Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 20 maggio 2014, n. 2555. In materia di accesso ai documenti amministrativi, il diritto di difesa, per quanto privilegiato in ragione della previsione di cui all'art. 24, comma 7, L. n. 241 del 1990, va contemperato con la tutela di altri diritti tra cui quello alla riservatezza, anche dei lavoratori che hanno reso dichiarazioni in sede ispettiva. Ciò allo scopo di prevenire eventuali ritorsioni o indebite pressioni da parte delle società datrici di lavoro, ovvero di quelle obbligate in solido con le medesime, per preservare in tal modo l'interesse generale ad un compiuto controllo della regolare gestione dei rapporti di lavoro. In via generale, pertanto, deve ritenersi prevalente la tutela alla necessità di riservatezza delle suddette dichiarazioni contenenti dati sensibili la cui divulgazione potrebbe comportare azioni discriminatorie o indebite pressioni nei confronti dei lavoratori, i quali devono essere posti in grado di collaborare con le autorità amministrative e giudiziarie, nonché di presentare esposti e denunce senza temere possibili ritorsioni nell'ambiente di lavoro in cui vivono

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Palazzo-Spada

Consiglio di Stato

sezione VI

sentenza 20 maggio 2014, n. 2555

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL CONSIGLIO DI STATO

IN SEDE GIURISDIZIONALE

SEZIONE SESTA

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8877 del 2013, ex art. 116 del codice del processo amministrativo, proposto dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali e dalla Direzione territoriale del lavoro di Firenze, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, con domicilio eletto in Roma,

contro

Ex. Co. rappresentata e difesa dagli avvocati An. Va.e Va. Va., con domicilio eletto presso lo studio Va. , in Roma.

nei confronti di

Istituto Nazionale Previdenza Sociale (INPS)

per la riforma

della sentenza n. 8888/2013 del TAR Lazio (Sezione Terza bis), del 16 ottobre 2013, in materia di accesso ai documenti amministrativi.

visto il ricorso in appello ex art. 116 c.p.a.;

visto l’atto di costituzione in giudizio della parte appellata;

vista la memoria difensiva;

visti tutti gli atti di causa;

Relatore, nella Camera di Consiglio del giorno 11 marzo 2014, il Cons. Carlo Mosca e uditi per le parti l’ avvocato dello Stato Ge., e l’avvocato Lo. per delega degli avvocati Va. ;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’appellante riferisce che la Ex. Co., con ricorso proposto al TAR Lazio ai sensi articolo 25 della legge n. 241/90 e dell’articolo 116 del codice del processo amministrativo, ha chiesto il riconoscimento del diritto di accesso agli atti e ai documenti contenuti nel fascicolo del procedimento concluso, con il verbale unico di accertamento n. 335 del 22 ottobre 2012, redatto nei confronti della ditta Mo. Co. Pl.; Lazio Tr.; Lo. so. co.; Nu. On.; Si..;CM.; Lo. Tr.; Cr. Gi.; Ac. Lo; Eu. Ha altresì chiesto l’annullamento degli atti di diniego all’accesso espressi il 13 dicembre 2012 dalla Direzione territoriale del Lavoro di Firenze e dall’INPS di Firenze in data 27 dicembre 2012 e il conseguente annullamento e/o disapplicazione della normativa regolamentare di cui al D.M. 4 novembre 1994, n. 757 e della normativa regolamentare dell’I.N.P.S. di cui alle determinazioni del Commissario Straordinario I.N.P.S. n. 1951 del 16 febbraio 1994.

2. Con la sentenza impugnata, il citato ricorso del TAR è stato accolto, ritenendo il giudice di prime cure:

a) sussistere l’interesse della SDA all’esibizione dei documenti contenenti notizie acquisite nel corso di attività ispettiva conclusasi con verbale di accertamento;

b) non sussistenti le cause di esclusione del diritto di accesso, non costituendo i documenti in questione, nè atti di indagine compresi nelle previsioni di cui all’articolo 329 c.p.p., nè riferibili a segreto epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale o commerciale riguardante la vita privata e la riservatezza dei lavoratori;

c) che la cura e la difesa degli interessi giuridici sono da ritenersi prevalenti sull’esigenza di riservatezza del terzo, ai sensi delle modifiche apportate dalla legge n. 15/2005 all’ultimo comma dell’articolo 24 della legge n. 241/90.

Conseguentemente, il giudice di primo grado ha ordinato alla Direzione territoriale del Lavoro e all’I.N.P.S. di Firenze, di rilasciare alla società ricorrente copia della documentazione richiesta e posseduta.

3. La parte appellante ha chiesto la riforma della citata sentenza del TAR Lazio, articolando i seguenti motivi:

– in via preliminare, ha rilevato l’incompetenza territoriale del TAR Lazio per violazione dell’articolo 13, comma 1, prima parte, del codice del processo amministrativo, secondo cui la competenza deve appartenere al TAR Toscana, essendo il diniego stato espresso dalla Direzione territoriale del Lavoro di Firenze, dotato di propria soggettività giuridica;

– in subordine, ha rilevato, l’inammissibilità del ricorso di primo grado per mancata notifica ad almeno un soggetto controinteressato e, in particolare, ad almeno uno dei lavoratori coinvolti nelle violazioni di norme in materia di lavoro e legislazione sociale, commesse sui luoghi di lavoro e oggetto dell’accertamento operato dalla Direzione territoriale del Lavoro;

– nel merito della controversia, ha rilevato l’infondatezza del ricorso, dal momento che la decisione del TAR non ha tenuto conto della giurisprudenza in materia del Consiglio di Stato, nè del disposto dall’articolo 2, comma 1, lettera c, del decreto n. 757/94 del Ministero del Lavoro. In particolare, l’interesse pubblico ad acquisire le informazioni necessarie per un efficace accertamento prevale sul diritto di difesa della società sottoposta ad ispezione, poichè tale intereresse risulterebbe compromesso dalla reticenza dei lavoratori, mentre il diritto di difesa è comunque garantito dall’obbligo di motivazione con possibilità di eventuali contestazioni;

– con riguardo al richiamato decreto ministeriale n. 757/94 che indica le categorie di documenti sottratti all’accesso tra cui quello in questione, ha rilevato il vincolo per il funzionario a negare l’accesso, essendogli precluso ogni apprezzamento discrezionale per l’oggettiva messa in pericolo di interessi pubblici derivanti dall’accesso medesimo;

– relativamente alla richiesta di audizione formulata dalla SDA, ha rilevato che l’Amministrazione non vi ha proceduto, poichè nei suoi confronti non è stata adottata alcuna sanzione, nè è stato possibile aderire alla richiesta di documentazione, non essendo stata quest’ultima specificata.

4. Nella sua memoria difensiva, la società appellata ha confutato dettagliatamente quanto dedotto con il ricorso in appello, sostenendo la competenza del TAR Lazio e la non necessità della notifica ai lavoratori, essendo la SDA chiamata in solido e non nella qualità di datrice di lavoro.

Ha, altresì, chiesto di rimettere la questione all’Adunanza plenaria, qualora il Consiglio di Stato ritenga di non orientarsi per la giurisprudenza prevalente in materia di accesso ai documenti da parte del responsabile solidale e comunque di rinviare la discussione del ricorso in questione ad una data successiva a quella della discussione di merito sul giudizio di revocazione della sentenza n. 4035/2013 che ha deciso in difformità della giurisprudenza prevalente e che non ha applicato la previsione di cui all’art. 27 del c.p.a. in materia di integrazione del contraddittorio.

Ha concluso affermando che, nella specie, è stato violato il diritto di accedere ai documenti del procedimento amministrativo condotto dagli Uffici ispettivi del Ministero del lavoro e dell’INPS di Firenze in danno della SDA, mera responsabile solidale.

Alla Camera di Consiglio del giorno 11 marzo 2014, il ricorso è stata trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. In primo luogo, vanno esaminate le eccezioni sollevate sulla incompetenza territoriale del TAR Lazio adito con il ricorso in primo grado e sulla inammissibilità dello stesso ricorso per mancata notifica ad almeno un soggetto controinteressato.

La prima eccezione è inammissibile, poichè ai sensi dell’articolo 15, comma 1 del c.p.a. il difetto di competenza nei giudizi di impugnazione va rilevato se dedotto con specifico motivo avverso il capo della pronuncia impugnata che, in modo implicito o esplicito, ha statuito sulla competenza. L’eccezione sollevata non ha fatto riferimento ad alcun capo della pronuncia impugnata, non essendo, peraltro, nel giudizio di primo grado stato dedotto il difetto di competenza nè dalla parte, nè d’ufficio.

Analogamente, è inammissibile la seconda eccezione perché, anche in questo caso, non si fa alcun riferimento ai capi della sentenza gravata, non risultando peraltro dedotta in quella sede.

Nel merito, il ricorso è comunque infondato. La più recente giurisprudenza di questa Sezione (sentenza n. 3128 del 24 febbraio 2014), modificando il proprio precedente orientamento alla luce di un più maturo esame della questione relativa al corretto bilanciamento fra i contrapposti diritti, entrambi costituzionalmente garantiti, quello alla tutela degli interessi giuridici e quello alla riservatezza dei lavoratori e delle dichiarazioni da loro rese in sede ispettiva, ha ritenuto che il diritto di difesa, per quanto privilegiato in ragione della previsione di cui all’articolo 24, comma 7, della legge n. 241/90, va contemperato con la tutela di altri diritti tra cui quello alla riservatezza, anche dei lavoratori che hanno reso dichiarazioni in sede ispettiva.

Ciò allo scopo di prevenire eventuali ritorsioni o indebite pressioni da parte delle società datrici di lavoro o di quelle obbligate in solido con le medesime, per preservare in tal modo l’interesse generale ad un compiuto controllo della regolare gestione dei rapporti di lavoro.

Nel quadro giurisprudenziale esposto e da cui questo Collegio non intende discostarsi, è stata pertanto ritenuta, in via generale, prevalente la tutela alla necessità di riservatezza delle suddette dichiarazioni contenenti dati sensibili la cui divulgazione potrebbe comportare azioni discriminatorie o indebite pressioni nei confronti dei lavoratori, i quali devono essere posti in grado di collaborare con le autorità amministrative e giudiziarie, nonchè di presentare esposti e denunce senza temere possibili ritorsioni nell’ambiente di lavoro in cui vivono.

Tale tutela è sembrata quindi fondativa dell’intero sistema dei diritti fondamentali, ove la riservatezza riguardi coloro che risulterebbero ragionevolmente i più deboli nell’ambito del rapporto di lavoro, considerato peraltro che, anche in assenza dell’accesso alle dichiarazioni rese dai lavoratori, la tutela degli interessi giuridici vantati dalle predette società risulta comunque pienamente garantita dall’ordinamento. Ciò in quanto la compiuta conoscenza dei fatti e delle allegazioni contestate risulta, di norma, assicurata dal contenuto del verbale di accertamento relativo alle dichiarazioni dei lavoratori e visto che comunque vi è la possibilità di ottenere accertamenti istruttori in sede giudiziaria. Il che peraltro dimostra come la documentazione a cui si richiede di accedere e che contiene dati sensibili, non risulti strettamente indispensabile, come del resto previsto dallo stesso articolo 24, comma 7 della legge n. 241/90, per curare o difendere i propri interessi giuridici.

Tutto ciò rileva, a prescindere dall’esistenza di un rapporto di lavoro diretto tra soggetto che ha reso le dichiarazioni e società che chiede l’accesso, sia essa datrice di lavoro o chiamata in solido al pagamento delle sanzioni comminate, essendo le due posizioni da porre sullo stesso piano ai fini che riguardano la questione affrontata in questa sede.

Il primo motivo di appello è quindi fondato, come lo è, per le stesse ragioni, anche il secondo motivo riguardante la preclusione per il funzionario di consentire l’accesso in presenza dei vincoli posti dal decreto ministeriale n. 757/94 che indica le categorie di documenti sottratti all’accesso.

2. Per quanto precede l’appello va accolto.

Per i delicati profili giuridici della vicenda, il Collegio ritiene sussistenti le condizioni per dichiarare compensate le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sull’appello n. 8877/2013, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, rigetta il ricorso proposto dinanzi al tar..

Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del giorno 11 marzo 2014, con l’intervento dei magistrati:

Stefano Baccarini -Presidente

Maurizio Meschino – Consigliere

Gabriella De Michele – Consigliere

Roberta Vigotti – Consigliere

Carlo Mosca – Consigliere, Estensore

Depositata in Segreteria il 20 maggio 2014.