Consiglio di Stato, Sentenza|17 febbraio 2022| n. 1182.
Cooperative le attività di controllo e la funzione di vigilanza.
Le controversie inerenti l’esercizio della funzione di vigilanza sul mondo della cooperazione appartengono alla giurisdizione del giudice amministrativo, riguardando il concreto esercizio di un’autorità pubblica svolto al fine, costituzionalmente garantito ex art. 45 cost., di assicurare che le cooperative promosse e favorite mantengano inalterato il proprio carattere di mutualità e l’assenza di fini speculativi privati.
Sentenza|17 febbraio 2022| n. 1182. Cooperative le attività di controllo e la funzione di vigilanza
Data udienza 10 febbraio 2022
Integrale
Tag- parola chiave: Cooperative – Attività di controllo – Funzione di vigilanza – Esercizio – Controversie – Giurisdizione
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5589 del 2021, proposto da
Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via (…);
contro
Un. It. Co. – Un. I.C.., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Cu. Ci. e Gi. Pe., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Cu. Ci. in Roma, via (…);
per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Sezione Terza Ter n. 14091/2020, resa tra le parti
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Un. It. Co. – Un. I.C..;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 105, co. 2 e 87, co. 3, cod. proc. amm.;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 10 febbraio 2022 il Cons. Giovanni Pascuzzi e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Fe. Ba., e gli avvocati Cu. Ci. e Gi. Pe.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
Cooperative le attività di controllo e la funzione di vigilanza
FATTO e DIRITTO
1. A valle di alcune visite ispettive, con provvedimento prot. n. 410040 del 28 settembre 2017, avente ad oggetto “Vigilanza sui fondi mutualistici per la promozione e lo sviluppo della cooperazione promossi dalle associazioni nazionali di rappresentanza e tutela del movimento cooperativo. Situazione dell’associazione UN.”, il Ministero dello Sviluppo Economico ha chiesto ad UN. la restituzione allo Stato dei versamenti effettuati dalle cooperative associate ad UN., dal 2005 al 2016, ai sensi dell’art. 11 della legge 59/92, che non risultavano impiegati per le finalità di cui al medesimo art. 11.
Conviene ricordare che l’articolo 11, comma 1, della legge 59/92 (Nuove norme in materia di società cooperative), sotto la rubrica “Fondi mutualistici per la promozione e lo sviluppo della cooperazione” prevede: “1. Le associazioni nazionali di rappresentanza, assistenza e tutela del movimento cooperativo,…. possono costituire fondi mutualistici per la promozione e lo sviluppo della cooperazione. I fondi possono essere gestiti senza scopo di lucro da società per azioni o da associazioni”. UN. ha costituito l’ente gestore citato dalla norma solo nel 2016. Fino a quel momento aveva ritenuto di adempiere al disposto di cui all’art. 11 in parola costituendo un’appostazione di bilancio specificatamente destinata alla gestione del fondo denominato “Un.” e pertanto gestendo direttamente detto fondo.
A seguito di due visite ispettive, il MISE ha rilevato che una parte delle quote versate dalle cooperative aderenti ad UN. (le quote sono pari al 3% degli utili annuali: cfr. il comma 4 dell’art. 11 l. 59/92) non sono state utilizzate per le finalità di promozione e sviluppo della cooperazione. Con provvedimento prot. n. 410040 del 28 settembre 2017 dette somme sono state quantificate e ne è stata chiesta la restituzione allo Stato (cfr. il comma 6 dell’art. 11 della l. 59/92).
Cooperative le attività di controllo e la funzione di vigilanza
2. UN. ha impugnato il citato provvedimento del MISE prot. n. 410040 del 28 settembre 2017 dinanzi al Tar del Lazio sulla base dei motivi di seguito sintetizzati:
I. Violazione dell’art. 11, comma 4, della l.n. 59/1992. Errore nei presupposti e difetto di istruttoria. Illogicità e difetto di motivazione (la gestione del fondo, nella sostanza, sarebbe stata comunque conforme alle previsioni normative rilevanti).
II. Sotto altro profilo: difetto di istruttoria e di motivazione; errata ricostruzione della contabilità del fondo mutualistico; in subordine, richiesta di CTU contabile.
III. Con riferimento all’asserito dovere di restituzione degli importi allo Stato: violazione e falsa applicazione dell’art. 11, comma 4, l. n. 59/92. Difetto di motivazione.
3. Il MISE si è costituito in primo grado per resistere al ricorso e chiederne il rigetto.
4. Con sentenza 14091, pubblicata il 29 dicembre 2020, il Tar Lazio Sezione terza ter ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto da UN. per difetto di giurisdizione e ha rimesso le parti innanzi al Giudice ordinario ai sensi e per gli effetti dell’art. 11 c.p.a. sulla base delle seguenti considerazioni:
“Ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva il petitum sostanziale, che va identificato soprattutto in relazione alla causa petendi, ossia all’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio (tra le tante: Cass. civ., sez. un., 07-09-2018, n. 21928).
Appartiene, dunque, alla giurisdizione del giudice ordinario la domanda, nell’ambito di un rapporto giuridico di “negotiorum gestio” tra una società privata e una p.a., valendo a radicare la giurisdizione non tanto l’impugnazione del provvedimento ma le conseguenze economiche derivate dalla sua esecuzione (Cass., SS.UU., 1 aprile 2020, n. 7641).
Nel caso in esame, con il provvedimento gravato, il Ministero dello Sviluppo Economico chiede alla ricorrente la restituzione allo Stato “dei versamenti ex art. 11” della legge 59/1992 erogati dalle cooperative aderenti ed acquisiti fino all’anno 2016 (anno prima della costituzione del soggetto gestore). L’Amministrazione, come si legge nel provvedimento, censura l’operato dell’Associazione UN.., la quale, prima della costituzione del soggetto gestore del Fondo denominato Un. (il cui Statuto è stato approvato nel gennaio 2017) anziché costituire un soggetto terzo quale gestore così come richiesto dalla legge, gestiva direttamente (tramite una posta di bilancio specificatamente destinata alla gestione del fondo denominato “Un.”) i proventi derivanti dal versamento dei contributi da parte delle cooperative socie e dalla devoluzione del patrimonio delle associate in liquidazione. Il Ministero intimato, peraltro, contesta la destinazione delle somme del fondo.
Orbene, nella specie, la pretesa vantata dalla ricorrente non è quella dell’annullamento di un provvedimento autoritativo dell’Amministrazione, ma di evitare le conseguenze meramente patrimoniali derivanti dalla restituzione delle somme acquisite dalle cooperative fino al 2016.
Il Mise, con il provvedimento gravato, alla luce dell’interpretazione della normativa di riferimento (art. 11 della l. n. 59/1992), impone alla ricorrente di restituire le somme acquisite tramite Agenzia delle Entrate con il modello di versamento F24. La pretesa vantata dalla ricorrente, che, attraverso la richiesta di annullamento del provvedimento gravato mira a non versare allo Stato le somme richieste ha natura di diritto soggettivo.
Nella controversia in esame non viene infatti in rilievo un interesse legittimo, ma un diritto soggettivo di natura patrimoniale conseguente alla pretesa applicazione vincolata della legge e comunque ad un rapporto di negotiorum gestio”.
5. Avverso la sentenza del Tar Lazio ha proposto appello il MISE sulla base dei seguenti motivi:
Erroneità della sentenza impugnata per avere il Giudice di primo grado ritenuto il difetto di giurisdizione del G.A. Error in judicando e vizio di motivazione. Travisamento.
Il Ministero contesta la pertinenza del richiamo alla nozione di negotiorum gestio e sostiene la necessità di riportare la vicenda in questione al paradigma dell’azione amministrativa esercitata in base ad un potere di vigilanza. Il MISE ha chiesto a questa Sezione di annullare la sentenza n. 14091/20 del Tar Lazio, e di dichiarare sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo.
Cooperative le attività di controllo e la funzione di vigilanza
6. UN. si è costituita nel presente giudizio per chiedere il rigetto dell’appello proposto dal MISE. Dopo aver chiarito di aver adito il giudice amministrativo in primo grado solo “in via cautelativa”, ovvero in attesa di avere più chiaro il quadro della vicenda, UN. asserisce che il proprio fine non è quello di ottenere l’annullamento di un provvedimento autoritativo dell’Amministrazione, ma di evitare le conseguenze meramente patrimoniali derivanti dalla restituzione delle somme acquisite dalle cooperative fino al 2016: la pretesa di non versare allo Stato le somme richieste avrebbe natura di diritto soggettivo (con conseguente radicamento della giurisdizione in capo al giudice ordinario).
7. L’appello è stato trattenuto per la decisione alla camera di consiglio del 10 febbraio 2022.
8. Il punto dirimente della controversia attiene alla qualificazione della relazione che intercorre tra il MI. e UN. e alla conseguente natura della pretesa vantata dal Ministero nei confronti della stessa UN. (ovvero la restituzione allo Stato dei versamenti effettuati dalle cooperative associate ad UN., dal 2005 al 2016, ai sensi dell’art. 11 della legge 59/92, che non risultano impiegati per le finalità di cui al medesimo art. 11).
9. La UN.., Un. It. Co., è una associazione nazionale di promozione, assistenza, tutela e revisione del movimento cooperativo (art 11, c. 1, l. 59/1992), riconosciuta con d.m. del 7/5/2004, ai sensi dell’articolo 3 del decreto legislativo del 2/8/2002, n. 220.
Il d.lgs. 220/2002, appena citato, reca “Norme in materia di riordino della vigilanza sugli enti cooperativi, ai sensi dell’articolo 7, comma 1, della L. 3 aprile 2001, n. 142”.
Dalla lettura di tale atto normativo si evincono i contenuti dell’attività di vigilanza che il Ministero è chiamato a svolgere su tutte le forme organizzatorie del mondo cooperativo.
In particolare, alle associazioni nazionali di rappresentanza, assistenza, tutela e revisione del movimento cooperativo (di cui un esempio è UN..) è dedicato l’art. 3 del d.lgs. 220/2002.
Oltre a chiarire che al Ministero spetta il loro riconoscimento, la norma in parola stabilisce due punti fermi: il primo è che le associazioni nazionali riconosciute sono sottoposte alla vigilanza del Ministero per quanto attiene all’osservanza delle disposizioni dello stesso decreto 220/2002 (cfr. comma 6, dell’art. 3); il secondo è che le associazioni possono essere riconosciute se comprovano di essere in grado di assolvere le funzioni di vigilanza nei confronti degli enti cooperativi aderenti, per il tramite delle loro articolazioni organizzative centrali e periferiche (cfr. comma 4, dell’art. 3).
Cooperative le attività di controllo e la funzione di vigilanza
Per quel che riguarda il secondo aspetto, ne deriva che il Ministero vigila sulle associazioni e queste ultime, a loro volta, vengono chiamate ad esercitare poteri di vigilanza nei confronti degli enti cooperativi aderenti: il Ministro può chiedere la documentazione atta a dimostrare l’idoneità dell’associazione ad assolvere le funzioni di vigilanza sugli enti cooperativi associati (art. 3, comma 6); il Ministro può revocare il riconoscimento alle associazioni nazionali che non sono in grado di assolvere efficacemente le proprie funzioni di vigilanza sugli enti cooperativi associati (art. 3, comma 7); nell’esecuzione delle funzioni di vigilanza sugli enti cooperativi associati, le associazioni sono tenute ad osservare le norme stabilite dal Ministro (art. 3, comma 8).
Per quel che riguarda il primo aspetto, ovvero la sottoposizione delle associazioni nazionali riconosciute alla vigilanza del Ministero per quanto attiene all’osservanza delle disposizioni dello stesso decreto 220/2002, l’attività di vigilanza si concretizza nell’esercizio di poteri ispettivi e di poteri sanzionatori.
In argomento si veda anche il più recente decreto ministeriale 21 maggio 2018 che disciplina le procedure operative per il riconoscimento delle associazioni nazionali di rappresentanza, assistenza, tutela e revisione del movimento cooperativo e la connessa vigilanza attribuita al Ministero dello sviluppo economico. Tale decreto detta norme più specifiche per quel che attiene la finalità (art. 4) e lo svolgimento della vigilanza (art. 5).
Dal quadro normativo appena sunteggiato emerge in maniera chiara il regime di soggezione al potere pubblicistico di vigilanza proprio del Ministero cui sono sottoposte queste associazioni.
Detto contesto regolamentare impone di richiamare un principio pacifico (peraltro già espresso, in chiave più generale, dal Consiglio di Stato, sez. IV, nella sentenza 14 ottobre 2004, n. 6670): le controversie inerenti l’esercizio della funzione di vigilanza sul mondo della cooperazione appartengono alla giurisdizione del giudice amministrativo, riguardando il concreto esercizio di un’autorità pubblica svolto al fine, costituzionalmente garantito ex art. 45 cost., di assicurare che le cooperative promosse e favorite mantengano inalterato il proprio carattere di mutualità e l’assenza di fini speculativi privati.
Nel caso in esame il Ministero ha voluto fare chiarezza su come erano state utilizzate le somme riscosse dagli associati e che avrebbero dovuto essere impiegate per la promozione e lo sviluppo della cooperazione. All’esito dell’ispezione è emerso che non c’era prova che una parte di detti introiti fossero stati utilizzati per la citata finalità . Ecco quindi la richiesta di ottenerne il versamento a vantaggio del bilancio dello Stato affinché possano essere indirizzate al fine per il quale sono state riscosse.
E’ principio pacifico quello secondo il quale la giurisdizione va determinata in relazione alle posizioni sostanziali, di diritto soggettivo o di interesse legittimo, fatte valere in giudizio; a tal fine, l’unico criterio rilevante è quello del petitum sostanziale, ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscano manifestazione (vedi, tra le tante, Cons. Stato, sez, VI, 27 settembre 2021 n. 6500).
Nel caso di specie di fronte al potere del Ministero che si articola nella possibilità di verificare quali somme (tra quelle raccolte presso i soci) sono state utilizzate per la promozione e lo sviluppo della cooperazione e quali no e nella conseguente autoritativa possibilità di chiedere il versamento al bilancio dello Stato di quelle non correttamente utilizzate, la posizione vantata da UN. è di mero interesse legittimo, come tale azionabile dinanzi al giudice amministrativo.
10. A sostegno delle proprie tesi la sentenza impugnata e la difesa di UN. hanno richiamato alcune decisioni che hanno affermato la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario in vicende del tutto peculiari. Ma a ben vedere si tratta di fattispecie differenti da quella qui in esame.
La sentenza impugnata richiama Cass., sez. unite, 1° aprile 2020, n. 7641: tema del contendere era la domanda, proposta da una società privata nei confronti di un Comune, avente ad oggetto il pagamento del corrispettivo e il rimborso dei costi sostenuti per l’erogazione di acqua, da un pozzo privato in gestione, agli abitanti di una località situata nel territorio comunale, fornita, dapprima, su richiesta espressa dell’ente locale e sulla base dell’impegno assunto dallo stesso di farsi carico dell’approvvigionamento idrico e, successivamente, in esecuzione di un’ordinanza contingibile ed urgente del Comune medesimo.
La difesa di UN. richiama, a propria volta, Cass., sez. unite, 7 gennaio 2013, n. 150 (una controversia avente ad oggetto la pretesa di un concessionario per la diffusione televisiva locale di ottenere alcuni benefici contemplati dalla legge) e Consiglio di Stato, ad. plen., 29 gennaio 2014, n. 6 (una controversia relativa alla revoca del contributo finanziario disposta assumendo l’inadempimento da parte del beneficiario delle obbligazioni assunte, per avere questi realizzato un programma di investimento – servizi di manutenzione- diverso da quello approvato per l’ottenimento delle agevolazioni -produzione di mobili metallici-).
Come ben si vede, sono fattispecie diverse da quella oggetto del presente giudizio: qui non si discute della richiesta, della concessione o della revoca di questo o quel contributo ovvero di questo o quel corrispettivo.
Sub iudice, in questo caso, è il giudizio che un’autorità investita del potere di vigilanza ha dato sulle modalità di impiego (non coerenti con le finalità dettate dalla legge) di una parte delle quote versate dalle cooperative aderenti ad una associazione nazionale di promozione, assistenza, tutela e revisione del movimento cooperativo.
11. Per le ragioni esposte la sentenza impugnata deve essere riformata, con rimessione della causa al Tar, ai sensi dell’art. 105, cod. proc. amm.
12. Considerate la specificità di alcuni aspetti della questione di giurisdizione affrontata, sussistono giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo e rimette la causa al giudice di primo grado.
Spese compensate.
Ordina che la pubblica amministrazione dia esecuzione alla presente decisione.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 febbraio 2022 con l’intervento dei magistrati:
Giancarlo Montedoro – Presidente
Alessandro Maggio – Consigliere
Giordano Lamberti – Consigliere
Francesco De Luca – Consigliere
Giovanni Pascuzzi – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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