Consiglio di Stato, sezione V, sentenza 26 ottobre 2016, n. 4476

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Solo la contrattuale “disponibilità di locali” per un periodo di tempo determinato può qualificarsi come locazione in senso proprio e stretto, riguardando soltanto la detenzione provvisoria un immobile considerato nella sua consistenza fisica e funzionale; situazione che non ricorre allorché questa detenzione è strettamente collegata a una serie di servizi e di forniture, che concretizzano ulteriori prestazioni nient’affatto “accessorie” o “complementari”, poiché senza di esse la pura disponibilità dei locali è inidonea a soddisfare le esigenze che muovono l’Amministrazione a contrarre: elementi tutti che realizzano insieme la causa concreta del contratto con un nesso funzionale inscindibile tra locazione di spazi idonei, fornitura di materiali e suppellettili, prestazione di servizi, elementi che solo nel loro complesso organizzato rispondono alle finalità perseguite dall’Amministrazione

Consiglio di Stato

sezione V

sentenza 26 ottobre 2016, n. 4476

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Quinta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4383 del 2016, proposto da:

Corte d’Appello di Roma, Ministero della giustizia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Fi. Ro. s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati El. Sc., Pa. Pi., Ca. Co. La. Gr., con domicilio eletto presso lo Studio Legale Ad – La. in Roma, (…);

nei confronti di

Er. s.p.a. non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I n. 4169/2016, resa tra le parti, concernente l’aggiudicazione della procedura di scelta dell’operatore economico con il quale stipulare il contratto di “locazione di locali idonei all’espletamento delle prove scritte per l’abilitazione all’esercizio della professione di avvocato – sessione 2013”;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Fi. Ro. s.r.l.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 ottobre 2016 il Cons. Raffaele Prosperi e uditi per le parti l’avvocato dello Stato St. Me. e l’avvocato Co. La. Gr.;

VISTA la sentenza 6 aprile 2016, n. 4169 con cui il Tribunale amministrativo del Lazio, disattese le eccezioni di tardività del ricorso e di acquiescenza alla lettera di invito, accoglieva il ricorso della Fi. Ro. s.r.l. avverso l'”indagine esplorativa di mercato non impegnativa per l’Amministrazione per la locazione di una struttura idonea allo svolgimento delle prove scritte dell’Esame di Stato per l’abilitazione all’esercizio della professione di avvocato-sessione 2013″ e la successiva nota del 24.10.2013, prot. n. 38836, con la quale la Corte d’Appello di Roma aveva individuato la società Er. s.p.a. quale contraente per la locazione di una struttura ritenuta idonea, rilevando nel merito che nel caso andava applicato l’art. 38 del Codice dei contratti pubblici, e non l’art. 19, comma 1, escludente l’applicazione del Codice “…ai contratti pubblici a) aventi per oggetto l’acquisto o la locazione, (…) di terreni, fabbricati esistenti o altri beni immobili (…)”, poiché la procedura aveva riguardato la locazione di locali appositamente e inscindibilmente attrezzati di servizi e connessi a forniture e perciò non si poteva sostenere la qualificazione di tale contratto come semplice locazione; inoltre la richiesta della stazione appaltante di rimodulazione dell’offerta tecnica ed economica dopo la presentazione delle offerte era contro il principio dell’immodificabilità dell’offerta e aveva consentito a Er. nel corso di gara la modifica della propria offerta tecnica ed economica, incidendo sullo stesso prezzo proposto mentre l’integrazione documentale non è ammessa per colmare una iniziale e sostanziale inadeguatezza dell’offerta presentata dalla concorrente, consentendole di modificare in itinere la propria formula di partecipazione alla gara in danno delle altre concorrenti;

VISTO l’appello in Consiglio di Stato proposto il 18 maggio 2016, con il quale la Corte d’appello di Roma e il Ministero della giustizia hanno assunto che non si poteva far questione di appalto pubblico di forniture e servizi e che il contratto era una vera e propria locazione di locale idoneo per l’esame di Stato di abilitazione all’esercizio della professione forense; e che le residue prestazioni richieste avevano carattere solo accessorio, tale da non modificare il connotato della locazione in applicazione dell’art. 19 d.lgs. n. 163 del 2006; e che non vi era stata in corso d’opera una domanda di modificazione delle offerte, poiché con l’invito a partecipare era stato chiesto di dettagliare le voci, mentre le due concorrenti intervenute solo avevano indicato un prezzo a corpo e Fiera di Roma non aveva nemmeno corrisposto a tale richiesta;

CONSIDERATO che appare pacifico che la procedura riguardasse la locazione di locali appositamente e inscindibilmente attrezzati di servizi: e che dunque, a considerare il contenuto delle prestazioni contrattuali, si trattava al contempo di una locazione e di una prestazione di forniture (c.d. gruppi concorso, allestimenti uffici per la commissione e di tutta la segreteria, le linee telefoniche, le postazioni attrezzate per la commissione e la segreteria, l’amplificazione sonora, servizi igienici, consumi energetici, aerazione locali) e di servizi (presidio conduzione impianti ed antincendio, presidio sanitario con ambulanza e presenza di due medici, pulizie e presidio dei servizi igienici); e che questi elementi erano connessi da un nesso funzionale inscindibile: perciò tale inscindibilità come la molteplicità e differenziazione dimostrano che si si trattava di un contratto misto, non avente la causa oggettiva pura e semplice di una locazione;

RITENUTO perciò che, conformemente a un recente precedente di questo Consiglio di Stato, si deve concludere che solo la contrattuale “disponibilità di locali” per un periodo di tempo determinato può qualificarsi come locazione in senso proprio e stretto, riguardando soltanto la detenzione provvisoria un immobile considerato nella sua consistenza fisica e funzionale; situazione che non ricorre, come nella specie, allorché questa detenzione è strettamente collegata a una serie di servizi e di forniture, che concretizzano ulteriori prestazioni nient’affatto “accessorie” o “complementari”, poiché senza di esse la pura disponibilità dei locali è inidonea a soddisfare le esigenze che muovono l’Amministrazione a contrarre: elementi tutti che realizzano insieme la causa concreta del contratto con un nesso funzionale inscindibile tra locazione di spazi idonei, fornitura di materiali e suppellettili, prestazione di servizi, elementi che solo nel loro complesso organizzato rispondono alle finalità perseguite dall’Amministrazione (Cons. Stato, V, 1 luglio 2015 n. 3265);

CONSIDERATO che il conseguente mancato esperimento di una normale procedura di gara comporta il rigetto assorbente di tutte le censure, mentre le spese di giudizio restano a carico dell’appellante;

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.

Condanna il Ministero della Giustizia al pagamento delle spese di giudizio liquidandole in complessivi €. 3.000,00 (tremila/00) oltre agli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 ottobre 2016 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Severini – Presidente

Fabio Franconiero – Consigliere

Luigi Massimiliano Tarantino – Consigliere

Raffaele Prosperi – Consigliere, Estensore

Alessandro Maggio – Consigliere