Consiglio di Stato
sezione V
sentenza 12 gennaio 2015, n. 37
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL CONSIGLIO DI STATO
IN SEDE GIURISDIZIONALE
SEZIONE QUINTA
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4465 del 2011, proposto da:
Gi.Ca.Ad., nella qualità di titolare della “Azienda Agricola Ca. Dott. Gi.”, rappresentato e difeso dagli avvocati Ma.Ni., Ma.Sa. e Cr.Ca., con domicilio eletto presso lo studio del secondo, in Roma, viale (…);
contro
A.R.P.E.A. – Agenzia Regionale Piemontese per le Erogazioni in Agricoltura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Cl.Pi. e Al.Gi., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Gi.Co. in Roma, Via (…);
Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via (…);
nei confronti di
Regione Piemonte, in persona del Presidente pro tempore, non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. Piemonte, Sezione I, n. 04216/2010, resa tra le parti.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’A.R.P.E.A. – Agenzia Regionale Piemontese per le Erogazioni in Agricoltura e del Ministero dell’Economia e delle Finanze;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2014 il Cons. Antonio Amicuzzi e uditi per le parti gli avvocati Sa., Ga. e Co., per delega dell’avvocato Pi.;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1.- A seguito di una verifica fiscale eseguita dalla Guardia di Finanza presso l’azienda agricola del dott. Gi.Ca.Ad. (allo scopo di accertare, tra l’altro, l’esistenza di eventuali violazioni connesse alla percezione delle sovvenzioni e degli aiuti previsti dall’ordinamento regionale e comunitario) è stata ad esso contestata, con verbale del 6 marzo 2009, l’indebita percezione di erogazioni a carico del bilancio comunitario (per avere dichiarato con le domande di erogazione di non essere sottoposto a pene detentive o misure accessorie interdittive, nonostante fosse stato definitivamente condannato alla pena di anni quattro di reclusione e all’interdizione perpetua dai pubblici uffici).
Il processo verbale è stato trasmesso all’A.R.P.E.A.-Agenzia Regionale Piemonte per le Erogazioni in Agricoltura, che, con provvedimento del Direttore del 6 maggio 2009 prot. n. 40827/2009, ha disposto la sospensione di tutte le procedure di autorizzazione e liquidazione di contributi nazionali e comunitari in favore dell’azienda agricola, fino alla concorrenza dell’importo di Euro 846.950,46.
2.- Con ricorso al T.A.R. Piemonte il suddetto dott. Ca.Ad. ha chiesto l’annullamento di detto provvedimento A.R.P.E.A. di sospensione del pagamento di contributi, nonché della deliberazione dell’Agenzia stessa prot. n. 40829/2009 n. 17 del 6 maggio 2009 e di ogni altro atto connesso, ivi compresa la nota della Guardia di Finanza – Nucleo di Polizia Tributaria, prot. n. 5424, del 13 marzo 2009.
Successivamente, con motivi aggiunti, ha chiesto l’annullamento di detta nota della Guardia di Finanza, avente ad oggetto “trasmissione p.v. di constatazione redatto in data 6 marzo 2009 nei confronti dell’Azienda Agraria Ca.Ad. dott. Gi. – coltivazioni miste cereali e simili – con sede in Genova, via (…). Partita IVA: xxx” e di tutti gli atti connessi, ivi compreso detto processo verbale di constatazione del 6 marzo 2009.
3.- Con la sentenza in epigrafe indicata il T.A.R., disattesa l’eccezione formulata dalla difesa dell’A.R.P.E.A. di improcedibilità del ricorso (e dei motivi aggiunti) per mancata impugnazione del provvedimento in data 25 novembre 2009 (con il quale l’organismo pagatore aveva concluso il procedimento, disponendo il recupero delle somme di sua diretta competenza, pari all’importo di Euro 312.555,08), ha respinto il ricorso principale ed ha dichiarato il ricorso per motivi aggiunti irricevibile nella parte relativa al processo verbale di constatazione del 6 marzo 2009 ed inammissibile nella parte relativa alla nota del 13 marzo 2009, trattandosi di comunicazione priva del carattere della lesività.
4.- Con il ricorso in appello in esame il citato dott. Ca.Ad. ha chiesto l’annullamento o la riforma della sentenza del T.A.R. deducendo i seguenti motivi:
a) erroneamente il T.A.R. avrebbe dichiarato irricevibile il ricorso per motivi aggiunti relativi al verbale della G.d.F. del 6 marzo 2009.
b) Con riguardo alle censure di violazione degli artt. 7 ed 8 della l. n. 241 del 1990 nonché di erroneità dei presupposti (per essere difformi le somme indebitamente percepite rispetto a quelle superiori indicate nei provvedimenti impugnati), non sarebbero condivisibili le tesi del T.A.R. che non era necessaria la comunicazione di avvio del procedimento per la natura cautelare dei provvedimenti impugnati e che era irrilevante la diversa consistenza dell’importo contestato.
c) Erroneamente sarebbe stata respinta la censura di difetto di motivazione dei provvedimenti impugnati.
Il T.A.R. avrebbe travisato il vigente quadro legislativo di riferimento, che non prevedrebbe la contestata dichiarazione circa la sussistenza di precedenti penali, ed avrebbe omesso di pronunciarsi in ordine alle censure che le domande contestate erano state sottoscritte e presentate da un dipendente dell’Azienda agricola, con l’ausilio di centri di assistenza della “Coldiretti”.
5.- Con atto depositato il 16 giugno 2011 si è costituito in giudizio il Ministero dell’Economia e delle Finanze.
6.- Con memoria depositata il 27 luglio 2011 si è costituita in giudizio l’A.R.P.E.A., che ha eccepito l’irricevibilità, l’inammissibilità e l’improcedibilità dell’appello, nonché ne ha dedotto la infondatezza.
7.- Con note depositate il 31 ottobre 2014 il costituito Ministero ha eccepito l’improponibilità e l’inammissibilità dell’avversa impugnazione e ne ha dedotto l’infondatezza.
8.- Con memoria depositata il 31 ottobre 2014 l’A.R.P.E.A. ha preliminarmente evidenziato che sia essa Agenzia che la Provincia di Alessandria hanno avviato procedimenti volti all’accertamento delle irregolarità segnalate dalla Guardia di Finanza ed al recupero delle spettanze indebitamente pagate e che contro i relativi provvedimenti pendono ricorsi al T.A.R. Piemonte (r.g. n. 896/2012 e r.g. n. 1363/2013) a seguito dei quali non sono state accolte le richieste di sospensiva. Ha inoltre eccepito l’irricevibilità dei motivi aggiunti di primo grado ed ha dedotto l’infondatezza dell’appello, concludendo per la reiezione.
9.- Con memoria depositata il 31 ottobre 2014 l’appellante ha sostanzialmente ribadito tesi e richieste, evidenziando in particolare che l’inchiesta penale scaturita a seguito della falsa dichiarazione di cui trattasi è stata archiviata.
10.- Con memoria depositata il 10 novembre 2014 la costituita Agenzia ha eccepito l’improcedibilità del gravame in parte qua per sopravvenuta cessazione della materia del contendere ed ha replicato alle avverse deduzioni, in particolare evidenziando che esulerebbe dall’oggetto del giudizio l’accertamento dell’indebita percezione di contributi pubblici, con inammissibilità delle relative censure, che sarebbe smentito l’assunto che la dichiarazione circa l’assenza di pene detentive o misure interdittive non fosse prevista dalla modulistica del P.S.R. e comunque non richiesta dalla normativa comunitaria con riguardo ai fondi P.A.C. (consistendo la falsa dichiarazione in una irregolarità che rendeva indebiti i contributi erogati), che le conclusioni cui è addivenuta la magistratura penale non inciderebbero sul piano amministrativo dei fatti addebitati all’appellante e che sarebbe irrilevante la percezione da parte dell’appellante di altri contributi pubblici nel periodo de quo.
11.- Con atto depositato l’11 novembre 2014 l’appellante ha replicato alle avverse difese ed ha in primo luogo eccepito l’inammissibilità dell’eccezione di irricevibilità dei motivi aggiunti proposti per l’annullamento del verbale di constatazione della Guardia di Finanza riproposta dall’Agenzia con memoria del 27 ottobre 2014, in quanto, trattandosi di eccezione “non esaminata dal primo Giudice”, avrebbe dovuto essere proposta, ex art. 101, comma 2, del c.p.a., con memoria da depositare a pena di decadenza entro il termine per la costituzione in giudizio. In secondo luogo ha sostenuto che, in base agli artt. 3, 6, 33-34, 43-44, del Regolamento U.E. n. 1782/2003 e all’art. 5 del Regolamento n. 1257/1999, sono previsti esclusivamente requisiti oggettivi in capo ai soggetti che formulano domande di aiuto o di sostegno, senza possibilità per gli Stati membri di integrare i requisiti stessi. Le disposizioni richiamate dall’Agenzia per dimostrare che qualsiasi dichiarazione non veritiera contenuta nella domanda costituirebbe una irregolarità che rende indebiti i contributi e necessario il loro recupero (cioè l’art. 9 del Regolamento C.E. n. 1290 /2005 in combinato disposto con l’art. 2 bis del Regolamento n. 1848/2006 C.E.) non sarebbero idonee a sostenere la legittimità dell’atto impugnato [in quanto l’articolo da ultimo citato qualifica come irregolarità solo violazioni del diritto comunitario (in cui non sono previste dichiarazioni in merito alla sussistenza di requisiti soggettivi o misure interdittive in capo all’agricoltore), mentre l’art. 9 del Regolamento C.E. n. 1290/2005 si limita ad imporre l’accertamento e la prevenzione delle irregolarità].
In caso di adesione all’interpretazione di controparte è stato chiesto il rinvio pregiudiziale interpretativo, ai sensi dell’art. 267 del T.F.U.E., alla Corte di Giustizia U.E. formulando i seguenti quesiti:
1) se, in base ai Regolamenti C.E. n. 1257/1999, 1782/2003 e 796/2004, nonché all’art. 15 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea e di ogni altra norma U.E., possa ritenersi che l’interdizione perpetua dai pubblici uffici derivante da sentenza penale passata in giudicato per reati non attinenti all’attività agricola possa determinare preclusione per l’agricoltore in possesso dei requisiti soggettivi ed oggettivi previsti dalla normativa del diritto a percepire le erogazioni di cui ai piani di sviluppo rurale o agli aiuti P.A.C.;
2) se i Regolamenti citati siano esaustivi nelle parti in cui pongono i requisiti di accesso ai contributi e le condizioni di esclusione, revoca e riduzione dei diritti di aiuto o se invece consentano agli Stati membri di aggiungere requisiti ulteriori rispetto a quelli individuati dalle disposizioni C.E. per l’accesso ai contributi stessi;
3) se la definizione di irregolarità di cui al combinato disposto dell’art. 9 del Regolamento C.E. n. 1290 /2005 con l’art. 2 bis del Regolamento n. 1848/2006 C.E. debba essere intesa nel senso di escludere che nella stessa rientrino eventuali dichiarazioni mendaci inerenti i requisiti unilateralmente aggiunti dall’Amministrazione nazionale ai fini dell’erogazione dei contributi per lo sviluppo rurale.
Inoltre (con riguardo al divieto di perseguire un soggetto per un secondo illecito nella misura in cui in base a quest’ultimo vi sono fatti che sono sostanzialmente gli stessi e tenuto conto che nonostante l’avvenuta archiviazione del procedimento penale instaurato a carico dell’appellante è stata applicata una diversa sanzione, qualificabile come di natura penale, consistente nella revoca dei contributi e nella decadenza dei benefici) è stato chiesto, in caso di mancato accoglimento dell’appello, il rinvio pregiudiziale interpretativo, ai sensi dell’art. 267 del T.F.U.E., alla Corte di Giustizia U.E. formulando il seguente quesito:
1) se l’art. 50 della C.D.F.U.E. consenta di procedere nei confronti di persona nei cui confronti sia già stato definito un procedimento penale per un fatto di reato previsto dall’art. 2 della l. n. 898 del 1986 per la medesima condotta, qualificata come illecito amministrativo dal legislatore nazionale, ma in realtà di natura penale per l’intensità della sanzione, a norma dell’art. 3 della l. n. 898 del 1986 e dell’art. 75 del d.P.R. n. 445 del 2000.
Infine è stato chiesto di sollevare questione di legittimità costituzionale del combinato disposto dell’art. 3 della l. n. 898 del 1986 e dell’art. 75 del d.P.R. n. 445 del 2000, in relazione alla normativa comunitaria e nazionale in materia di aiuti comunitari in agricoltura, per violazione dell’art. 117, comma 1, della Costituzione in relazione all’incompatibilità di tali norme con l’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’Uomo ed il protocollo 7 della Convenzione.
12.- Alla pubblica udienza del 2 dicembre 2014 il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione alla presenza degli avvocati delle parti, come da verbale di causa agli atti del giudizio.
13.- Innanzitutto il Collegio deve valutare la fondatezza dell’eccezione di improcedibilità dell’appello per sopravvenuta “cessazione della materia del contendere” formulata dall’A.R.P.E.A. negli assunti che sia essa Agenzia (con nota n. 86812 del 15 ottobre 2009 e con provvedimento prot. n. 124062/2009 del 25 novembre 2009) che la Provincia di Alessandria (con nota n. 71467 del 18 luglio 2013 e con nota n. 90494 del 23 settembre 2013) hanno avviato procedimenti volti al definitivo accertamento delle irregolarità segnalate dalla Guardia di Finanza ed al recupero delle spettanze indebitamente pagate e che contro i relativi provvedimenti pendono ricorsi al T.A.R. Piemonte (rispettivamente r.g. n. 896/2012 e r.g. n. 1363/2013) senza accoglimento delle richieste di sospensiva.
Tanto avrebbe determinato il venir meno dell’efficacia sospensiva determinata ai sensi dell’art. 33 del d. lgs. n. 228 del 2001, con carenza di interesse all’annullamento del provvedimento originariamente impugnato.
13.1.- Va al riguardo rilevato che con il provvedimento prot. n. 40827/2009 del 6 maggio 2009, impugnato, è stata disposta la sospensione di tutte le procedure di autorizzazione e liquidazione di contributi nazionali e comunitari in favore dell’azienda agricola, fino alla concorrenza dell’importo di Euro 846.950,46 ai sensi dell’art. 33 del d. lgs. n. 228 del 2001.
Tale provvedimento ha comportato autonoma lesione degli interessi dell’appellante, stante la sospensione delle procedure suddette fino alla concorrenza della sopra indicata somma di denaro, in quanto la sua azienda agricola è stata privata di ingenti risorse finanziarie, superiori, come affermato nel ricorso di primo grado, al ricavo lordo annuale, e le cui conseguenze non sono state annullate dal definitivo accertamento delle irregolarità segnalate dalla Guardia di Finanza e dal recupero delle spettanze indebitamente pagate dopo circa quattro anni dalla adozione del provvedimento di sospensione, riguardo ai quali pendono peraltro procedimenti giudiziari.
Detti successivi provvedimenti non hanno infatti determinato né cessazione della materia del contendere, che presuppone un comportamento satisfattivo che si traduca nella rimozione degli atti impugnati, né la sopravvenuta carenza di interesse al gravame, sia perché essi non hanno sostituito integralmente gli atti impugnati con il ricorso, prendendone il posto con effetto retroattivo, o dettando una nuova disciplina del rapporto amministrativo controverso, sia perché l’eventuale accoglimento del presente gravame potrebbe ipoteticamente comportare ulteriori effetti conformativi, ripristinatori, restitutori o anche solo propedeutici a future azioni rivolte al risarcimento del danno, sia perché comunque permane l’interesse morale dell’appellante al suo accoglimento.
L’eccezione in esame deve essere quindi respinta.
14.- Nel merito l’appello è infondato.
15.- Con il primo motivo di gravame è stato sostenuto che il T.A.R. avrebbe erroneamente dichiarato irricevibile il ricorso per motivi aggiunti relativo al verbale della G.d.F. del 6 marzo 2009 negli assunti che il suo contenuto era già noto dalla data della sua redazione e che comunque avrebbe dovuto essere impugnato con decorrenza dalla data del 19 maggio 2009, di comunicazione dei provvedimenti A.R.P.E.A. impugnati col ricorso introduttivo, di cui il verbale costituiva il presupposto.
Il ricorso principale aveva infatti avuto ad oggetto non solo il provvedimento dell’A.R.P.E.A. prot. n. 40827/2009 e la conseguente delibazione in pari data, ma anche gli atti presupposti, preparatori e connessi.
La nota n. 5424/GTSF/FC/47R del 13 marzo 2009, di trasmissione del processo verbale del 6 marzo 2009, pure impugnata con i motivi aggiunti, sarebbe stata priva di carattere provvedimentale e di efficacia lesiva, mentre il verbale della Guardia di Finanza sarebbe stato un atto preparatorio e presupposto sia dei provvedimenti impugnati con il ricorso principale, sia della citata nota di trasmissione.
Detto verbale della G.d.F., peraltro depositato con il ricorso principale, dovrebbe quindi ritenersi tempestivamente impugnato.
Comunque solo dall’esame di detta nota del 13 marzo 2009, prodotta in giudizio dall’A.R.P.E.A. con la memoria di costituzione di primo grado e in precedenza non trasmessa al ricorrente, questi avrebbe preso piena cognizione che gli addebiti contestatigli erano quelli di cui a detto verbale di constatazione e sarebbe stato quindi tempestivamente impugnato con i motivi aggiunti.
15.1.- Al riguardo la resistente Agenzia ha sostenuto che, posto che non aveva efficacia lesiva la nota di trasmissione del processo verbale della G.d.F., il termine per impugnare quest’ultimo decorreva dal giorno della sua predisposizione, cioè il 6 marzo 2009, atteso che risulta consegnato in copia alla parte e da essa sottoscritto; comunque l’efficacia lesiva di detto processo verbale sarebbe stata percepibile nel momento in cui ha costituito presupposto della misura di sospensione dei pagamenti, tanto che nel ricorso introduttivo del giudizio erano stati ad esso operati puntuali riferimenti. Quantomeno dalla data del 19 maggio 2009, di comunicazione del provvedimento di sospensione, decorreva il termine per l’impugnativa del verbale (da effettuare entro la data del 18 luglio 2009, mentre i motivi aggiunti sono stati notificati il 28 settembre 2009), come correttamente affermato nell’impugnata sentenza, a nulla valendo l’impugnazione degli atti presupposti con clausola di stile.
15.2.- Osserva la Sezione che con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado sono stati impugnati il provvedimento dell’A.R.P.E.A. (di sospensione di tutte le procedure atte ad autorizzare e liquidare contributi comunitari e nazionali attinenti a finanziamenti in campo agricolo di competenza dell’agenzia fino alla concorrenza della somma sopra indicata) prot. n. 40827/2009 del 6 maggio 2009, comunicato il 19 maggio 2009, nonché, se ed in quanto necessario, la deliberazione di detta Agenzia prot. n. 40829/2009, n. 17 del 6 maggio 2009, comunicata il 19 maggio 2009 (di delibazione della sussistenza delle condizioni di iscrizione nel registro delle irregolarità di cui all’art. 3 del Regolamento C.E. 1848/2006, nonché di comunicazione alla Commissione e conseguente adozione di provvedimento di sospensione e di proseguo delle procedure di accertamento) e gli atti preparatori, presupposti, connessi e conseguenti, ivi compresa, ove occorra “la nota della Guardia di Finanza – Nucleo di Polizia Tributaria prot. n. 5424, del 13 marzo 2009, ad oggi non conosciuta, avverso la quale il ricorrente si riserva, in ogni caso, di proporre motivi aggiunti”.
In punto di fatto nel ricorso suddetto è asserito che “Con processo verbale di constatazione del 6 marzo 2009 (doc. 3) la Guardia di Finanza – Nucleo di Polizia Tributaria di Genova – ha contestato al ricorrente asserite irregolarità nella presentazione delle domande per l’erogazione dei contributi PAC, nonché l’indebita percezione dei contributi PSR Piemonte 2000/2006 e 2007/2013 e l’indebita percezione di contributi relativi al Piano di Ristrutturazione e riconversione vigneti”.
Quindi il ricorrente era pienamente a conoscenza di detto processo verbale, del quale un esemplare gli era stato consegnato all’atto della sua compilazione in data 13 marzo 2009.
Non è condivisibile la sostanziale tesi dell’appellante che poiché gli impugnati provvedimenti dell’A.R.P.E.A. facevano riferimento alla nota di trasmissione del verbale stesso, della quale non era a conoscenza, solamente dal momento di produzione in giudizio della nota (in data 27 agosto 2009) avrebbe avuto contezza “che i fatti a lui contestati sono quelli riportati nel processo verbale di constatazione redatto dalla G.d.F. stessa il 6 marzo 2009 ed allegato alla predetta nota” (come da pag. 5 dei motivi aggiunti di primo grado).
Infatti, dai provvedimenti dell’A.R.P.E.A. impugnati risultava espressamente che la loro adozione era conseguente alla ricezione della notizia di indebita percezione a carico del bilancio comunitario o nazionale di contributi comunitari per l’importo complessivo di Euro 846.950.46, come da nota del 13 marzo 2009, successiva di soli sette giorni alla redazione del processo verbale di cui trattasi, e proveniente dallo stesso Nucleo di Polizia Tributaria di Genova che aveva redatto il processo verbale, del quale il ricorrente aveva piena conoscenza all’atto della ricezione dei provvedimenti dell’A.R.P.E.A. oggetto del ricorso introduttivo del giudizio, cioè dal 19 maggio 2009.
Le censure formulate con i motivi aggiunti al ricorso, notificati solo in data 28 settembre 2009, dopo la produzione in giudizio della ridetta nota di trasmissione del 13 marzo 2009 depositata in data 27 agosto 2009, avrebbero quindi dovuto essere tempestivamente formulate con il ricorso introduttivo del giudizio, non potendo ignorare il ricorrente che l’unico provvedimento di contestazione di indebita percezione di contributi comunitari che gli era stato contestato da parte del Nucleo di Polizia Tributaria di Genova era quello di cui al processo verbale del 6 marzo 2009
La impugnazione del processo verbale effettuata con i motivi aggiunti solo in data 28 settembre 2009 era quindi, come ritenuto dal primo giudice irricevibile, essendo di palmare evidenza il nesso causale che legava i provvedimenti dell’A.R.P.E.A. impugnati e detto processo verbale, già pienamente conosciuto, senza che potessero sussistere ragionevoli dubbi circa la natura di atto presupposto dei provvedimenti dell’A.R.P.E.A. impugnati di detto processo verbale. Ciò considerato che la piena conoscenza di un atto amministrativo, per la decorrenza del termine per la sua impugnazione, può essere data anche per presunzioni (Cons. giust. amm. Sicilia, 21 settembre 1992, n. 267) fondate su indizi gravi, precisi e concordanti (Consiglio di Stato, sez. VI, 1 febbraio 2010, n. 413), quando il dato materiale sia connotato, come nel caso che occupa, da sufficiente oggettività e certezza e non da mera verosimiglianza dell’avvenuta conoscenza stessa o da presunzioni semplici.
Era infatti sufficiente, ad integrare il concetto di piena conoscenza, la percezione dell’esistenza del processo verbale di cui trattasi e dell’evidente ed esclusivo rapporto di presupposizione con i provvedimenti dell’A.R.P.E.A. impugnati, che ne rendevano evidente la lesività della sfera giuridica del ricorrente, in modo da rendere percepibile l’attualità dell’interesse ad agire contro di esso.
Il motivo in esame non può essere quindi condiviso.
16.- Con il secondo motivo d’appello, con riguardo alle censure di violazione degli artt. 7 ed 8 della l. n. 241 del 1990 nonché di erroneità dei presupposti, per difformità delle somme indebitamente percepite rispetto a quelle superiori indicate nei provvedimenti impugnati, è stata criticata la tesi del T.A.R. che non era necessaria la comunicazione di avvio del procedimento per la natura cautelare dei provvedimenti ed era irrilevante la diversa consistenza dell’importo contestato, che non faceva venir meno il presupposto delle adottate misure cautelari, non incidendo sulla loro legittimità.
Non sarebbe, infatti, stato adeguatamente considerato che la comunicazione dell’avvio del procedimento, oltre ad essere obbligatoria ex artt. 7 ed 8 della l. n. 241 del 19900, sarebbe stata anche opportuna, perché avrebbe consentito l’esposizione delle ragioni per le quali non doveva essere comminata la sospensione de qua. Comunque i provvedimenti impugnati non sarebbero stati atti vincolati e non sarebbe sussistita urgenza della loro adozione idonea a giustificare l’omissione.
L’errore di quantificazione degli addebiti sarebbe stato comunque sintomatico di una erronea, non corretta e superficiale valutazione dei presupposti.
16.1.- Osserva la Sezione che le misure di carattere cautelare, quali possono ritenersi i provvedimenti di sospensione impugnati, in base all’art. 7, comma 1, della l. n. 241 del 1990 (che consente l’emanazione di provvedimenti cautelari senza necessità di comunicazione di avvio, prima dell’inizio, del procedimento), sono ritenute di norma di per sé assistite da ragioni di urgenza, atte ad esonerare l’Amministrazione dalla comunicazione all’interessato dell’avvio del procedimento. Inoltre, ex art. 33, comma 1, del d. lgs. n. 228 del 2001, il provvedimento di sospensione adottato era vincolato e ciò escludeva pure, ai sensi dell’art. 21 octies della l. n. 241 del 1990, la doverosità della comunicazione dell’avvio del procedimento, atteso che, in tali ipotesi, in nessun caso l’apporto partecipativo del privato avrebbe potuto incidere sul contenuto dispositivo dell’atto stesso che, comunque, non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato (Consiglio di Stato, sez. V, 10 settembre 2014, n. 4593).
Quanto all’erronea valutazione dei presupposti che sarebbe stata dimostrata dall’errore di quantificazione degli addebiti, il Collegio ritiene condivisibili le argomentazioni al riguardo formulate dal T.A.R., che ha evidenziato che presupposto degli adottati provvedimenti di sospensione è stata l’acquisita conoscenza di indebite percezioni di contributi comunitari, il che, a prescindere dalla loro quantificazione, giustificava l’adozione degli stessi, atteso che l’art. 33 del d. lgs. n. 228 del 2001 non rapporta la sospensione all’entità dei contributi indebitamente ottenuti, ma fa generico riferimento alla sospensione dei procedimenti per erogazioni da parte di organismi pagatori.
Le esaminate censure non sono quindi suscettibili di positiva valutazione.
17.- Con il terzo motivo d’appello è stato in primo luogo sostenuto che il T.A.R. ha respinto la censura di difetto di motivazione dei provvedimenti impugnati (basata sull’assunto che essi non erano motivati, come dovuto, sulla menzione di notizie circostanziate di indebite percezioni di erogazioni) nell’assunto che era sufficiente il riferimento ai contenuti del processo verbale di constatazione, indirettamente individuato attraverso la indicazione degli estremi della nota di trasmissione del processo verbale di constatazione.
Ma dall’esame dei provvedimenti del 6 maggio 2009 non sarebbe stato agevole comprendere, neppure per relationem, le ragioni poste a base dei provvedimenti di sospensione dei finanziamenti adottati (motivati con riferimento ai risultati del verbale di constatazione della G.d.F., alla valenza probatoria di detto verbale e alla circostanza che da esso emergevano indebite percezioni di contributi comunitari) perché la nota di trasmissione del 13 marzo 2009, contenente il riferimento a detto verbale, sarebbe stata posta a disposizione dell’appellante solo quando è stata depositata dall’A.R.P.E.A. all’atto della sua costituzione in giudizio.
Il T.A.R. non si sarebbe neppure avveduto della circostanza che il citato verbale di constatazione del 6 marzo 2009 non avrebbe avuto alcuna astratta valenza probatoria, come si evincerebbe dalla deliberazione n. 17 del 2009, consistendo esso in un primo accertamento suscettibile di modificazioni ed integrazioni a seguito della presentazione di documentazione al riguardo da parte dell’azienda dell’appellante (che la G.d.F. aveva il dovere di valutare, ex art. 10 della l. n. 241 del 1990, prima dell’adozione di un definitivo provvedimento) e considerato che l’A.R.P.E.A. non si era neppure avveduta che l’indebita percezione contestata era pari ad Euro 478.027,55 e non ad Euro 846.950,46.
17.1.- Ribadisce in proposito il Collegio che unico presupposto per l’adozione del provvedimento di sospensione di cui trattasi era, ai sensi dell’art. 33 del d. lgs. n. 228 del 2001, la percezione da parte degli Organismi erogatori di notizie circostanziate di indebite percezioni di erogazioni a carico del bilancio comunitario o nazionale da parte di organismi di accertamento e di controllo; detta norma non prevede anche lo svolgimento di autonoma istruttoria, stante la circostanza che la provenienza da detti organismi ne garantisce l’attendibilità, con riferimento alla fase cautelare e provvisoria regolata da detta norma, salvo definitivi accertamenti successivi.
Dal riferimento contenuto negli impugnati provvedimenti dell’A.R.P.E.A. alla nota di trasmissione n. 5424 del 13 marzo 2009 della Guardia di Finanza, Nucleo di Polizia Tributaria di Genova, e dalla affermazione che atteneva a comunicazione di indebita percezione a carico del bilancio comunitario o nazionale, il soggetto interessato era quindi in grado di percepire la sussistenza di entrambi i presupposti che la norma pone a base dell’adozione del provvedimento di sospensione, cioè la provenienza da organismo di accertamento e controllo, quale è la Guardia di Finanza, e la percezione da parte dell’Organo pagatore di notizie circostanziate di indebite percezioni a carico del bilancio comunitario o nazionale.
La parte interessata era quindi in grado di ricostruire l’iter logico posto a base dei temporanei provvedimenti di sospensione adottati.
Aggiungasi che l’art. 3 della l. n. 241 del 1990 (nella parte in cui afferma che la motivazione per relationem è legittima a condizione che siano indicati e resi disponibili gli atti cui si fa rinvio) va inteso semplicemente nel senso che all’interessato deve essere garantita la possibilità di prenderne visione, di richiederne e ottenerne copia in base alla normativa sul diritto di accesso ai documenti amministrativi e di chiederne la produzione in giudizio, con la conseguenza che non sussiste per la pubblica Amministrazione l’obbligo di notificare all’interessato tutti gli atti richiamati nel provvedimento, ma soltanto di indicarne gli estremi e di metterli a disposizione su richiesta dell’interessato.
Le considerazioni in precedenza svolte circa le uniche due condizioni prescritte dall’art. 33 del d. lgs. n. 228 del 2001 per l’adozione del provvedimento di sospensione escludono anche la rilevanza della circostanza che quello effettuato dalla G.d.F. fosse un primo accertamento suscettibile di modificazioni ed integrazioni a seguito della presentazione di documentazione al riguardo da parte dell’azienda dell’appellante, attenendo tale fase al procedimento successivo finalizzato al definitivo accertamento del quantum da recuperare.
Anche l’esaminata censura è quindi insuscettibile di accoglimento.
18.- Prosegue il motivo d’appello in esame sostenendo che il T.A.R. avrebbe travisato anche il vigente quadro legislativo di riferimento, atteso che la contestata dichiarazione circa la sussistenza di precedenti penali non sarebbe prevista né dalla normativa comunitaria, né da altre norme citate nel verbale quale condizione per l’erogazione dei contributi di cui trattasi, che fanno riferimento solo all’ubicazione delle aree ed alla tipologia delle culture praticate e non alle vicende dei proprietari delle aziende destinatarie dei finanziamenti.
Come da nota ministeriale prot. n. 222 del 21 marzo 2006, il soggetto che soddisfi le condizioni di cui agli artt. 33 e 34 del regolamento C.E. n. 1782 del 2003 può beneficiare del pagamento diretto e tra dette condizioni non è indicata l’assenza di sanzioni interdittive nei confronti del beneficiario; a nulla varrebbe quindi che detta dichiarazione sia stata inserita nella modulistica predisposta per le domande di pagamento.
Se la finalità di detta dichiarazione consistesse nell’intento di impedire a soggetti sottoposti a misure interdittive di percepire pensioni, stipendi o assegni a carico dello Stato o di altro Ente pubblico, ai sensi dell’art. 28, n. 5, del c.p., andrebbe comunque rilevato che i contributi comunitari in questione non sarebbero ad essi assimilabili, considerato che l’ordinamento penale non consente una interpretazione analogica, e che l’art. 13 del regolamento C.E. n. 1493 del 1999 (relativo al mercato vitivinicolo, ma applicabile anche alla fattispecie) stabilisce che l’indennizzo dei produttori per le perdite di entrate può assumere la forma di “indennità finanziata dalla comunità”, che, in quanto finalizzata alla riparazione di un danno lecito, non può essere equiparata a detti assegni.
Peraltro la natura indennitaria di detto contributo emergerebbe dal regolamento C.E. n. 1251 del 1999, ex 23° “considerando” ed ex art. 2 § 3, come confermato dalle risoluzioni nn. 114 del 2009 e 179 del 2007 dell’Agenzia delle Entrate; comunque esso non sarebbe equiparabile ad un assegno.
L’equiparazione del contributo di cui trattasi alle erogazioni di cui all’art. 28, n. 5, del c.p. sarebbe in contrasto anche con l’avvenuto affidamento ai servizi sociali del ricorrente e alla declaratoria di estinzione della pena e della condanna inflitta.
Il giudice di primo grado avrebbe comunque omesso di pronunciarsi in ordine alle censure che le domande contestate e relative agli anni 2003 e 2004 erano state sottoscritte e presentate da un dipendente dell’Azienda agricola, con l’ausilio di centri di assistenza della “Coldiretti” che avevano il compito di assistere il richiedente nella predisposizione della domanda, di verificarne la regolarità formale e di certificarne l’identità.
Identiche considerazioni varrebbero per gli anni precedenti e per gli anni 2005 e 2006.
Peraltro, ex art. 3 bis del d. lgs. n. 165 del 1999, sono stati istituiti i Centri Autorizzati di Assistenza Agricola, che, ai sensi della lettera b) di detto articolo, hanno il compito di effettuare assistenza alla presentazione di dette domande e di controllare la regolarità formale delle dichiarazioni. L’appellante si sarebbe rivolto ad un Centro ed avrebbe utilizzato un procuratore speciale che, in buona fede, avrebbe sottoscritto la dichiarazione senza avvedersi di quanto attestato erroneamente [peraltro ex art. 46, lettera Z) aa) del d.P.R. n. 445 del 2000 detta dichiarazione potrebbe essere comprovata con dichiarazione sottoscritta personalmente dall’interessato].
18.1.- Osserva la Sezione che il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado era basato su tre motivi, attinenti alla mancata comunicazione di avvio del procedimento, all’illegittimità dei provvedimenti impugnati per erroneo presupposto circa l’entità dell’importo oggetto di indebita erogazione e alla mancata indicazione degli elementi idonei a ricostruire l’iter logico a fondamento dei provvedimenti stessi.
Solo con motivi aggiunti è stato censurato il contenuto del processo verbale di constatazione della Guardia di Finanza del 6 marzo 2009, sostenendo che gli artt. 33 e 34 del Regolamento C.E. n. 1782 del 2003 non indicano tra le condizioni per il pagamento l’assenza di una sanzione interdittiva nei confronti del beneficiario, invocando la prescrizione quadriennale a favore di colui che ha agito in buona fede e formulando altre contestazioni circa le anomalie ed incongruenze riportate nel processo verbale stesso.
Ma detti motivi aggiunti sono stati riconosciuti irricevibili per tardività, sicché, ai sensi dell’art. 104 del c.p.a., il thema decidendum del giudizio di appello è circoscritto alle censure ritualmente sollevate con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, nei limiti in cui sono criticamente e specificamente riproposte nei mezzi di gravame (Consiglio di Stato, sez. V, 4 agosto 2014, n. 4162).
Pertanto, ai sensi dell’art. 104, comma 1, del c.p.a., i motivi di censura in esame, non attenendo alle tre censure formulate con il ricorso introduttivo del giudizio, sono da considerare come nuovi e pertanto inammissibili in appello (Consiglio di Stato, sez. IV, 6 ottobre 2014, n. 4988)
Tanto comporta anche la mancanza di rilevanza sia delle questioni per le quali è stato chiesto il rinvio pregiudiziale interpretativo, ai sensi dell’art. 267 del T.F.U.E., alla Corte di Giustizia U.E., sulle circostanze di cui ai quesiti formulati dall’appellante con atto depositato l’11 novembre 2014, sia della questione di legittimità costituzionale del combinato disposto dell’art. 3 della l. n. 898 del 1986 e dell’art. 75 del d.P.R. n. 445 del 2000, in relazione alla normativa comunitaria e nazionale in materia di aiuti comunitari in agricoltura, per violazione dell’art. 117, comma 1, della Costituzione in relazione all’incompatibilità di tali norme con l’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’Uomo ed il protocollo 7 della Convenzione.
La Corte di Giustizia Europea, nell’esercizio del potere di interpretazione di cui all’art. 234 del Trattato istitutivo della Comunità economica europea, non opera come giudice del caso concreto, bensì come interprete di disposizioni ritenute rilevanti ai fini del decidere da parte del giudice nazionale (ove la questione interpretativa controversa abbia rilevanza in relazione al thema decidendum sottoposto al giudice nazionale ed alle norme interne che lo disciplinano), in capo al quale permane in via esclusiva la funzione giurisdizionale (Cassazione civile, sez. un., 5 luglio 2013, n. 16886); tanto che Corte giustizia U.E. (sez. Ad. plen. 27 novembre 2012 n. 370) ha ritenuto irricevibile la decisione di rinvio che non fornisca alcun chiarimento sulla rilevanza dell’interpretazione di norme per la soluzione della controversia.
Le considerazioni in precedenza espresse escludono anche la rilevanza delle proposte questioni di costituzionalità e la possibilità di rimessione delle stesse alla Corte Costituzionale. Il giudizio sulla rilevanza di una questione di legittimità costituzionale spetta infatti al giudice a quo, mentre la Corte costituzionale deve soltanto svolgere un controllo di plausibilità in ordine al percorso argomentativo e alla valutazione già compiuti dal detto giudice.
Dette questioni esulano infatti dal giudizio in appello in esame, circoscritto alle contestazioni della sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, rispetto alle quali esse non hanno alcuna rilevanza ai fini della emanazione della presente sentenza.
19.- L’appello deve essere conclusivamente respinto e deve essere confermata la prima decisione.
20.- Le spese del presente grado di giudizio nei confronti dell’A.R.P.E.A. seguono la soccombenza e vanno liquidate come in dispositivo. Nei confronti del Ministero dell’Economia e delle Finanze il collegio ravvisa eccezionali ragioni per compensare, ai sensi degli artt. 26, comma 1, del c.p.a. e 92, comma 2, del c.p.c., le spese del presente grado di giudizio stante la mera produzione in giudizio di atto di costituzione e di note difensive recanti esclusivamente formule di stile.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente decidendo respinge l’appello in esame.
Pone a carico dell’appellante le spese del presente grado, liquidate a favore dell’ARPEA nella complessiva misura di Euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre ai dovuti accessori di legge. Compensa le spese di lite nei confronti del Ministero dell’Economia e delle Finanze.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2014 con l’intervento dei magistrati:
Carmine Volpe – Presidente
Vito Poli – Consigliere
Francesco Caringella – Consigliere
Carlo Saltelli – Consigliere
Antonio Amicuzzi – Consigliere, Estensore
Depositata in Segreteria il 12 gennaio 2015.
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