vigore il 1-12-2000; infatti nella specie era stata la stessa Consob che, in attuazione dell’articolo 2 secondo e quarto comma della Legge n. 241 del 1990, si era autoassegnata un termine di 180 giorni evidentemente ritenuto congruo in relazione alla procedura da svolgere, termine invece non rispettato pur facendo coincidere il “dies a quo” con quello di entrata in vigore del Regolamento, atteso che la proposta sanzionatoria era stata formulata soltanto il 3-8-2001, ovvero dopo circa otto mesi.
Orbene tale convincimento si pone in insanabile contrasto con l’orientamento delle Sezioni Unite di questa Corte secondo cui la disposizione della Legge 7 agosto 1990, n. 241, articolo 2, comma 3 tanto nella sua originaria formulazione, secondo cui il procedimento amministrativo deve essere concluso entro il termine di trenta giorni, quanto nella formulazione risultante dalla modificazione apportata dal Decreto Legge 14 marzo 2005, n. 35, articolo 36 bis convertito nella Legge 14 maggio 2005, n. 80, secondo cui detto termine e’ di novanta giorni, nonostante la generalita’ del testo legislativo in cui e’ inserita, e’ incompatibile con i procedimenti regolati dalla Legge 24 novembre 1981, n. 689, che costituisce un sistema di norme organico e compiuto e delinea un procedimento di carattere contenzioso scandito in fasi i cui tempi sono regolati in modo da non consentire, anche nell’interesse dell’incolpato, il rispetto di un termine cosi’ breve (sentenza 27-4-2006 n. 9591; tra le piu’ recenti nello stesso senso Cass. 13-4-2010 n. 8763); rimane ferma naturalmente la necessita’ che la pretesa sanzionatoria venga fatta valere entro il termine di prescrizione di cinque anni dalla commissione della violazione stabilito dall’articolo 28 della Legge 24 novembre 1981, n. 689, articolo 28.
Con il terzo motivo i ricorrenti principali, deducendo violazione e falsa applicazione degli articoli 3-24 e 97 Cost. e Legge n. 241 del 1990, articolo 2 violazione del Decreto Legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, articolo 195, violazione e mancata applicazione della Legge n. 689 del 1981, articolo 28 nonche’ violazione dei principi generali in tema di procedimento amministrativo, affermano che, contrariamente al convincimento espresso dal decreto impugnato, l’inosservanza del termine stabilito dalla Legge n. 241 del 1990, articolo 2 non e’ causa di invalidita’ del provvedimento che sia stato emesso tardivamente, poiche’ anche dopo la scadenza non viene meno il potere dovere dell’Amministrazione di attivarsi comunque per il soddisfacimento degli interessi pubblici affidati alla sua cura.
Con il quarto motivo i ricorrenti, denunciando violazione e falsa applicazione degli articoli 3-24 e 97 Cost. e Legge n. 241 del 1990, articolo 2 violazione e mancata applicazione della Legge n. 241 del 1990, articolo 21 octies violazione del Decreto Legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, articolo 195, nonche’ violazione dei principi generali in tema di procedimento amministrativo, rilevano che in ogni caso l’eventuale violazione di norme sul procedimento ai sensi dell’articolo 21 octies citato non poteva comportare l’annullamento di un provvedimento che, come quello per cui e’ causa, per la sua natura vincolata non avrebbe potuto mai atteggiarsi diversamente.
Il terzo ed il quarto motivo restano assorbiti all’esito dell’accoglimento del secondo motivo del ricorso principale.
Venendo quindi all’esame del ricorso incidentale, si rileva che con l’unico motivo formulato il (OMISSIS) afferma, nell’ipotesi di accoglimento del secondo motivo di ricorso incidentale, e quindi qualora si ritenesse applicabile la Legge n. 689 del 1981, articolo 14 invece della Legge n. 241 del 1990, articolo 2 e del regolamento Consob n. 12697/2000, che si dovrebbe comunque confermare il decreto impugnato; invero, premesso che il termine di giorni 90 per l’irrogazione della sanzione amministrativa decorre dalla data della formale contestazione (come ritenuto dalla sentenza di questa Corte a Sezioni Unite del 9-3-2007 n. 5395), nella fattispecie formulata dalla Consob il 1-7-1999, detto termine, di natura perentoria, era gia’ spirato all’atto della proposta sanzionatoria, avvenuta il 3-8-2001.
Il motivo e’ infondato.
Invero con la censura in esame il ricorrente incidentale erroneamente si richiama alla Legge n. 241 del 1990, articolo 2 che prevede il termine entro il quale deve avvenire la contestazione nel caso che quest’ultima non e’ stata effettuata immediatamente all’interessato, questione oggetto della pronuncia di questa stessa Corte menzionata dal (OMISSIS) in tema di sanzioni amministrative previste per la violazione delle norme che disciplinano l’attivita’ di intermediazione finanziaria; tale sentenza ha infatti ritenuto che la distinzione tra gli organi della Consob deputati, rispettivamente, alla constatazione ed alla valutazione dei fatti costituenti violazioni amministrative, e’ ininfluente ai fini della decorrenza del termine da rispettare per la contestazione degli illeciti, che va individuata nel giorno in cui la Commissione in composizione collegiale, dopo l’esaurimento dell’attivita’ ispettiva e di quella istruttoria, e’ in grado di adottare le decisioni di sua competenza, senza che si possa tener conto di ingiustificati ritardi; pertanto occorre individuare, secondo le particolarita’ dei singoli casi, ed indipendentemente dalle date di deposito della relazione ispettiva e di riunione della Commissione, il momento in cui ragionevolmente la contestazione avrebbe potuto essere tradotta in accertamento, momento dal quale deve farsi decorrere il termine per la contestazione; orbene l’articolo 14 citato e la suddetta pronuncia attengono evidentemente alla individuazione dei criteri per la determinazione del tempo entro il quale la contestazione dell’addebito deve essere effettuata, questione non oggetto della presente controversia, e non invece al termine entro il quale deve essere fatta valere la pretesa sanzionatoria, questione affrontata e risolta in occasione dell’esame del secondo motivo del ricorso principale.
In definitiva all’esito dell’accoglimento del secondo motivo del ricorso principale la sentenza impugnata deve essere cassata, e la causa deve essere rinviata per la decisione delle questioni di merito relative alle sanzioni irrogate nonche’ per la pronuncia sulle spese del presente giudizio ad altra sezione della Corte di Appello di Napoli.

LA CORTE
Riunisce i ricorsi, rigetta il primo motivo del ricorso principale, accoglie il secondo, dichiara assorbiti il terzo ed il quarto, rigetta il ricorso incidentale, cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia la causa anche per la pronuncia sulle spese del presente giudizio ad altra sezione della Corte di appello di Napoli.