Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza 19 aprile 2018, n. 2364.

L’art. 31 t.u., nell’individuare i soggetti colpiti dalle misure repressive nel proprietario e nel responsabile dell’abuso, considera quale soggetto passivo dell’ordine di demolizione il soggetto che ha il potere di rimuovere concretamente l’abuso, potere che compete indubbiamente al proprietario, anche se non responsabile in via diretta. Pertanto, affinché il proprietario di una costruzione abusiva possa essere destinatario dell’ordine di demolizione, non occorre stabilire se egli sia responsabile dell’abuso, poiché la stessa disposizione si limita a prevedere la legittimazione passiva del proprietario non responsabile all’esecuzione dell’ordine di demolizione, senza richiedere l’effettivo accertamento di una qualche sua responsabilità.

Sentenza 19 aprile 2018, n. 2364
Data udienza 1 marzo 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8201 del 2011, proposto da Ca. As., rappresentata e difesa dagli avvocati Mi. Co. ed Em. D’A., con domicilio eletto presso lo studio Ge. Te. in Roma, piazza (…);
contro
Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Se. So., indi dall’avvocato Ni. Ma., con domicilio eletto presso lo studio legale Pieretti in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del T.A.R. per la Campania, sezione III, 7 febbraio 2011, n. 735.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di (omissis);
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 1° marzo 2018 il consigliere Giuseppe Castiglia;
Dato atto che per le parti nessuno è comparso;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. A seguito di un sopralluogo svolto presso l’abitazione della signora Ca. As. il 7 febbraio 2007, la Polizia municipale del Comune di (omissis) ha accertato la presenza di tre manufatti, due dei quali in muratura e il terzo utilizzato come forno a legna.
2. Con ordinanza n. 50 del 25 luglio 2007 – adottata ai sensi dell’art. 31 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (testo unico dell’edilizia; d’ora in poi: t.u.) – il dirigente del Dipartimento assetto del territorio ha intimato la demolizione di tali opere, perché realizzate in zona vincolata in assenza di permesso di costruire e di autorizzazione paesaggistico-ambientale.
3. La signora As. ha impugnato il provvedimento sostenendone l’illegittimità in quanto – come apparirebbe da una aerofotografia del 1968 e di una aerofotogrammetria del 1972 – i manufatti contestati sarebbero preesistenti e adibiti a comodi rurali (fienile, forno a legna e stalla).
4. Con sentenza 7 febbraio 2011, n. 735, il T.A.R. per la Campania, sez. III, ha respinto il ricorso condannando la ricorrente al pagamento delle spese di giudizio.
5. Il Tribunale regionale ha ritenuto che, sebbene possa darsi per accertata la preesistenza di due dei tre manufatti contestati (non sarebbe visibile il forno a legna), questi non avrebbero le caratteristiche dei comodi rurali, trattandosi di un locale adibito a studio e di una piccola struttura abitativa, completa di vano cottura e di bagno. Il cambio di destinazione d’uso avrebbe comportato un aumento del carico antropico sul territorio e avrebbe richiesto perciò sia il titolo edilizio, sia quello paesaggistico-ambientale, per essere il Comune sottoposto alle norme del piano territoriale paesistico – P.T.P.
6. La signora As. ha interposto appello contro la sentenza n. 735/2011 con due motivi di doglianza:
a) i manufatti in questione sarebbero stati realizzati oltre cinquanta anni or sono dai precedenti proprietari e sarebbero stati oggetto di interventi manutentivi senza esecuzione di opere rilevanti; il Comune non avrebbe esternato le ragioni di pubblico interesse idonee a sacrificare il legittimo affidamento dell’appellante. Su tale ultima censura il T.A.R. avrebbe omesso di pronunziarsi;
b) al corpo aggiunto alla vecchia stalla il Comune avrebbe dovuto applicare la sanzione pecuniaria a norma degli artt. 24 (recte: 34) ss. t.u., in quanto la sua demolizione avrebbe compromesso anche la stalla medesima. Pure tale censura sarebbe stata trascurata dal primo giudice.
7. Il Comune di (omissis) si è costituito in giudizio per resistere all’appello, che considera inammissibile (per la genericità delle doglianze sviluppate, non recanti alcuna specifica critica alla decisione impugnata) e comunque infondato nel merito.
8. In data 6 febbraio 2018 la signora As. ha depositato copia della sentenza 10 marzo 2014, n. 7437, con cui il Tribunale di Napoli – sezioni stralcio la ha assolta dalle imputazioni a lei ascritte per reati edilizi non sussistendo alcuna realizzazione di nuovo manufatto.
9. Le parti si sono successivamente scambiate memorie.
10. All’udienza pubblica del 1° marzo 2018, l’appello è stato chiamato e trattenuto in decisione.
11. L’eccezione di inammissibilità dell’appello non è fondata perché il mezzo, sia pure sinteticamente, ha censurato i ritenuti vizi del percorso logico e le omissioni di pronuncia che vizierebbero la sentenza impugnata.
12. Nel merito della questione, va osservato che nessun rilievo può avere la sentenza pronunziata dal giudice penale, che ha assolto la signora As. ritenendo non essere stato realizzato alcun manufatto nuovo, sia perché non risulta se tale decisione sia passata in giudicato, sia in quanto la decisione impugnata argomenta non dalla novità delle opere in sé, ma dalla radicale trasformazione d’uso impressa a modeste strutture agricole almeno in parte preesistenti.
13. Ciò posto, l’appello è infondato per le ragioni che seguono.
14. E’ irrilevante, sia in fatto che in diritto, la circostanza che l’abuso – come asserito – sia stato compiuto dai precedenti proprietari.
14.1. In fatto, giacché lo stesso appello, nel riproporre il ricorso di primo grado, asserisce che “la signora As. Ca. ha compiuto una ristrutturazione di questi comodi (quindi dei volumi preesistenti) in virtù delle nuove esigenze personali e del nucleo familiare” (pag. 9 del ricorso).
14.2. In punto di diritto, in quanto l’art. 31 t.u., nell’individuare i soggetti colpiti dalle misure repressive nel proprietario e nel responsabile dell’abuso, considera quale soggetto passivo dell’ordine di demolizione il soggetto che ha il potere di rimuovere concretamente l’abuso, potere che compete indubbiamente al proprietario, anche se non responsabile in via diretta. Pertanto, affinché il proprietario di una costruzione abusiva possa essere destinatario dell’ordine di demolizione, non occorre stabilire se egli sia responsabile dell’abuso, poiché la stessa disposizione si limita a prevedere la legittimazione passiva del proprietario non responsabile all’esecuzione dell’ordine di demolizione, senza richiedere l’effettivo accertamento di una qualche sua responsabilità (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 28 luglio 2017, n. 3789; sez. IV, 19 ottobre 2017 n. 4837).
15. Del pari non ha alcun peso la censurata omessa motivazione in ordine alle attuali ragioni di interesse pubblico alla demolizione.
15.1. Vero è che, secondo un indirizzo giurisprudenziale, l’ordinanza di demolizione – benché sia in linea di principio atto dovuto una volta accertato l’abuso edilizio e dunque sufficientemente motivata con riferimento a questo – è soggetta a un onere di motivazione rafforzata (che, avuto riguardo anche all’entità ed alla tipologia dell’abuso, indichi il pubblico interesse, evidentemente diverso da quello al ripristino della legalità, idoneo a giustificare il sacrificio del contrapposto interesse privato) quando, per il lungo lasso di tempo trascorso dalla commissione dell’abuso ed il protrarsi dell’inerzia dell’Amministrazione preposta alla vigilanza, si sia ingenerata una posizione di affidamento nel privato (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 8 aprile 2016, n. 1393).
15.2. Tuttavia a questo orientamento se ne contrappone un altro, e prevalente, cui il Collegio ritiene di aderire, di segno nettamente contrario, a detta del quale l’ordine di demolizione non richiede alcuna specifica valutazione di ragioni d’interesse pubblico e attuale alla demolizione, né comparazione con gli interessi privati coinvolti, non essendo configurabile alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione d’illecito permanente che il tempo non può legittimare in via di fatto (cfr. da ultimo Cons. Stato, sez. VI, 10 maggio 2017, n. 2161; sez. VI, 28 luglio 2017, n. 3789; sez. IV, 1° agosto 2017, n. 3840; sez. VI, 6 settembre 2017, n. 4243; sez. VI, 3 ottobre 2017, n. 4580; sez. IV, 16 novembre 2017, n. 5296; sez. IV, 20 novembre 2017, n. 5355).
15.3. Peraltro, la signora As. avrebbe dovuto provare, con gli strumenti che l’ordinamento le consente, il carattere risalente delle innovazioni dirette a modificare la destinazione d’uso degli immobili (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 4 aprile 2017, n. 1565), il che non ha fatto, fermo restando che le opere non potrebbero essere anteriori al 30 maggio 1989, quando fu stipulato l’atto di donazione per effetto del quale l’appellante ha acquisito il cespite (pag. 3 del ricorso), che non menziona il nuovo e contestato assetto dei luoghi.
16. Quanto alla natura delle opere (semplici interventi manutentivi, in tesi), l’art. 32, comma 1, lett. a), t.u. stabilisce che il mutamento della destinazione d’uso costituisce variazione essenziale ex art. 31 t.u. solo là dove essa abbia comportato variazione degli standard previsti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444 (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 11 gennaio 2016, n. 49).
16.1. Ed è incontestato che questo si sia verificato nella specie, considerato l’incremento del carico antropico sul territorio che – come ha osservato correttamente il Tribunale territoriale – il cambio di destinazione ha prodotto, cambio di destinazione che, nella sua obiettiva configurazione, l’appellante non ha contestato.
17. Infine, non regge la censura della mancata applicazione della sanzione pecuniaria in luogo dell’ordine di demolizione, perché l’art. 33 t.u. presuppone che l’interessato dia prova rigorosa della compromissione dell’edificio principale che deriverebbe dall’abbattimento della parte abusiva, prova che in concreto è del tutto mancata (cfr. Cons. Stato, sez. V, 12 novembre 1999, n. 1876; sez. II, parere 29 maggio 2015, n. 813).
18. Dalle considerazioni che precedono discende che l’appello è infondato e va perciò respinto, con conferma della sentenza di primo grado e del provvedimento impugnato. Resta fermo che – in ragione della tipologia di abuso contestata e della finalità sottesa all’ingiunzione, che è quella di ripristinare lo status quo ante illegittimamente alterato – quest’ultima (il cui testo potrebbe dar luogo a equivoci) deve intendersi riferita alle sole opere abusivamente realizzate per modificare l’uso degli immobili e a quant’altro eventualmente necessario per la sua esecuzione, con esclusione comunque della struttura adibita a forno a legna che, preesistente, non ha visto modificata la propria destinazione d’uso.
19. Tenuto conto delle circostanze e, in particolare, dell’esigenza di rendere esplicita la corretta lettura dell’ordinanza di demolizione, le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate fra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata con la precisazione esposta in motivazione.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1° marzo 2018 con l’intervento dei magistrati:
Paolo Troiano – Presidente
Fabio Taormina – Consigliere
Leonardo Spagnoletti – Consigliere
Giuseppe Castiglia – Consigliere, Estensore
Alessandro Verrico – Consigliere