Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 3 novembre 2016, n. 4601

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Sommario

La conferenza di servizi non costituisce solo un “momento” di semplificazione dell’azione amministrativa, ma anche e soprattutto un momento di migliore esercizio del potere discrezionale da parte della pubblica amministrazione, attraverso una più completa e approfondita valutazione degli interessi coinvolti, a tal fine giovandosi dell’esame dialogico e sincronico degli stessi. Nell’ipotesi di accoglimento del ricorso con annullamento di un’autorizzazione unica, per il difetto di acquisizione dei pareri normativamente richiesti nella sede tipica e legittima della conferenza di servizi, una volta riconvocata la conferenza, risulta indispensabile una valutazione nuova e complessiva di quanto oggetto della conferenza medesima. D’altra parte, se le amministrazioni il cui parere è stato acquisito successivamente alla conferenza, fossero tenute meramente a “replicare” detto parere in una conferenza solo a tal fine convocata, escludendosi la possibilità di un esame rinnovato delle problematiche dedotte in conferenza, ne conseguirebbe la sostanziale inutilità dello stesso rilievo del vizio procedimentale, prospettandosi, all’esito, una mera replica di quanto già (sia pure irritualmente) espresso. Il giudicato formatosi attiene quindi solo all’obbligo di rinnovare il procedimento, a partire dalla riconvocazione della conferenza di servizi, senza alcun vincolo o limitazione all’esame degli atti ed alle valutazioni da esprimersi in tale ambito

Consiglio di Stato

sezione IV

sentenza 3 novembre 2016, n. 4601

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Quarta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5519 del 2016, proposto da:

ED. Re. It. Ho. Srl, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Ma. Bu. ed altri, con domicilio eletto presso Pa. Ta. in Roma, via (…);

contro

Regione Puglia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Ti. Te. Co. e Ma. Li., con domicilio eletto presso la Regione Puglia, Delegazione Romana, in Roma, via Barberini, 36;

Ministero per i beni e le attività culturali e del Turismo, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l’ottemperanza

della sentenza del Consiglio di Stato – Sezione IV – n. 4734 del 13 ottobre 2015, resa tra le parti, concernente diniego autorizzazione unica costruzione ed esercizio impianto eolico.

Visti il ricorso per l’ottemperanza e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia e del Ministero per i beni e le attività culturali e del turismo;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 29 settembre 2016 il Cons. Oberdan Forlenza e uditi per le parti gli avvocati Vi., Co. e l’avv. dello Stato Na.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in esame, la società Ed. Re. It. Ho. s.r.l (già Re. Wi. s.r.l.). chiede che questo Consiglio di Stato voglia disporre per l’esatta ottemperanza alla propria sentenza 13 ottobre 2015 n. 4734.

1.1. La precedente controversia oggetto del giudizio cognitorio riguarda il diniego di autorizzazione unica integrata, disposto dal dirigente della Regione Puglia con atti 18 ottobre 2013 n. 8234 e 23 ottobre 2013 n. 8401, alla realizzazione ed esercizio di un impianto eolico da realizzare nel Comune di (omissis).

1.2. Tale autorizzazione veniva negata con riferimento ai profili di compatibilità paesaggistica e naturalistica delle opere realizzande, rappresentati nel parere 15 maggio 2013 n. 6976 della Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici per le province di Bari e Barletta – Andria – Trani e nel parere 14 maggio 2013 n. 3899 dell’Ufficio Parchi della Regione Puglia.

1.3. La sentenza n. 4734/2015 di questa Sezione, per la quale nella presente sede si chiede disporsi per l’ottemperanza, ha accolto il ricorso in appello ed in parziale riforma della sentenza del TAR Puglia, sede di Bari, sez. I, 12 giugno 2014 n. 720, ha affermato, con riferimento ai due pareri della Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici e dell’Ufficio parchi regionale, che gli stressi “avrebbero dovuto essere acquisiti nella sede procedimentale tipica di valutazione dell’incidenza ambientale”, e non essere successivamente richiesti.

Di qui la fondatezza della censura “relativa all’omessa riconvocazione della conferenza di servizi, oggetto di espressa riserva nella nota dirigenziale, con ciò dunque manifestando la consapevolezza dell’esigenza di ricondurre eventuali problematiche ostative al rilascio all’autorizzazione unica al luogo procedimentale tipizzato e ineludibile”;

1.4. Successivamente a tale decisione, come espone la ricorrente, il Servizio regionale energia, con nota 24 maggio 2016 n. 159 “attestava, ai sensi dell’art. 14-ter della l. n. 241/1990, la prevalenza favorevole delle posizioni espresse in seno alla conferenza di servizi, aggiungendo tuttavia che – rispetto alla positiva conclusione del procedimento – risultava ostativo il dissenso espresso dal rappresentante del MIBACT e che tale dissenso determinava la necessità di attivare lo speciale procedimento di rimessione della decisione finale alla sede governativa del Consiglio dei Ministri, ai sensi dell’art. 14-quater della l. n. 241/1990”.

1.5. La ricorrente prospetta la nullità di quest’ultimo atto per violazione e/o elusione del giudicato amministrativo, poiché:

– “il supplemento istruttorio richiesto… avrebbe dovuto essere rigorosamente limitato all’analisi critica dei pareri indicati e all’eventuale superamento dei profili di problematicità in essi indicati in contraddittorio con il proponente e le altre amministrazioni partecipanti al procedimento e, quindi, alle sole parti del progetto relative alle opere di connessione alla rete (su cui i pareri erano stati resi)”;

– al contrario, l’amministrazione regionale procedente “ha nuovamente convocato la conferenza di servizi sollecitando tutti gli enti convocati all’espressione dei pareri di competenza sul progetto nella sua interezza, in tal modo consentendo l’ingresso nel procedimento di apporti istruttori già acquisiti o comunque l’illegittimo esame degli stessi”;

– ne è conseguito che l’amministrazione regionale, pur dopo aver verificato la prevalenza favorevole delle posizioni espresse in conferenza di servizi, sulla scorta del parere del MIBACT ritenuto ostativo, ha rimesso la decisione al Consiglio dei ministri, “senza avvedersi tuttavia che tale parere è fondato sulla asserita non compatibilità paesistica dell’impianto eolico (e non delle opere di rete), già oggetto di compiuta valutazione nel corso dell’iter procedimentale, con i contenuti del Piano paesaggistico territoriale regionale”.

Secondo la ricorrente, la nullità per violazione o elusione del giudicato del provvedimento di rimessione della decisione al Consiglio dei Ministri discende dal fatto che “la Regione ha finito per adottare proprio la soluzione che la sentenza di appello aveva incontestabilmente interdetto (cioè riaprire il procedimento sull’intero progetto)”.

1.6. Si sono costituiti in giudizio il Ministero per i beni e le attività culturali e la Regione Puglia che – precisato che il provvedimento del quale è chiesto dichiararsi la nullità è stato anche impugnato innanzi al TAR per la Puglia con ricorso r.g. n. 890/2016 – hanno concluso per il rigetto del ricorso.

1.7. All’udienza in camera di consiglio del 29 settembre 2016, la causa è stata riservata in decisione.

DIRITTO

2. Il ricorso per ottemperanza è infondato e deve essere, pertanto, respinto.

3. La sentenza oggetto del presente ricorso ha rilevato:

– per un verso (respingendosi un primo ordine di censure dell’appellante ED.), che, ai fini della V.INC.A (valutazione di incidenza ambientale), obbligatoria nel caso di specie, ai sensi dell’art. 5 DPR n. 357/1997 e dell’art. 4, co. 4, l. reg. Puglia n. 11/2001 “non risulta sia stato acquisito né il parere della Soprintendenza né quello dell’Ufficio parchi, ossia dell’ente gestore del S.I.C.”, non potendosi peraltro “postulare l’invocato assorbimento nel provvedimento di V.INC.A di valutazioni che non sono state espresse nel relativo subprocedimento” (pag. 11);

– per altro verso (in accoglimento di un secondo ordine di censure dell’appellante ED.), che “è incontestato e inconfutabile che i parerei sono stati acquisiti al di fuori della conferenza di servizi”, della cui convocazione la stessa richiesta di parere rivolta alla Soprintendenza faceva espressa riserva, nel caso in cui non fossero superati i rilievi in ordine ai tralicci di sostegno della linea 380 kw. (pag. 11).

Da tale ultima osservazione, e dunque dal rilievo che “i due pareri avrebbero dovuto essere acquisiti nella sede procedimentale tipica di valutazione” (pag. 12), la sentenza conclude riconoscendo la fondatezza della censura dell’appellante, “relativa all’omessa riconvocazione della conferenza di servizi, oggetto di espressa riserva nella nota dirigenziale, con ciò dunque manifestando la consapevolezza dell’esigenza di ricondurre eventuali problematiche ostative al rilascio all’autorizzazione unica al luogo procedimentale tipizzato e ineludibile” (pag. 12).

4. Da ciò consegue che “l’esame dei profili di criticità espressi dai due pareri” va ricondotto “nell’alveo della riconvocando conferenza di servizi”, di modo che gli stessi possano essere “assoggettati a più puntuale e dialogico esame” (pag. 13), e, in conclusione, che va disposta “la rinnovazione del procedimento e la riconvocazione della conferenza di servizi” (pag. 13).

In definitiva, l’accoglimento del ricorso instaurativo del giudizio di I grado (per effetto della riforma della sentenza impugnata conseguente all’accoglimento dell’appello), e, dunque, l’annullamento del diniego di autorizzazione unica è avvenuto per ragioni “procedimentali”, e precisamente per il difetto di acquisizione dei pareri sopramenzionati nella sede tipica e legittima della conferenza di servizi.

E ciò in quanto la conferenza di servizi, rappresentando un modulo procedimentale di semplificazione, consente la valutazione complessiva e sincronica degli interessi pubblici coinvolti sia da parte dell’amministrazione procedente (portatrice del cd. interesse pubblico primario), sia da parte delle altre amministrazioni pubbliche coinvolte (portatrici dei cd. interessi pubblici secondari).

La conferenza di servizi, dunque, non costituisce solo un “momento” di semplificazione dell’azione amministrativa (come indicato dalla rubrica del Capo IV della legge n. 241/1990, nel cui ambito sono previsti gli artt. da 14 a 14-quinquies ad essa dedicati), ma anche e soprattutto un momento di migliore esercizio del potere discrezionale da parte della pubblica amministrazione, attraverso una più completa e approfondita valutazione degli interessi pubblici (e privati) coinvolti, a tal fine giovandosi dell’esame dialogico e sincronico degli stessi.

In altre parole, la valutazione tipica dell’esercizio del potere discrezionale (e la scelta concreta ad essa conseguente) si giova proprio dell’esame approfondito e contestuale degli interessi pubblici, di modo che la stessa, ove avvenga in difetto di tutti gli apporti normativamente previsti, risulta illegittima perché viziata da eccesso di potere per difetto di istruttoria, che si riverbera sulla completezza ed esaustività della motivazione.

Proprio in coerenza con queste valutazioni (come si evince dai passi riportati), la sentenza ha riconosciuto l’illegittimità dell’atto impugnato con il ricorso instaurativo del giudizio di I grado.

Ma, al contempo, sono proprio queste le ragioni che – una volta riconvocata la conferenza di servizi – rendono non solo legittima, ma indispensabile, una valutazione nuova e complessiva di quanto oggetto della conferenza medesima.

D’altra parte, se le amministrazioni il cui parere è stato acquisito successivamente alla conferenza, fossero tenute meramente a “replicare” detto parere in una conferenza solo a tal fine convocata, escludendosi la possibilità di un esame rinnovato delle problematiche dedotte in conferenza, ne conseguirebbe la sostanziale inutilità dello stesso rilievo del vizio procedimentale, prospettandosi, all’esito, una mera replica di quanto già (sia pure irritualmente) espresso.

Alla luce di quanto esposto, non può convenirsi con la ricorrente, laddove essa censura che – a fronte del giudicato – l’amministrazione regionale procedente “ha nuovamente convocato la conferenza di servizi sollecitando tutti gli enti convocati all’espressione dei pareri di competenza sul progetto nella sua interezza, in tal modo consentendo l’ingresso nel procedimento di apporti istruttori già acquisiti o comunque l’illegittimo esame degli stessi”.

Come si è detto, il giudicato formatosi attiene solo all’obbligo di rinnovare il procedimento, a partire dalla riconvocazione della conferenza di servizi, senza alcun vincolo o limitazione all’esame degli atti ed alle valutazioni da esprimersi in tale ambito (sulla esatta individuazione del bene della vita assicurato da un giudicato procedimentale e sui vincoli per la successiva azione amministrativa, si vedano, in senso conforme, le conclusioni cui è pervenuta Ad. plen. n. 11 del 2016).

5. Per le ragioni esposte, il ricorso per l’ottemperanza – e la domanda volta al riconoscimento della nullità dell’atto adottato per violazione e/o elusione del giudicato con lo stesso proposta – deve essere respinto, stante la sua infondatezza.

6. Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

Sezione Quarta ,

definitivamente pronunciando sul ricorso proposto da Ed. Re. It. Ho.s.r.l. (n. 5519/2016 r.g.), lo rigetta.

Condanna la ricorrente al pagamento, in favore del Ministero per i beni e le attività culturali e del turismo e della Regione Puglia, delle spese ed onorari del presente giudizio, che liquida, per ciascuno di essi, in complessivi Euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 29 settembre 2016, 19 ottobre 2016, 20 ottobre 2016, con l’intervento dei magistrati:

Vito Poli – Presidente

Fabio Taormina – Consigliere

Andrea Migliozzi – Consigliere

Silvestro Maria Russo – Consigliere

Oberdan Forlenza – Consigliere, Estensore