Consiglio di Stato
sezione V
sentenza 16 marzo 2016, n. 1059
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quinta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4248 del 2015, proposto da:
Ro. Ca., rappresentata e difesa dall’avvocato Pa. Ma., con domicilio eletto presso Gi. Ca. in Roma, Via (…);
contro
Ministero dell’Interno, U.T.G. – Prefettura di Caserta, Sottocommissione Elettorale Circondariale di (omissis), rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via (…); Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore,rappresentato e difeso dagli avvocati Fr. Ma. Ca., Fr. Ca., con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Roma, Via (…);
nei confronti di
Gi. Ma., rappresentato e difeso dall’avvocato An. Ce., con domicilio eletto presso la Segreteria della V Sezione del Consiglio di Stato, p.za (…); Ni. Ci., Ni. D’On., Ru. Ma. Ro., An. Va. Na., En. Iz., Vi. Ca., Fr. Ta., An. Bo., Gi. Ro. Lo., An. Ca., An. Bo.;
sul ricorso numero di registro generale 4250 del 2015, proposto da:
Gi. Ro. Lo., rappresentato e difeso dall’avvocato Pa. Ma., con domicilio eletto presso Gi. Ca. in Roma, Via (…);
contro
Ministero dell’Interno, U.T.G. – Prefettura di Caserta, Sottocommissione Elettorale Circondariale di (omissis), rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via (…); Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Fr. Ma. Ca., Fr. Ca., con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Roma, Via (…);
nei confronti di
Gi. Ma., rappresentato e difeso dall’avvocato An. Ce., con domicilio eletto presso Segreteria della V Sezione del Consiglio di Stato, p.za (…); Fr. Ta., Gi. Io., En. Iz., Vi. Ca.i, Ni. Ci., Ni. D’O., Ma. Ro. Ru., Ang. Va. Na., An. Bo., An. Ca., An. Bo.;
per la riforma
quanto al ricorso n. 4248 del 2015 ed al ricorso n. 4250 del 2015:
della sentenza del T.a.r. Campania – Napoli, Sezione II, n. 2362/2015, resa tra le parti, concernente la proclamazione degli eletti nelle elezioni amministrative del 25 maggio 2014 per il Comune di (omissis).
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Sottocommissione Elettorale Circondariale (omissis) e di U.T.G. – Prefettura di Caserta e di Comune di (omissis) e di Gi. Ma.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 dicembre 2015 il Cons. Luigi Massimiliano Tarantino e uditi per le parti gli avvocati Pa. Ma., Fr. Ca. anche su delega dell’avvocato Fr. Ca., l’avvocato dello Stato Ca. Co.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso proposto dinanzi al TAR per la Campania gli odierni appellanti invocavano l’annullamento – di tutti gli atti relativi allo svolgimento della competizione elettorale per l’elezione diretta del Sindaco e del Consiglio Comunale di (omissis) nella tornata elettorale del 25/05/2014, e precisamente:
a) del verbale delle operazioni dell’Adunanza dei Presidenti delle Sezioni del 27 maggio 2014, di proclamazione degli eletti consiglieri comunali e dell’eletto Sindaco del Comune di (omissis);
b) dei verbali delle operazioni dell’Ufficio elettorale relative alle Sezioni nn. 1, 2, 3, 4 e 5 afferenti le elezioni del Sindaco e dei consiglieri comunali di (omissis) tenutesi il giorno 25 maggio 2014;
per l’annullamento, quindi,
c) integrale delle operazioni elettorali svoltesi in data 25 maggio 2014 per l’elezione del Sindaco e dei consiglieri comunali di (omissis), con conseguente ordine di rinnovo delle stesse; ovvero, in via gradata, del risultato delle elezioni, con consequenziale rinnovo delle operazioni elettorali limitatamente alle Sezioni per le quali il risultato elettorale risulti illegittimo, con consequenziale ordine di rinnovare le operazioni elettorali limitatamente a tali Sezioni con ogni consequenziale statuizione;
o, in subordine, per l’annullamento,
d) del conteggio delle preferenze formalizzato con i verbali impugnati sub a) e sub b) con il conseguente, quindi, riconteggio delle schede in tutte le Sezioni o nelle sole Sezioni ove vengano accertate gravissime anomalie e irregolarità;
e) di tutti gli atti endoprocedimentali, conseguenti o comunque agli stessi connessi, anche se non noti.
2. Il TAR, dichiarando di voler fare applicazione del principio della strumentalità delle forme vigente in materia elettorale, respingeva il ricorso sulla scorta delle risultanze della verificazione disposta, che evidenziava come alle irregolarità presenti nei verbali sezionali (sotto forma di omissioni di dati o di contraddittorietà tra gli stessi) non corrispondevano sostanziali alterazioni della reale volontà del corpo elettorale (uniche rilevanti, in base al principio della strumentalità delle forme, ai fini dell’annullamento della competizione elettorale), ovvero che, seppure in concreto sussistenti (come nel caso delle schede intestate ad altro Comune rinvenute nella Sezione n. 4), non erano tuttavia tali, sul piano quantitativo, da superare la necessaria prova di resistenza.
3. Avverso la sentenza indicata in epigrafe propongono appello gli originari ricorrenti, che si dolgono del fatto che: I) erroneamente il TAR avrebbe definito come mere irregolarità le violazioni constatate in sede di verificazione, trattandosi di vizi sostanziali invalidanti; II) non varrebbe la prova di resistenza, poiché i vizi denunciati sarebbero tali da compromettere la genuinità del voto (cita CdS 5670/2011); III) l’affermazione del TAR secondo la quale la regola minima per la conservazione delle operazioni elettorali sarebbe data dalla corrispondenza a schede autenticate e schede utilizzate dagli elettori e dalla coincidenza tra votanti e schede votate, non si riscontrerebbe nella fattispecie; IV) nella sezione n. 1 non ci sarebbe corrispondenza tra numero di elettori votanti (816), schede autenticate (1062) e schede non utilizzate (246). Infatti, 2 schede autenticate e non utilizzate risulterebbero mancanti; V) nel verbale della sezione elettorale n. 2 non sarebbe riportato il numero delle schede autenticate e non utilizzate. Inoltre non ci sarebbe corrispondenza tra numero di iscritti aventi diritto al voto (1142) e numero di schede autenticate (1141); VI) nella sezione n. 3 risulterebbe un maggior numero di schede autenticate rispetto a quelle votate nonostante il numero degli elettori iscritti e quello dei votanti abbia perfettamente conciso. Ancora il riepilogo del conteggio delle schede avrebbe dimostrato la presenza di 1010 schede votate (comprese, nulle, bianche e contestate) a fronte di 1199 elettori votanti; VII) nella sezione n. 4 il verbale sezionale riporterebbe 909 schede autenticate a fronte di 909 elettori iscritti, mentre la verificazione avrebbe accertato che le schede autenticate sarebbero solo 908, in violazione di quanto disposto dall’art. 47, comma 4, d.p.r. 570/1960 Difformità quest’ultima che potrebbe dare la stura ad un meccanismo di alterazione fraudolenta delle operazioni elettorali. Non ci sarebbe inoltre corrispondenza tra il numero di elettori votanti risultanti dal verbale sezionale (735) e quello accertato in sede di verificazione (736). Non ci sarebbe corrispondenza tra schede contestate e non assegnate risultanti dal verbale sezionale (2) e quello accertato in sede di verificazione (3). Non ci sarebbe corrispondenza tra schede nulle risultanti dal verbale sezionale (10) e quello accertato in sede di verificazione (8 di cui 3 riportanti all’interno contrassegni di altro comune). Non ci sarebbe corrispondenza tra schede autenticate e non utilizzate risultanti dal verbale sezionale (174) e quello accertato in sede di verificazione (172). Non ci sarebbe corrispondenza tra schede autenticate utilizzate risultanti dal verbale sezionale (735) e quello accertato in sede di verificazione (736). Non ci sarebbe corrispondenza tra numero di schede valide risultanti dal verbale sezionale (723) e quello accertato in sede di verificazione (722). Nel verbale sezionale non si darebbe atto di 31 schede con contrassegni di altro comune. Nel verbale sezionale si darebbe atto di 259 voti a favore della lista vincitrice, mentre in sede di verificazione ne sono stati accertati 258. Non si darebbe atto nella sentenza della presenza di schede con contrassegni di altro comune ovvero intestate ad altro comune. Nonostante quanto affermato in sede di verificazione la scheda contenuta nel plico 5 bis dovrebbe considerarsi utilizzata ai fini del voto, poiché riporta bollo della sezione e firma dello scrutatore, mentre nel suddetto plico dovrebbero essere inserite le schede che ne sono prive. Le irregolarità denunciate non consentirebbero l’utilizzo della prova di resistenza. Sarebbe sufficiente rilevare che le schede contenenti contrassegni di altro comune pur votate sarebbero state annullate e non sostituite il che ha impedito a 3 elettori l’esercizio del diritto di voto. La verificazione avrebbe consentito di appurare che sono stati attribuiti alle candidate Gatti e Pitocchi 20 voti in meno a ciascuna. Ulteriore elemento di grave anomali delle operazioni elettorali; VIII) il verbale della sezione n. 5 non riporterebbe il numero di schede autenticate e quello delle schede autenticate e non utilizzate, vizio che comporterebbe la necessità dell’annullamento delle operazioni elettorali; IX) a differenza di quanto sostenuto dal TAR in tema di voto assistito la contestazione riguarderebbe l’omessa osservazione della procedura inerente al voto assistito. Nella sezione 1 infatti non sarebbe stato allegato il certificato medico, né ne sarebbe stata trascritta la presenza essendo dubbio se si faccia riferimento al certificato elettorale. Inoltre, per l’elettore Elia Claudia mancherebbe l’annotazione del riferimento sia al certificato elettorale che a quello medico. Nel verbale della sezione n. 3 in relazione al voto assistito di un elettore il verbale conterrebbe la sola indicazione AVD, sicché non sarebbe dimostrato che l’elettore non avesse già esercitato il proprio diritto al voto. In ogni caso risulterebbero violate le disposizioni di cui all’art 41 d.p.r. 570/1961.
4. Costituitosi in giudizio l’originario controinteressato e l’amministrazione comunale invocano la reiezione del gravame. Ed il primo, in particolare, lamenta l’inammissibilità di alcune delle doglianze ivi contenute, perché sarebbero state proposte per la prima volta in appello. Infatti, sarebbe nuova la censura con la quale si sostiene che non vi sarebbe corrispondenza tra il numero degli iscritti nella lista della sezione n. 2 ed il numero delle schede autenticate. Così come nuova sarebbe la doglianza con la quale si rappresenta l’incongruenza tra le schede autenticate e quelle conteggiate nella sezione n. 4.
5. Costituitosi in giudizio, il Ministero degli Interni deposita documentazione inerente le operazioni elettorali.
6. Nelle successive difese le parti appellanti evidenziano che la compiuta verificazione avrebbe rilevato la sussistenza delle gravi irregolarità denunciate, mentre le parti appellate sostengono che, come correttamente rilevato dal primo giudice, le uniche doglianze fondate contenute nel ricorso di primo grado non supererebbero la prova di resistenza.
7. Preliminarmente, occorre procedere alla riunione degli appelli ex art. 96 c.p.a., trattandosi di impugnazioni avverso la stessa sentenza.
8. Nel merito gli appelli sono fondati e meritano di essere accolto. La soluzione dell’odierna controversia non può che partire dalla ricognizione del thema decidendi che è ineluttabilmente fissato dal ricorso di prime cure. Infatti, deve convenirsi con quanto sostenuto dalla giurisprudenza di questo Consiglio (ex plurimis, C.G.A., 7 settembre 2012, n. 733) che ha chiarito come nel procedimento giurisdizionale, con i motivi aggiunti non possono dedursi, in base alle risultanze della verificazione disposta dal giudice, vizi inediti e cioè vizi che non trovano sufficiente e adeguato riscontro in quelli dedotti col ricorso introduttivo.
Nel giudizio elettorale sono ammissibili solo i motivi aggiunti che costituiscano svolgimento di censure tempestivamente proposte, mentre non sono ammessi nuovi motivi derivanti da ulteriori vizi emersi a seguito delle verifiche istruttorie disposte dal giudice in relazione alle originarie censure così conciliandosi i contrapposti interessi in gioco della effettività della tutela giurisdizionale e della celerità e speditezza che il giudizio elettorale deve in ogni caso assicurare.
8.1. L’esame dei ricorsi di primo cure consente di rilevare che gli originari ricorrenti lamentavano la presenza di diffuse irregolarità tali da inficiare il procedimento elettorale nonostante la cd, prova di resistenza, a causa della profonda lesione recata alla libertà di voto. In questo senso le denunce hanno riguardato la scomparsa di centinaia di schede elettorali. In relazione alle singole sezioni elettorali le illegittimità denunciate hanno ad oggetto: a) quanto alla sezione n. 1, discordanza tra il numero di elettori iscritti ed il numero di votanti. Discordanza che sarebbe stata colmata con il voto di un elettore cittadino di uno Stato membro dell’Unione Europea, di dubbia legittimità; b) quanto alla sezione n. 2, il numero delle schede autenticate non coincide con il numero delle schede effettivamente utilizzate. In particolare, a fronte di 1141 schede autenticate, risulterebbero votate 954 schede, ma le residue 187 schede autenticate sarebbero scomparse nel nulla; c) quanto alla sezione n. 3, risulterebbero essere avanzate numerose schede autenticate, nonostante la relazione tra schede autenticate e schede utilizzate fosse all’origine eguale. Né vi sarebbe rispondenza tra schede votate e schede scrutinate; d) quanto alla sezione n. 4, sarebbe stata riscontrata la mancata coincidenza tra il numero di schede annullate ed il numero di schede dichiarate nulle nella scheda riepilogativa. Inoltre, sarebbero state scrutinate numerose schede recanti simboli di altro comune, circostanza non verbalizzata dal Presidente di seggio. Ancora, alcune schede sarebbero state consegnate agli elettori non spiegate. Infine, ulteriore anomalia sarebbe da riscontrarsi nella mancata assegnazione a Ga. Gi. e Pi. Gi., entrambe candidate della liste rappresentata da Gi. Ro., di 20 voti in meno; e) quanto alla sezione n. 5, sarebbero scomparse nel nulla 145 schede autenticate e non utilizzate; f) ancora nelle sezioni n. 1 e n. 3, vi sarebbero irregolarità inerenti alla violazione della disciplina sul voto assistito.
9. A questo punto è necessaria una premessa teorica in ordine all’ambito di operatività della cd. prova di resistenza nel giudizio elettorale, dal momento che sulla scorta di quanto denunciato nel ricorso di primo grado e di quanto argomentato dal TAR anche sulla scorta della verificazione svolta, è emersa la presenza di irregolarità nelle operazioni di voto.
Al riguardo, la giurisprudenza di questo consiglio ha chiarito che nella composizione tra l’esigenza di reintegrare la legittimità violata nel corso delle operazioni elettorali e quella di salvaguardare la volontà espressa dal corpo elettorale, il principio della prova di resistenza non consente di pronunciare l’annullamento dei voti in contestazione, se l’illegittimità denunciata al riguardo non abbia influito in concreto sui risultati elettorali, sicché l’eliminazione di tale illegittimità non determinerebbe alcuna modifica dei risultati medesimi, ma tale regola non è utilizzabile quando le contestazioni riguardino gli aspetti generali delle operazioni elettorali (quali, ad es., l’omessa sottoscrizione dei verbali di sezione, l’arbitraria chiusura della sezione elettorale, l’irregolarità della scheda, la non corrispondenza tra il numero delle schede complessivamente autenticate e la somma delle schede utilizzate dagli elettori e di quelle autenticate ma non utilizzate) (C.G.A., 5 febbraio 2014, n. 46; Cons. St., Sez. V, 21 ottobre 2011, n. 5670).
9.1. Tanto premesso si può passare all’esame dei motivi di appello, il cui scrutinio va operato utilizzando il metro di quanto emerso in sede di verificazione.
Nella fattispecie, in relazione alla sezione elettorale n. 1 esame, la verificazione disposta in primo grado ha accertato che nella lista sezionale si rilevano n. 1060 elettori iscritti, nella lista elettorale aggiunta degli elettori cittadini di un altro Stato membro dell’Unione Europea risulta n. 1 iscritto, non riportato nel verbale sezionale a pag. 9. Risultano autenticate 1062 schede (n. 818 utilizzate di cui n. 2 sostituite e n. 244 non utilizzate). Pertanto, in relazione alla sezione elettorale n. 1, emerge quale irregolarità la mancata trascrizione nel verbale sezionale della presenza di un elettore altro Stato membro dell’Unione Europea. Mentre risulta contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante non vi è corrispondenza tra numero di schede autenticate e numero di schede utilizzate e non utilizzate, dal momento che a fronte di 1061 elettori aventi diritto: 1060 cui si aggiunge l’elettore cittadino di uno Stato membro.
In relazione alla sezione n. 2, invece, la verificazione ha consentito di appurare che a fronte di 1141 elettori iscritti ai quali si somma 1 elettore di altro Stato membro dell’Unione Europea, risulta autenticato un numero di schede inferiore rispetto a quelle degli aventi diritto al voto ossia pari a 1141, delle quali votate 954 a fronte di 954 votanti. Nessun riferimento si fa nella verificazione alle 157 schede non votate. Non può apprezzarsi, però, la doglianza avente ad oggetto la discordanza tra schede autenticate ed elettori aventi diritto, dal momento che non risulta oggetto di denuncia con il ricorso di prime cure.
Quanto alla sezione n. 3, la verificazione ha permesso di accertare che a fronte di 1199 elettori iscritti, risultano autenticate un egual numero di schede, di cui 1010 votate e 189 non utilizzate a fronte di 1010 votanti. Pertanto, non si ravvisa alcuna delle irregolarità denunciate dall’appellante.
Quanto, infine, alla sezione n. 4, l’istruttoria di prime cure ha dato la possibilità di apprezzare che nella lista sezionale risultano iscritti 907 elettori ai quali si aggiungono 2 elettori in qualità di cittadini di altro Stato membro dell’Unione Europea. Dal verbale sezionale risultano autenticate n. 909 schede di cui 174 autenticate e non utilizzate, mentre dalla verifica risultano autenticate n. 908 schede di cui n. 736 votate e n. 172 non utilizzate. Dal conteggio delle schede votate pari a 736, risultano 722 schede valide votate, n. 2 schede bianche, n. 8 schede nulle, intestate al Comune di (omissis), ma riportanti all’interno contrassegni di altro comune, n. 3 schede contestate e non assegnate, n. 1 scheda intestata al Comune di (omissis), ma riportante all’interno contrassegni di altro comune. Dal verbale sezionale risultano n. 2 schede bianche, n. 10 schede nulle, n. 2 schede contestate e non attribuite. Lo stesso verbale attesta che avrebbero votato 735 elettori, mentre risultano aver votato 736 elettori. Il riconteggio delle schede ha consentito di appurare, inoltre, che i voti a favore della lista n. 2 vincitrice della competizione elettorale avrebbero dovuto essere n. 258 e non i n. 259, invece, assegnati. Il riconteggio delle schede autenticate e non utilizzate ha consentito di accertare che le stesse sono 172 delle quali n. 31 risultano intestate al Comune di (omissis), ma riportano all’interno contrassegni di altro comune.
In relazione a quest’ultima sezione emergono, quindi, le irregolarità più rilevanti e trovano conferma alcune delle doglianze espresse dagli odierni appellanti. Innanzitutto, le schede nulle indicate dal verbale sono n. 10, invece, delle n. 8 effettivamente rinvenute, n. 3 riportanti all’interno contrassegni di altro comune. Inoltre, nel verbale sezionale non risulta essere attestata la presenza di un elevato numero di schede contenenti contrassegni di altro comune.
Quanto, infine, alla sezione n. 5, la verificazione non fornisce alcun elemento utile per suffragare la doglianza contenute nel gravame, così come non sono fondate quelle aventi ad oggetto la violazione della disciplina sul voto assistito.
10. Tanto premesso non può non rilevarsi come, a tacere delle ulteriori irregolarità emerse in sede di verificazione, ma non denunciate con il ricorso introduttivo di prime cure, quindi, in questa sede non scrutinabili, la complessiva genuinità delle operazioni elettorali risulti inficiata dalle plurime irregolarità emerse nel corso della competizione, che attengono non solo alla rispondenza tra elettori aventi diritto e dati riportati nel verbale sezionale, come nel caso della sezione n. 1, quanto all’elettore membro di altro Stato membro dell’Unione Europea, ma soprattutto in relazione alla sezione n. 4, dove è stata accertata la presenza di schede intestate al Comune di (omissis), ma riportanti all’interno contrassegni di altro comune, della cui presenza non vi è traccia nel verbale sezionale.
Una simile irregolarità alla quale deve aggiungersi, sempre nella stessa sezione, quella relativa al numero di schede nulle, ed al voto in più erroneamente assegnato a favore della lista vincitrice della competizione elettorale, fanno emergere un quadro di assoluta incertezza in ordine al corretto formarsi della volontà elettorale.
In particolare, l’utilizzo di schede ontologicamente invalide, la cui provenienza non solo non è spiegata nel verbale sezionale, che omette persino di dare conto di un elemento così rilevante ed anomalo, offre un quadro assolutamente opaco in ordine alle modalità nelle quali si è svolta la competizione elettorale. Modalità che, unitamente alle ulteriori irregolarità contestate nel ricorso di prime cure ed accertate dalla verificazione, non consentono di utilizzare la cd. prova di resistenza. In questo caso, infatti, è la stessa trasparenza del risultato elettorale ad essere compromessa, sicché se non può trovare soddisfazione l’interesse a vedersi aggiudicata la competizione elettorale, deve trovare soddisfazione l’interesse strumentale a partecipare ad una competizione elettorale nella quale il meccanismo di formazione della volontà popolare resta sottratto alle molteplici e gravi irregolarità emerse nell’occasione, che incidono sugli aspetti generali e sulla regolarità sostanziale delle operazioni elettorali.
11. Gli appelli riuniti devono essere, pertanto, accolti nei limiti sopra indicati. Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in favore degli odierni appellanti e poste a carico dell’amministrazione comunale, mentre devono essere compensate tra le altre parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quinta)
definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti:
– riunisce gli appelli;
– accoglie gli appelli, e per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, accoglie nei sensi di cui in motivazione i ricorsi di primo grado;
– dispone il rinnovo delle operazioni elettorali.
Condanna l’amministrazione comunale al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio che liquida in complessivi 8.000,00 (ottomila/00) euro, in favore di Ro. Ca. e di Gi. Ro. Lo.. Compensa le spese tra le altri parti del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 dicembre 2015 con l’intervento dei magistrati:
Alessandro Pajno – Presidente
Antonio Amicuzzi – Consigliere
Fabio Franconiero – Consigliere
Luigi Massimiliano Tarantino – Consigliere, Estensore
Sabato Guadagno – Consigliere
Depositata in Segreteria il 16 marzo 2016.
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