Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 29 marzo 2017, n. 1436

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Quarta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2376 del 2016, proposto dai Signori Lu. Ro. e altri, rappresentati e difesi dall’avvocato Ti. Sc., con domicilio eletto presso Gr. Ru. in Roma, via (…);

contro

Ministero della difesa – Direzione generale per il personale militare, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso per legge dalla Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, alla Via (…), è domiciliato;

nei confronti di

Va. Ro. e altri, tutti non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza resa in forma semplificata dal T.a.r. per il Lazio – Sede di Roma – Sezione I bis, n. 701 del 21 gennaio 2016, resa tra le parti, concernente concorso interno per titoli ed esami a 116 posti per l’ammissione al 15° corso allievi marescialli della Marina Militare.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della difesa;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 marzo 2017 il consigliere Fabio Taormina e uditi per le parti l’avvocato T. Sc. e l’avvocato dello Stato G. Ba.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con la sentenza in epigrafe appellata, n. 701 del 21 gennaio 2016, il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio -Sede di Roma – ha respinto il ricorso proposto dagli odierni appellanti (Signori Lu. Ro. e altri), volto ad ottenere l’annullamento parziale del decreto 71/1d del 1.04.2015 con cui era stato deliberato un concorso interno per titoli ed esami a 116 posti per l’ammissione al 15° corso allievi marescialli della Marina Militare.

2. In particolare, i ricorrenti avevano censurato:

a) l’art. 12 comma 1 del bando nella parte in cui si prevedeva che i candidati – i quali pur avendo presentato domanda, non avevano potuto sostenere la prova scritta di precedenti concorsi interni per Allievi Marescialli poiché impegnati in missioni internazionali militari – erano ammessi di ufficio a partecipare allo svolgimento della prova scritta del nuovo concorso, venendo valutati in relazione ai titoli posseduti per il concorso per il quale avevano presentato domanda e inseriti nella relativa graduatoria di merito;

b) gli esiti delle prove del suddetto concorso nella parte in cui i candidati “differiti” dell’anno 2014, ammessi d’ufficio a partecipare alla selezione, erano stati giudicati con applicazione promiscua dei criteri e dei parametri valutativi del 14° e del 15° concorso;

c) le graduatorie finali di merito del concorso interno di che trattasi nelle parti in cui, per i diversi ruoli contemplati, erano dichiarati vincitori i candidati “differiti” a discapito degli odierni appellanti.

3. Il Ministero della difesa si era costituito chiedendo la reiezione del ricorso, mentre i controinteressati intimati, (pure evocati in giudizio, Signori Va. Ro. e altri) non si erano costituiti.

4. Con la sentenza impugnata il T.a.r., dopo avere riepilogato in punto di fatto i termini essenziali della controversia, ha dato atto della circostanza che erano state articolate plurime doglianze di violazione di legge ed eccesso di potere e le ha respinte, deducendo che:

a) la disposizione del bando censurata (art. 12 comma 1) costituiva pedissequa applicazione del disposto dell’art. 13 del decreto legge n. 451 del 2001, rubricato “Norme di salvaguardia del personale”;

b) tale previsione normativa era perfettamente logica e rispondeva all’esigenza di non pregiudicare o penalizzare – nella sua progressione in carriera – il personale coinvolto in missioni internazionali;

c) per altro verso, la circostanza per cui i posti eventualmente occupati dai detti candidati “differiti” dovevano essere computati nel numero complessivo previsto dalla procedura, rispondeva ad esigenze di contenimento della spese pubblica, (il che non escludeva la facoltà per l’amministrazione – avendone la relativa disponibilità finanziaria – di aumentare il numero dei posti);

d) neppure illegittimo risultava essere il meccanismo per cui i detti candidati “differiti” ricevevano una sorte di valutazione mista, atteso che essi andavano inseriti nella graduatoria di merito del concorso per il quale avevano fatto domanda, essendo poi impediti dall’impegno in determinati teatri di operazioni a effettuare la prova di quel concorso.

5. Gli originari ricorrenti rimasti soccombenti hanno impugnato la decisione del T.a.r. denunciandone la erroneità.

Dopo avere analiticamente ripercorso le principali tappe del contenzioso hanno in particolare dedotto che:

a) il disposto dell’art. 13 del decreto legge n. 451 del 2001, non autorizzava a farne discendere la conseguenza che i concorrenti partecipanti (in teoria) al 14° concorso venissero valutati e fatti confluire nella graduatoria del 15° concorso, che peraltro era governato da una disciplina diversa: tale norma di legge autorizzava unicamente i concorrenti che – in quanto impegnati in missioni estere- non avessero potuto partecipare ad una selezione interna, a partecipare a quella ulteriore, ma restava inteso che i predetti avrebbero dovuto essere giudicati e valutati al pari di tutti gli altri concorrenti;

b) né l’art. 12 comma 1, né l’art. 1 comma 4 del bando, autorizzavano le conclusioni cui era pervenuta l’Amministrazione;

c) ove i controinteressati che non avevano potuto partecipare al 14° concorso fossero stati valutati secondo le disposizioni del 15° concorso non sarebbero stati ammessi alla frequenza al corso relativo al predetto 15° concorso;

d) in ogni caso, se anche fossero stati valutati secondo le disposizioni che presidiavano lo svolgimento del 14° concorso a costoro avrebbe dovuto applicarsi integralmente detta normativa;

e) l’Amministrazione invece, aveva posto in essere una incomprensibile “ibridazione” delle procedure: aveva applicato agli appellati i criteri valutativi del 15° concorso, quanto ai parametri valutativi delle prove scritte, rapportando i risultati, espressi in trentesimi, alla tecnica valutativa espressa in centesimi del 14° concorso, ed aveva poi valutato i titoli dei predetti secondo i parametri tabellari del 14° concorso.

6. In data 9.5.2016 la amministrazione appellata si è costituita depositando atto di stile

7. Alla camera di consiglio del 23 giugno 2016, fissata per la delibazione della domanda di sospensione della esecutività dell’impugnata decisione, la causa è stata rinviata al merito su richiesta della parte appellante.

8. Alla pubblica udienza del 23 marzo 2017 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L’appello è infondato e va respinto.

2. L’art. 13 del decreto legge n. 451 del 2001 convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2002, n. 15 (recante significativamente “Norme di salvaguardia del personale”) stabilisce quanto di seguito: “1. Il personale militare che ha presentato domanda di partecipazione ai concorsi interni banditi dal Ministero della difesa per il personale in servizio e non può partecipare alle varie fasi concorsuali, in quanto impiegato nell’operazione di cui all’articolo 1, comma 3, ovvero impegnato fuori dal territorio nazionale per attività connesse alla predetta operazione, è rinviato d’ufficio al primo concorso utile successivo, fermo restando il possesso dei requisiti di partecipazione previsti dal bando di concorso per il quale ha presentato domanda.

Al personale di cui al comma 1, qualora vincitore del concorso e previo superamento del relativo corso ove previsto, sono attribuite, ai soli fini giuridici, la stessa anzianità assoluta dei vincitori del concorso per il quale ha presentato domanda e l’anzianità relativa determinata dal posto che avrebbe occupato nella relativa graduatoria “

2.1. Come è noto, sulla materia è di recente intervenuta una organica disciplina, rappresentata dalla legge – quadro 21 luglio 2016, n. 145 (recante “Disposizioni concernenti la partecipazione dell’Italia alle missioni internazionali”), che tuttavia sul punto di interesse per l’odierno procedimento non ha innovato alcunché, posto che l’art. 12 della medesima (significativamente rubricato “Norme di salvaguardia del personale militare per la partecipazione a concorsi interni”) così testualmente dispone: “1. I militari che hanno presentato domanda di partecipazione ai concorsi interni banditi dall’amministrazione di appartenenza per il personale in servizio e che non possono partecipare alle varie fasi concorsuali, compresa la frequenza dei corsi di aggiornamento e formazione dagli stessi prevista, in quanto impiegati nelle missioni internazionali ovvero fuori del territorio nazionale per attività connesse con le medesime missioni, sono rinviati d’ufficio al primo concorso successivo utile, fermo restando il possesso dei requisiti di partecipazione previsti dal bando di concorso per il quale hanno presentato domanda. 2. Ai militari che risultano vincitori del concorso successivo a quello per il quale hanno presentato domanda ai sensi del comma 1 sono attribuite, previo superamento del relativo corso, ove previsto, ai soli fini giuridici, la stessa anzianità assoluta dei vincitori del concorso per il quale hanno presentato domanda e l’anzianità relativa determinata dal posto che avrebbero occupato nella relativa graduatoria.”

3. Considerato che la parte odierna appellante contesta che il bando si sia attenuto alla detta prescrizione e, a monte, la latitudine della medesima, il nucleo essenziale della causa riposa, quindi, nella risposta da fornire a due interrogativi:

a) quale sia la portata precettiva della suindicata disposizione primaria;

b) se, in concreto, le modalità prescritte dal bando e successivamente applicate dell’Amministrazione siano legittime alla stregua della normativa primaria ovvero coerenti con la ratio della medesima.

3.1. In ordine alla prima problematica, ritiene il Collegio che:

a) il precetto primario è -insieme- disposizione che costituisce concreta attuazione del favor lavoratoris, e corollario del più puntuale principio consacrato nell’art. 51, comma 1, Cost.;

b) integrerebbe insanabile aporia, infatti, un sistema che non prevedesse che chi ricopre cariche pubbliche – ovvero, per venire al caso di specie, che chi svolge delicate e particolari funzioni (quale è la partecipazione alle missioni internazionali cui abbia aderito lo Stato italiano) di nodale importanza per l’intera Nazione e per l’Amministrazione presso la quale presta servizio – sia garantito nella conservazione del posto di lavoro, e nella progressione di carriera.

3.2. Il senso della disposizione di legge è quindi quello di assicurare che il militare che non possa partecipare ad una selezione (interna, nel caso in esame) a cagione dello svolgimento di compiti di istituto possa partecipare a selezioni successive, e, laddove le superi, essere inquadrato retroattivamente, come se avesse sostenuto il concorso cui non ha potuto partecipare perché impedito per superiori ragioni di servizio.

3.3. Come esattamente osservato dal T.a.r., la disposizione di cui all’art. 12 comma 1 del bando si inquadra perfettamente in questa ratio, e pertanto tutte le generiche doglianze volte a sostenere la non conformità del bando alla norma di legge sono infondate.

4. Con un ulteriore ordine di censure, l’appellante sostiene che la legge non consentisse la possibilità di valutare le prove sostenute al concorso (successivo) cui il personale ha partecipato alla stregua dei criteri previsti nel precedente bando.

4.1. Osserva in proposito il Collegio che:

a) costituiscono principii consolidati, di recente ribaditi espressamente dal codice del processo amministrativo quelli secondo i quali è fatto divieto al giudice di sostituirsi agli apprezzamenti discrezionali amministrativi e tecnici dell’amministrazione ancorché marginali (art. 30, co. 3 del c.p.a.) e quello (art. 134 del c.p.a.) della tassatività ed eccezionalità dei casi di giurisdizione di merito (si veda in proposito Cons. Stato, Ad. plen., 27 aprile 2015 n. 5; nonché gli argomenti ritraibili da Corte cost., n. 175 del 2011);

b) non può dubitarsi che in materia – pacificamente rientrante nella giurisdizione di legittimità- al giudice amministrativo sia consentito sindacare l’operato dell’Amministrazione soltanto laddove irragionevole, abnorme, od arbitrario.

4.2. Muovendo da tale assunto, si osserva che:

a) come è consueto che avvenga, la fonte primaria indica quale sia l’obiettivo da assicurare ed il precetto maggiore da osservare (quello, nel caso di specie, di garantire che il personale impegnato in missioni non subisca alcun vulnus alla progressione di carriera a cagione di tale impegno), rimettendo alla fonte secondaria il compito di attuare il precetto;

b) il bando, in parte qua, anche se non meramente riproduttivo della norma primaria, non collide con essa, (quanto al quomodo attraverso il quale assicurare che lo scopo del Legislatore sia raggiunto);

c) non può dubitarsi del potere dell’Amministrazione della difesa di modellare i propri bandi anche in termini non espressamente prescritti dalla legge, purché costituiscano sviluppo logico coerente della premessa maggiore;

d) tale ultima facoltà emerge con chiarezza sol che si considerino le prescrizioni di cui all’art. 635 comma 3, d.lgs. n. 66 del 2010 (recante il codice dell’ordinamento militare) – “Requisiti ulteriori sono previsti dalle norme del presente codice o dai singoli bandi, in relazione al reclutamento delle varie categorie di militari, fra cui quelli previsti per il personale dell’Arma dei carabinieri dall’articolo 33 del decreto del Presidente della Repubblica 15 luglio 1988, n. 574” – da leggersi in combinato-disposto con quelle di cui all’art. 579 comma 2, d.P.R. n. 90 del 2010 (recante il testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare) – “Per la partecipazione ai concorsi per il reclutamento nelle Forze armate possono essere richiesti, in relazione alle esigenze di impiego, specifici requisiti psico-fisici, da indicare nei bandi di concorso” – ed all’art. 584 comma 4, del medesimo t.u. – “Ai fini della partecipazione ai concorsi per il reclutamento del personale di cui all’articolo 583 possono essere richiesti, in relazione alle esigenze di impiego, specifici requisiti psicofisici, da indicare nei bandi di concorso” -.

4.3. La costante giurisprudenza amministrativa ha sempre interpretato tali disposizioni armonicamente rispetto al testo letterale, stabilendo che i bandi di concorso dell’Amministrazione militare possono prescrivere requisiti ulteriori rispetto a quelli previsti in via generale dall’art. 635 del decreto legislativo n. 66 del 2010 dettando le peculiari modalità attuative delle procedure (cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. IV, 30 novembre 2010, n. 8362, relativa proprio ad una fattispecie in cui si contestava la commistione di elementi di giudizio inerenti il reclutamento di appartenenti alla benemerita categoria degli incursori di marina; successivamente, Sez. IV, n. 2472 del 2012; n. 1607 del 2016/ord.).

5. Non v’è dubbio, quindi, in ordine alla circostanza per cui:

a) la censura di “straripamento” e di violazione di legge meriti la reiezione, in quanto l’Amministrazione nel predisporre il bando di concorso non risentiva delle preclusioni prospettate dall’appellante, e comunque il contestato art. 12 assicura certamente lo scopo cui è preposta la su richiamata disposizione di legge di cui all’art. 13, d. l. n. 451 del 2001;

b) le modalità applicative ivi contenute ed i criteri di valutazione dei titoli posseduti dai partecipanti potrebbero essere censurati unicamente ove manifestamente illogici od arbitrari, e nel caso in esame non si ravvisa alcuna di tali evenienze, in quanto:

I) correttamente (e comunque non irragionevolmente) l’Amministrazione ha valutato i titoli posseduti dai partecipanti in relazione alle prescrizioni relative al concorso (il 14°) cui gli stessi non avevano potuto partecipare in quanto impegnati in missioni all’estero;

II) altrettanto correttamente – quanto alle prove scritte da essi sostenute – l’Amministrazione ha applicato il metro di valutazione concernente il concorso (il 15°) in cui essi ebbero a sostenerle, senza che si sia verificata alcuna illegittima “ibridazione” della procedura.

6. Conclusivamente, l’appello è infondato e deve essere disatteso.

7. Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, tra le tante, per le affermazioni più risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cassazione civile, sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663).

7.1. Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

8. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo tenuto conto dei parametri di cui al regolamento n. 55 del 2014 e dei criteri di cui all’art. 26, comma 1, c.p.a.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna gli appellanti in solido al pagamento delle spese processuali del grado in favore dell’Amministrazione costituita nella misura di Euro tremila (€ 3.000//00) oltre oneri accessori, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 marzo 2017 con l’intervento dei magistrati:

Vito Poli – Presidente

Fabio Taormina – Consigliere, Estensore

Luigi Massimiliano Tarantino – Consigliere

Carlo Schilardi – Consigliere

Giuseppe Castiglia –