a) la c.d. “vicinitas”, cioè la una situazione di stabile collegamento giuridico con il terreno oggetto dell’intervento costruttivo autorizzato, appare sufficiente a radicare la legittimazione del confinante;
b) non è necessario accertare, in concreto, se i lavori assentiti dall’atto impugnato comportino o no un effettivo pregiudizio per il soggetto che propone l’impugnazione;
c) la realizzazione di consistenti interventi che comportano una rilevante e notevole alterazione del preesistente assetto urbanistico ed edilizio deve ritenersi pregiudizievole in re ipsa, in quanto il nocumento è conseguente alla minore qualità panoramica, ambientale, paesaggistica; ovvero alla possibile diminuzione di valore dell’immobile.
Si è dato rilievo, altresì, alle implicazioni urbanistiche ed alle conseguenze prodotte dal nuovo insediamento sulla qualità della vita di coloro che per residenza, attività lavorativa e simili, sono in durevole rapporto con la zona in cui sorge la nuova opera; così consentendo una maggiore tutelabilità di quegli interessi che, contrastando una nuova edificazione, mirano a preservare le condizioni dell’area e l’assetto edilizio ed urbanistico ed ambientale della zona.
Sentenza 14 marzo 2018, n. 1614
Data udienza 12 dicembre 2017
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9297 del 2016, proposto da An. Po., rappresentata e difesa dagli avvocati An. D’A., Fr. Ba. e Si. Ma., con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. An. D’A. in Roma, via (…);
contro
Pa. Gi. e Gi. Mo., rappresentati e difesi dagli avvocati Ar. Po. e Pa. Mi., con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Ar. Po. in Roma, via (…);
nei confronti di
Comune di Parma, Provincia di Parma, Ma. Pi. e Gi. Po. non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. EMILIA-ROMAGNA – Sez. staccata di Parma – Sez. I n. 00250/2016, resa tra le parti, concernente impugnazione RUE – modifica destinazione area
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti l’atto di costituzione in giudizio di Pa. Gi. e di Gi. Mo.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 dicembre 2017 il Cons. Giuseppa Carluccio e uditi per le parti gli avvocati Pa. su delega di D’A. e Mi.
FATTO e DIRITTO
1.La controversia concerne un’area – (foglio (omissis), mappale (omissis), superficie catastale mq 3160, catasto terreni del Comune di Parma, sezione (omissis)), di proprietà delle signore An. Po., Gi. Po. e Pi. Ma., sita nel Comune di Parma, intimate in primo grado – la quale, con delibera dell’amministrazione comunale (n. 71 del 20 luglio 2010), in esito all’accoglimento di osservazioni alla variante del Regolamento Urbanistico Comunale (d’ora in poi RUE) del 2009, proposte anche dall’altra comproprietaria signora Pi. Fo., è stata in parte (mq 1.771) oggetto di modifica della destinazione d’uso da parco urbano e sub-urbano (ZB3) a zona di completamento residenziale (ZB5).
2. Al fine di rendere meglio comprensibili i termini delle questioni dibattute è opportuno dare conto di vicende che hanno riguardato l’area in argomento, rientrante in una originaria lottizzazione (1957) proposta da parte dei danti causa delle attuali proprietarie, quando l’area ricadeva nel Comune di (omissis).
2.1. Dopo l’accorpamento del Comune di (omissis) con quello di Parma, quest’ultimo (con deliberazione del 2 ottobre 1964) ha modificato il disciplinare di lottizzazione (cd. “Cinghio”) per adattarlo a quello del nuovo Comune ed in considerazione della accettazione della proposta irrevocabile, proveniente dai proprietari lottizzanti, con validità biennale, dell’obbligazione di cedere gratuitamente al Comune un’area di mq 4.613.
Nella stessa delibera si prevedeva (art. 19) il passaggio al demanio comunale di tutte le opere pubbliche e delle aree destinate a verde pubblico, nelle forme di legge e senza compenso; si demandava (art. 28) al disciplinare di lottizzazione, da redigere con atto pubblico e da trascriversi, l’obbligo di prevedere il trasferimento al Comune delle aree destinate ad uso pubblico (strade, piazze, verde pubblico, ecc.).
Con delibera Comunale del 1966 veniva approvata la regolare esecuzione delle opere di lottizzazione realizzate (strada, fognatura, illuminazione) assumendo in carico gli impianti e la relativa manutenzione.
3. Nei successivi piani regolatori, come è pacifico in causa, l’area in argomento è individuata come verde pubblico urbano o di quartiere
Nel Piano Strutturale Comunale (d’ora in poi PSC) del 2007 l’area è compresa come parco urbano e sub urbano, disciplinato dall’art. 24, destinata alla realizzazione di attrezzature e spazi collettivi, attuabile mediante la perequazione prevista dall’art. 30 dello stesso PSC. Il suddetto art. 24 demandava al Piano Operativo Comunale (d’ora in poi POC) l’articolazione delle diverse tipologie di attrezzature e spazi collettivi da insediare nel parco. A tanto si conformava la variante del RUE del 27 gennaio 2009, finalizzata all’adattamento del regolamento alle leggi regionali sopravvenute e al PSC del 2007.
4. Le proprietarie, nel settembre 2009, presentarono osservazioni (n. 535), rilevando che l’area era stata destinata sin dal 1989/1992 a verde pubblico, con destinazione impressa dal Comune che reiterava un vincolo espropriativo senza motivazione e senza alcun indennizzo, e chiesero la modifica dell’area a zona residenziale di completamento.
Come detto, l’amministrazione, con delibera n. 71 del 20 luglio 2010, accolse parzialmente le osservazioni, modificando nel RUE la destinazione d’uso di una parte dell’area (mq 1.771) da parco urbano e sub-urbano (ZB3) a zona di completamento residenziale (ZB5), confermando la classificazione a verde pubblico per l’altra parte dell’area. Con tale modifica, nell’area di completamento residenziale si consentiva un permesso di costruire convenzionato (ex art. 18 della legge regionale Emilia Romagna n. 20 del 2000) con previsione di contributo perequativo alla città pubblica.
5. I proprietari confinanti dell’area con destinazione a verde pubblico, signori Pa. Gi. e Gi. Mo. (d’ora in poi confinanti), hanno proposto ricorso al Tar avverso la suddetta delibera comunale del 2010 di modifica del RUE.
5.1. In via principale hanno dedotto:
a) eccesso di potere, come sviamento, per essere stata prevista una parziale urbanizzazione a vantaggio dei privati di un’area – oggetto di un obbligo di cessione al Comune da parte dei danti causa, nell’ambito della lottizzazione di una cascina negli anni sessanta, del quale l’amministrazione non aveva mai chiesto l’adempimento, così restando di proprietà privata – destinata dai piani regolatori a verde pubblico, e anche di fatto utilizzata come campetto di calcio, con rinuncia dell’amministrazione ad un’area verde che avrebbe potuto pretendere;
b) violazione della legge regionale n. 20 del 2000, non avendo provveduto alla ripubblicazione del RUE dopo l’accoglimento della proposta di modifica della destinazione dell’area incidente sul PSC, così non consentendo la partecipazione dei controinteressati.
6. Il T.a.r., con la sentenza specificata in epigrafe, ritenuto l’interesse dei vicini ricorrenti, ha accolto i motivi di ricorso proposti in via principale.
7. Avverso la suddetta sentenza ha proposto appello la signora An. Po. e presentato memorie, anche di replica.
7.1. Si sono costituiti i confinanti, originari ricorrenti, depositando memorie, anche di replica.
7.2. Non si sono costituiti la Provincia di Parma, il Comune di Parma, né le signore Gi. Po. e Pi. Ma., originarie intimate, non costituite, nel giudizio di primo grado.
8. Ritiene il Collegio che – stante il rigetto dell’appello nel merito per le ragioni che si esporranno in prosieguo – in ossequio al criterio della ragione più liquida (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., n. 5 del 2015), possa prescindersi dall’esame della eccezione di acquiescenza sollevata dagli appellati, che sarebbe integrata dalla mancata impugnazione del diniego di permesso di costruire sull’area, successivo alla sentenza del T.a.r.; peraltro, emesso in adempimento della stessa.
9. Preliminare è il profilo della sussistenza dell’interesse all’originario ricorso in capo ai confinanti, ritenuto sussistente dal T.a.r. e censurato con l’appello.
9.1. L’appellante lamenta la mancata valutazione in concreto del pregiudizio derivante dalla perdita di pregio ambientale della zona mediante la diminuzione del verde pubblico, dedotto dai vicini ricorrenti, essendo necessaria una effettiva e documentata lesione delle facoltà dominicali.
9.2. L’assunto va respinto.
La giurisprudenza (ex multis, Cons. Stato, sez. IV, n. 1995 del 2014; n. 361 del 2013; n. 4926 del 2012) ha da tempo concluso che:
a) la c.d. “vicinitas”, cioè la una situazione di stabile collegamento giuridico con il terreno oggetto dell’intervento costruttivo autorizzato, appare sufficiente a radicare la legittimazione del confinante;
b) non è necessario accertare, in concreto, se i lavori assentiti dall’atto impugnato comportino o no un effettivo pregiudizio per il soggetto che propone l’impugnazione;
c) la realizzazione di consistenti interventi che comportano una rilevante e notevole alterazione del preesistente assetto urbanistico ed edilizio deve ritenersi pregiudizievole in re ipsa, in quanto il nocumento è conseguente alla minore qualità panoramica, ambientale, paesaggistica; ovvero alla possibile diminuzione di valore dell’immobile.
Si è dato rilievo, altresì, alle implicazioni urbanistiche ed alle conseguenze prodotte dal nuovo insediamento sulla qualità della vita di coloro che per residenza, attività lavorativa e simili, sono in durevole rapporto con la zona in cui sorge la nuova opera (Cons. Stato, sez. IV, n. 2849 del 2007); così consentendo una maggiore tutelabilità di quegli interessi che, contrastando una nuova edificazione, mirano a preservare le condizioni dell’area e l’assetto edilizio ed urbanistico ed ambientale della zona (Cons. Stato, sez. IV, n. 2861 del 2015).
9.3. Nel caso di specie è indubbia la vicinanza, per essere gli originari ricorrenti confinanti con l’area della quale è stata mutata la destinazione. Sussiste l’interesse degli stessi alla conservazione a verde pubblico dell’area in luogo della parziale edificazione, incidendo la variazione sul contesto territoriale ed urbanistico sotto il profilo della perdita di pregio ambientale, con impatto anche sul valore della proprietà vicina.
10. Prima dell’analisi del merito dell’appello, è opportuno premettere che le parti concordano sulle seguenti circostanze: – che non sia stato mai rinvenuto l’atto d’obbligo di cessione gratuita proveniente dai danti causa, richiamato nella delibera del 1964, di cui si è detto; né la planimetria che individuasse l’area ceduta; – che la titolarità dell’area in argomento sia restata in capo ai danti causa e poi agli attuali proprietari; – che l’amministrazione comunale non abbia mai preteso la cessione dell’area.
10.1. Inoltre, nella decisione della controversia, non può assumere rilievo, stante la novità, l’eccezione sollevata solo con l’appello in ordine alla diversa estensione tra l’area ceduta con l’atto d’obbligo (mq 4.613.) e quella oggetto della richiesta della modifica di destinazione (m.q. 3160); tanto più in assenza di una esatta individuazione anche catastale di quella oggetto dell’atto d’obbligo di cessione gratuita e della contrapposta certezza – non messa in discussione in primo grado – che l’area in argomento rientrava nella lottizzazione fatta dai danti causa negli anni sessanta del secolo scorso.
11. Il primo giudice ha ritenuto sussistente l’eccesso di potere sulla base di due argomentazioni strettamente collegate:
a) è stata parzialmente accolta una osservazione dei proprietari, infondata in fatto, perché nella osservazione hanno taciuto la vicenda relativa all’obbligo di cessione al Comune assunto dai danti causa; infondata in diritto, perché hanno sostenuto che l’area era gravata da vincolo espropriativo decaduto, mentre si trattava di vincolo conformativo e non espropriativo;
b) l’obbligo di cessione restato non eseguito e non richiesto, anche se non più attivabile per via della prescrizione del termine, in presenza di una destinazione continuativa a verde pubblico negli strumenti urbanistici e di un concreto utilizzo dell’area a fini sportivi, senza opposizione della proprietà, avrebbe dovuto indurre il Comune ad agire per usucapione, stante il possesso ultraventennale o a rivendicare una servitù di uso pubblico.
11.1. Il T.a.r., inoltre, ha ravvisato la violazione dell’obbligo di ripubblicazione del RUE.
Ha richiamato la giurisprudenza di questo Consiglio, elaborata in riferimento alla legge urbanistica n. 1150 del 1942 e ritenuta riferibile ed, anzi applicabile con maggior rigore, nel caso di legge regionale (come nella specie, art. 33 l.r. n. 20 del 2000) che demandi l’approvazione al Comune. Giurisprudenza, che esige la ripubblicazione del Piano Regolatore nel caso di accoglimento di osservazioni proposte da soggetti diversi dal proprietario che possano arrecare a questi un nocumento. Inoltre, il primo giudice, ritenuta la necessità di valorizzare la finalità partecipativa assicurata dalla ripubblicazione, ha sostenuto che in presenza di modifiche sostanziali, quale è quella della specie incidente sulla destinazione di zona, il principio partecipativo debba ritenersi esteso anche all’ipotesi in cui l’osservazione accolta, che ha comportato la modifica ed ha inciso sulla posizione giuridica di soggetti terzi (i confinanti), sia stata proposta dai formali proprietari dell’area.
Nel disattendere l’eccezione del Comune in ordine all’assenza del carattere sostanziale della modifica apportata, fondata nella modesta porzione dell’area in concreto interessata, il T.a.r. ha argomentato nel senso che non può venire in rilievo la dimensione fisica dell’area, essendo dirimente la mancanza di congruenza della modifica rispetto ai criteri generali della programmazione urbanistica in riferimento al mantenimento di aree di verde, sovvertita dall’utilizzo dell’area a fini residenziali.
12. A sostegno dell’appello, la signora Po. così essenzialmente ha argomentato:
a) il riconosciuto eccesso di potere si fonda su un’erronea ricostruzione dei fatti, non essendoci alcuna certezza in ordine alla circostanza che l’area oggetto di cessione volontaria (quasi mq 4.600) da parte dei danti causa, nell’ambito di una lottizzazione dell’area dove vi era una cascina, sia la stessa area della quale ora si controverte (complessivamente di mq 2.900); non può darsi rilievo in diritto alla circostanza che la proprietaria, nel fare le osservazioni, abbia qualificato la destinazione ad area pubblica della sua proprietà come vincolo espropriativo, costituendo le osservazioni un mero apporto collaborativo; qualunque diritto nascente dall’atto di cessione volontaria sarebbe prescritto; lo stesso Comune, con la lettera del 15 maggio 2007, ha invitato i proprietari a cedere al Comune terreni non edificabili in cambio di ottenimento di edificabilità;
b) è errato ritenere necessaria la ripubblicazione, richiesta solo se il Comune accoglie osservazioni che comportino profonda modifica dei criteri posti a base del piano; mentre, nella specie, si tratterebbe di modifiche non sostanziali, essendo stata prevista la trasformazione urbanistica solo di parte del terreno a residenza restando la rimanente parte destinata a verde pubblico, in un contesto urbanistico di un assetto del comparto, composto da edifici abitati di piccole dimensioni.
13. L’appello è infondato e va rigettato.
13.1. In riferimento al riconosciuto eccesso di potere, le censure dell’appellante sono prive di pregio, atteso che:
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