Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 21 giugno 2017, n. 3018

Il permesso in sanatoria ex art. 36 del DPR 380/2001 è ottenibile solo alla condizione che l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento sia della realizzazione del manufatto, sia della presentazione della domanda, venendo viceversa in questione, con la “sanatoria giurisprudenziale”, un atto atipico con effetti provvedimentali praeter legem e che si colloca fuori d’ogni previsione normativa e che, pertanto, NON è ammessa nell’ordinamento positivo, contrassegnato invece dal principio di legalità dell’azione amministrativa e dal carattere tipico dei poteri esercitati dalla P.A., alla stregua del principio di nominatività, poteri, tutti questi, che non sono surrogabili da questo Giudice, pena la violazione del principio di separazione dei poteri e l’invasione di sfere proprie di attribuzioni riservate alla P.A. stessa.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Sesta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso n. 4713/2014 RG, proposto dalla Azienda ag. er. di Fi. El., con sede in (…), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Ar. Fe., con domicilio eletto in Roma, via (…),

contro

il Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Ma. Ci., con domicilio eletto in Roma, via (…), presso l’avv. St. Pa.;

per la riforma

della sentenza del TAR. Lazio – Latina, n. 849/2013, resa tra le parti e concernente il diniego del permesso di costruire in sanatoria;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune intimato;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica dell’8 giugno 2017 il Cons. Silvestro Maria Russo e uditi altresì, per le parti, gli avvocati Fe. e Ci.;

Ritenuto in fatto che:

– l’Azienda ag. er. di Fi. El., con sede in (omissis), dichiara d’esser colà proprietaria di taluni fondi agricoli ricadenti in zona agricola (omissis) di PRG, su cui a suo tempo realizzò due capannoni;

– detta Azienda rende noto d’aver chiesto al Comune di (omissis), in data 11 giugno 2012, n accertamento di conformità ex art. 36 del DPR 6 giugno 2001 n. 380 per questi ultimi, ancorché di altezza superiore a quella massima prevista dall’art. 55, c. 7 e ss. della l. reg. Laz. 22 dicembre 1999 n. 38 e s.m.i.;

– iniziato il relativo procedimento e dopo varie vicissitudini, con nota n. 191 del 13 agosto 2012, il Comune respinse l’istanza ex art. 36 del DPR 380/2001, sia perché mancava nella specie il requisito della c.d. “doppia conformità” urbanistica, sia perché l’invocato piano d’utilizzazione aziendale – PUA ex art. 57 della l.r. 38/1999 andava approvato sempre prima della realizzazione e NON in sanatoria delle opere edilizie agricole sul fondo dell’azienda;

– avverso tal statuizione e gli atti connessi detta Azienda si gravò innanzi al TAR Latina, col ricorso n. 976/2012 RG, deducendo: a) d’aver chiesto nel 1977 e mai ottenuto la concessione edilizia per il capannone adibito a silos e per quello usato come casa rurale (alti rispettivamente m 6,20 e m 6,10); b) la loro conformità in illo tempore (1977), venuta meno soltanto con l’entrata in vigore dell’assai posteriore e più restrittiva l.r. 38/1999; c) la violazione in ogni caso dell’art. 57 della l.r. 38/1999, in quanto l’Azienda aveva proposto un PUA a sanatoria, in sé coerente con quanto ha detto la circolare regionale circa il prioritario recupero delle strutture edilizie esistenti;

– l’adito TAR, con sentenza n. 349 dell’11 novembre 2013, ha integralmente respinto la pretesa attorea, in quanto i due annessi agricoli superano del doppio il limite massimo d’altezza alla gronda fissata dalla l.r. 38/1999 e non è possibile derogare, in sede d’accertamento di conformità, ai limiti rigorosi cui tal istituto soggiace mercé l’apprezzamento discrezionale d’un PUA in deroga;

– appella quindi detta Azienda, col ricorso in epigrafe, deducendo l’erroneità della gravata sentenza per: 1) la contraddittorietà di essa con l’ordinanza cautelare (che aveva riconosciuto il fumus boni juris del ricorso di primo grado), la violazione dell’art. 55 della l.r. 38/1999 (che punta al recupero, tramite il PUA, degli annessi agricoli preesistenti) e l’illegittimità costituzionale della regola sulla c.d. “doppia conformità” applicata così rigidamente al caso in esame; 2) l’indebita applicazione, nel caso in esame e da parte del Comune, dell’art. 55, c. 5 della l.r. 38/1999 in contrasto col precedente c. 1, senza che l’intervento attoreo avesse mai superato i limiti edificatori della zona agricola; 3) la sussistenza nella specie dei presupposti di doppia conformità ex art. 36 del DPR 380/2001, almeno fino all’entrata in vigore della l.r. 38/1999 e secondo le circolari regionali ad essa inerenti;

Considerato in diritto che:

– l’appello è del tutto privo di pregio e va disatteso, già con riguardo al censurato mutamento di interpretazione della sentenza impugnata rispetto alla pronuncia cautelare, stanti la diversa funzione ed il non assimilabile approccio a sommaria cognitio di quest’ultima ai fatti di causa, invece delibati funditus nella sede di merito, onde nessun affidamento tutelabile può provenire dall’accoglimento di una domanda cautelare circa il sicuro buon esito della controversia;

– in secondo luogo è stata l’appellante a chiedere l’accertamento di conformità, nel 2012 e già sotto l’imperio della l.r. 38/1999, per due capannoni abusivamente realizzati fin dal 1977 in zona agricola di PRG, in particolare per “… edilizia residenziale e annessi agricoli con deroghe l.r. 38/99…”, in tal modo delimitando l’oggetto giuridico della sanatoria;

– tuttavia, al momento in cui tal sanatoria è stata richiesta è mancato il presupposto della “doppia conformità” ex art. 36 del DPR 380/2001 per entrambi i manufatti, indipendentemente da quanto possa esser accaduto in via di mero fatto in un altro tempo, con riguardo al combinato disposto degli artt. 55 e 57 della l.r. 38/1999;

– assodato che i due capannoni superano i limiti d’altezza di cui all’art. 55, c. 6 della l.r. 38/1999, il successivo art. 57, c. 2, lett. b) ammette sì la deroga all’altezza degli annessi agricoli, ma soltanto in sede di PUA ed esclusivamente per comprovate esigenze tecniche, secondo una valutazione di tipo discrezionale rispetto al progetto presentato;

– la P.A. rettamente ha denegato l’accertamento di conformità, per l’evidente duplice ragione che le regole d’edificazione in zona agricola di per sé non consentono deroghe all’altezza massima degli annessi agricoli come posti nel citato art. 55, c. 6 e che, bene lo dicono le circolari interpretative della Regione Lazio, tali deroghe possono avvenire in sede di PUA per ragioni tecniche serie e non emulative sottoposte alla valutazione discrezionale sul relativo progetto, sicché, specialmente a tali fini derogatori, il PUA ex art. 57 dev’esser approvato prima dell’intervento edilizio in deroga e non mai a sanatoria di questo, all’uopo apprestando l’ordinamento altri rimedi;

– inopponibile è l’argomento attoreo sul recupero del patrimonio edilizio esistente, poiché un tale obiettivo, sancito sì dal c. 1 del ripetuto art. 55, ma solo, per gli edifici esistenti in zona agricola alla data di entrata in vigore della stessa legge n. 38, relativamente agli “… interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, restauro e risanamento conservativo, ristrutturazione edilizia, con il vincolo di non superare le superfici lorde utili esistenti, salvo un aumento, per una sola volta, del 10 per cento delle sole superfici o volumi con destinazione residenziale per motivi di adeguamento igienico sanitario…”, fattispecie, tutte queste, ben diverse dalle opere abusive da sanare nei modi ex art. 36 del DPR 380/2001, donde l’insussistenza d’ogni difetto d’istruttoria nella specie;

– a parte che l’Azienda appellante non ha reputato di fruire dei precedenti condoni edilizi, né di far constare l’illegittimo silenzio del Comune quando nel 1977 non concluse il procedimento per il rilascio della concessione edilizia sui due manufatti, essa non può ora dolersi di un jus superveniens più restrittivo, posto a tutela del patrimonio agricolo regionale (ma anche con talune agevolazioni edilizie), che le impedisce la formazione dei presupposti ex art. 36 del DPR 380/2001;

– tutto ciò non comporta alcun trattamento deteriore in capo all’appellante, tale da determinare una violazione dell’art. 3 Cost. rispetto a chi proponesse ex novo un PUA e chiedesse una deroga sulle altezze, in quanto, in disparte la non automaticità della deroga per il sol fatto della richiesta, la legge n. 39 non ammette la sanatoria (che poi sarebbe un vero e proprio condono edilizio) per gli edifici costruiti abusivamente prima del PUA e già in sé fuori dalle misure massime previste nel ripetuto art. 55 e non certo per eludere i limiti propri dell’accertamento di conformità;

– in tal caso non è invocabile la c.d. “sanatoria giurisprudenziale”, giacché il permesso in sanatoria ex art. 36 del DPR 380/2001 è ottenibile solo alla condizione che l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento sia della realizzazione del manufatto, sia della presentazione della domanda, venendo viceversa in questione, con la “sanatoria giurisprudenziale”, un atto atipico con effetti provvedimentali praeter legem e che si colloca fuori d’ogni previsione normativa e che, pertanto, NON è ammessa nell’ordinamento positivo, contrassegnato invece dal principio di legalità dell’azione amministrativa e dal carattere tipico dei poteri esercitati dalla P.A., alla stregua del principio di nominatività, poteri, tutti questi, che non sono surrogabili da questo Giudice, pena la violazione del principio di separazione dei poteri e l’invasione di sfere proprie di attribuzioni riservate alla P.A. stessa (cfr., da ultimo, Cons. St., V, 27 maggio 2014 n. 2755; id., VI, 5 giugno 2015 n. 2784; id., 30 settembre 2015 n. 4552; id., 18 luglio 2016 n. 3194);

– in definitiva, l’appello va rigettato, seppur giusti motivi suggeriscano la compensazione integrale, tra le parti, delle spese di lite, mentre tutte le questioni vagliate esauriscono la vicenda sottoposta all’esame della Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c. e gli argomenti di censura non esaminati espressamente sono stati ritenuti dal Collegio non rilevanti ai fini della decisione e, comunque, non idonei a supportare una conclusione di segno diverso.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sez. VI), definitivamente pronunciando sull’appello (ricorso n. 4713/2014 RG in epigrafe), lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio dell’8 giugno 2017, con l’intervento dei sigg. Magistrati:

Sergio Santoro – Presidente

Bernhard Lageder – Consigliere

Silvestro Maria Russo – Consigliere, Estensore

Marco Buricelli – Consigliere

Oreste Mario Caputo – Consigliere