Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza 2 marzo 2018, n. 1307. Stabilisca la Corte se l’art. 3, comma 3, lett. a) della Direttiva 2009/28/CE debba essere interpretato – anche alla luce del generale principio di tutela del legittimo affidamento e del complessivo assetto della regolazione apprestata dalla Direttiva in punto di incentivazione della produzione di energia da fonti rinnovabili

3

segue pagina antecedente
[…]

9. La presente controversia, per vero, afferisce a problematiche su cui questo Consiglio si è già più volte pronunciato: in particolare, significativi sono i profili di affinità con le cause definite con le sentenze di questa Sezione 19 marzo 2015, n. 1433 e della Sesta Sezione 5 maggio 2016, n. 1768 e 28 giugno 2016, n. 2847, cui si fa integrale riferimento anche ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a..

10. Ciò premesso, il Collegio osserva quanto segue, indicando come a), b) e c) le censure indicate in prime cure rispettivamente come I), III) e IV).

a) La disciplina transitoria di cui all’art. 1, comma 4, del d.m. 5 luglio 2012 si applica agli impianti “iscritti in posizione utile nei registri” relativi al Quarto conto energia, non a quelli che, ove tali registri fossero stati aperti, sarebbero stati nelle condizioni di esservi inseriti: pertanto, l’impianto della ricorrente non ha alcun titolo a fruire della tariffa prevista dal Quarto conto energia, essendosi classificato, nell’ambito del relativo registro afferente al primo semestre 2012, in posizione non utile.

a1) Inoltre, l’art. 25, comma 10, del d.lgs. n. 28 del 2011, dedicato proprio alla “promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili”, indica, fra i principi cui i decreti ministeriali attuativi debbono attenersi, “la determinazione di un limite annuale di potenza elettrica cumulativa degli impianti fotovoltaici che possono ottenere le tariffe incentivanti”; a sua volta, il d.m. 5 maggio 2011 fissa “un obiettivo indicativo di potenza di circa 23.000 MW, corrispondente ad un costo indicativo cumulato annuo degli incentivi stimabile tra 6 e 7 miliardi di euro” e prevede che, “al raggiungimento del minore dei valori di costo indicativo cumulato annuo, con decreto… possono essere riviste le modalità di incentivazione di cui al presente decreto” e che “qualora l’insieme dei costi di incentivazione per i grandi impianti entrati in esercizio entro il 31 agosto 2011 e degli iscritti nel registro di cui all’art. 8 per l’anno 2011 determini il superamento del limite di costo previsto per lo stesso periodo, l’eccedenza comporta una riduzione di pari importo del limite di costo relativo al secondo semestre 2012”.

a2) Ne consegue che il sopravvenuto raggiungimento del tetto di spesa ex ante prefissato ha reso legittima (rectedoverosa) la mancata apertura del registro per il secondo semestre 2012, essendone già azzerata la prevista dotazione finanziaria: consta, del resto, che la circostanza sia stata debitamente pubblicizzata dal Gestore (cfr. comunicazioni del 20 e del 26 gennaio 2012, prodotte in primo grado), sì che la ricorrente non può neppure lamentare la lesione dell’affidamento circa la prospettica attingibilità della tariffa (comunque non predicabile alla luce del chiaro disposto normativo e del mancato inserimento nei registri del Quarto conto).

a3) Peraltro, la Corte costituzionale, con riferimento a successiva normativa relativa al settore (d.l. n. 91 del 2014), ha affermato che “il legislatore del 2014 è intervenuto in un contesto congiunturale nel quale – a fronte della remuneratività delle tariffe incentivanti per l’energia solare prodotta da fonte fotovoltaica, rivelatasi progressivamente più accentuata, sia rispetto anche ai costi di produzione (in ragione del repentino sviluppo tecnologico del settore), sia rispetto al quadro complessivo europeo – era venuto specularmente in rilievo il crescente peso economico di tali incentivi sui consumatori finali di energia elettrica (in particolare sulle piccole e medie imprese costituenti il tessuto produttivo nazionale). Ed ha operato, con logica perequativa, al dichiarato fine di «favorire una migliore sostenibilità nella politica di supporto alle energie rinnovabili» (art. 26, comma 1, d.l. n. 91 del 2014) e di «pervenire ad una più equa distribuzione degli oneri tariffari fra le diverse categorie di consumatori elettrici», prevedendo a tal proposito che i minori oneri per l’utenza derivanti dalla rimodulazione degli incentivi per gli impianti fotovoltaici siano, appunto, «destinati alla riduzione delle tariffe elettriche dei clienti di energia elettrica in media tensione e di quelli in bassa tensione […]. È, dunque, quello in esame un intervento che risponde ad un interesse pubblico, in termini di equo bilanciamento degli opposti interessi in gioco, volto a coniugare la politica di supporto alla produzione di energia da fonte rinnovabile con la maggiore sostenibilità dei costi correlativi a carico degli utenti finali dell’energia elettrica”. In quest’ottica, benché “l’introduzione del regime di sostegno delle energie rinnovabili si presenti assistito da caratteristiche di stabilità a lungo termine per rispondere all’esigenza di creare certezza per gli investitori…, la garanzia di costanza dell’incentivo per tutto il periodo di diritto non implica però, come necessaria conseguenza, che la correlativa misura debba rimanere, per venti anni, immutata e del tutto impermeabile alle variazioni proprie dei rapporti di durata. Ciò ancor più ove si consideri che le convenzioni stipulate con il Gestore non sono riducibili a contratti finalizzati ad esclusivo profitto dell’operatore − che dovrebbe vedere ferme le condizioni iniziali, per vent’anni, anche ove le condizioni tecnologiche mutino profondamente − ma costituiscono strumenti di regolazione, volti a raggiungere l’obiettivo dell’incentivazione di certe fonti energetiche nell’equilibrio con le altre fonti di energia rinnovabili, e con il minimo sacrificio per gli utenti che pure ne sopportano l’onere economico”. Anzi, svariati spunti normativi contenuti nelle leggi nazionali inducono ad escludere che “la rimodulazione degli incentivi presenti gli asseriti caratteri di “imprevedibilità”, risultando la stessa anzi, in qualche modo, preannunciata e finalizzata proprio ad assicurare la “stabilità” presa in considerazione dalle leggi istitutive degli incentivi al fotovoltaico, come caratteristica dell’intero sistema e non del singolo incentivo; oltre a costituire (nel quadro di un mercato “regolato” di settore, come quello di cui si discute) un elemento fisiologicamente riconducibile al rischio normativo di impresa”. In definitiva, secondo la Corte “viene in rilievo il principio per cui non è configurabile una lesione della libertà d’iniziativa economica allorché l’apposizione di limiti di ordine generale al suo esercizio corrisponda all’utilità sociale, come sancito dall’art. 41, secondo comma, Cost., purché, per un verso, l’individuazione di quest’ultima non appaia arbitraria e, per altro verso, gli interventi del legislatore non la perseguano mediante misure palesemente incongrue (ex plurimis, sentenze n. 203 del 2016, n. 56 del 2015, n. 247, n. 152 del 2010 e n. 167 del 2009)”. (così Corte cost., 24 gennaio 2017, n. 16; v. anche l’ordinanza 12 giugno 2017, n. 138).

b) L’art. 65 del d.l. n. 1 del 2012, convertito con modificazioni con l. n. 27 del 2012, stabilisce al comma 1 che “agli impianti solari fotovoltaici con moduli collocati a terra in aree agricole non è consentito l’accesso agli incentivi statali di cui al decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28”. Al secondo comma, tuttavia, la disposizione reca una deroga per “gli impianti solari fotovoltaici con moduli collocati a terra da installare in aree classificate agricole alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, che hanno conseguito il titolo abilitativo entro la data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, a condizione in ogni caso che l’impianto entri in esercizio entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto. Detti impianti debbono comunque rispettare le condizioni di cui ai commi 4 e 5 dell’articolo 10 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28. E’ fatto inoltre salvo quanto previsto dal comma 6 dell’articolo 10 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, a condizione che l’impianto entri in esercizio entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto”.

b1) Orbene, la disposizione del secondo comma non incide sulle condizioni previste da ciascun conto energia (nella specie, il Quarto) in ordine all’ammissione alla tariffa, ma si limita a stabilire una deroga al principio generale, stabilito al comma precedente, di esclusione dal diritto alla percezione delle tariffe incentivanti per “gli impianti solari fotovoltaici con moduli collocati a terra in aree agricole”; il comma in esame, in altre parole, non è volto ad attribuire indiscriminatamente il diritto alla percezione della tariffa incentivante, bensì, al contrario, a limitare l’applicazione del comma precedente, recante una generale esclusione di quel diritto per gli impianti collocati a terra su aree agricole.

c) Non sussiste il lamentato contrasto con la disciplina europea, che, per vero, non delinea un dovere degli Stati di predisporre un immutabile regime di sostegno alla produzione di energia mediante fonti rinnovabili.

c1) Anzitutto, la direttiva 2009/28/CE, volta a favorire la produzione di energia da fonti rinnovabili, individua (conformemente alla propria natura di normazione dei fini, non dei mezzi) obiettivi in punto di quota di produzione energetica da fonti rinnovabili sul totale nazionale e, in tale ottica, qualifica la previsione di regimi di sostegno alla relativa produzione come uno dei possibili strumenti attivabili dagli Stati: siffatti regimi, pertanto, hanno strutturalmente natura opzionale e facoltativa (cfr. art. 3, comma 3, lett.a], nonché il 36^ considerando).

c2) Oltretutto, al 25^ considerando la direttiva precisa, altresì, che “per il corretto funzionamento dei regimi di sostegno nazionali [scilicet, ove istituiti] è essenziale che gli Stati membri possano controllare gli effetti e i costi dei rispettivi regimi in funzione dei loro diversi potenziali”, in tal modo evidenziando la strutturale flessibilità dei regimi di sostegno, che debbono adeguarsi alle circostanze di fatto (in primis i miglioramenti tecnologici che rendono sempre meno anti-economica la produzione di energia da fonti rinnovabili) e di bilancio (valore di primario interesse in ambito europeo – cfr., del resto, il 17^ considerando).

c3) La normativa nazionale, per vero, rispetta questa impostazione, prevedendo, inter alia, regimi di sostegno modulabili nel tempo in base alle esigenze volta per volta emergenti.

c4) Peraltro, il d.m. 5 luglio 2012 esplicita, in premessa, le ragioni della riduzione degli incentivi, dovuta al fatto che l’Italia è in anticipo sugli obiettivi, che gli impianti allo stato hanno un costo inferiore rispetto al passato, che i costi a carico delle finanze pubbliche sono sempre più gravosi, che pure altri Stati europei stanno riducendo gli incentivi, che è opportuno limitare il consumo del suolo, che è prioritario investire nell’efficienza energetica, nel calore e nei trasporti, giudicate “modalità in media economicamente più efficienti”.

c5) La Corte di giustizia dell’Unione europea si è già occupata, sia pure con riferimento ad una controversia relativa ad un settore merceologico diverso, di ipotesi affini alla presente, in cui la normativa comunitaria non prescriveva specifiche e dettagliate modalità di azione, ma si limitava ad indicare obiettivi.

segue pagina successiva in calce all’articolo
[…]