Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 29 febbraio 2016, n. 849. E’ inammissibile il ricorso proposto per l’annullamento in parte qua del piano regolatore generale, che sia stato notificato solo al Comune e non anche alla Regione che lo ha approvato, né tale omissione può essere sanata dal giudice adito con l’ordine rivolto al ricorrente di procedere all’integrazione del contraddittorio, atteso che questa può essere disposta nei confronti dei controinteressati e a condizione che almeno uno di essi sia stato ritualmente evocato in giudizio, e non anche dell’ Autorità emanante, che è parte principale ed essenziale del giudizio

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Palazzo-Spada

Consiglio di Stato

sezione IV

sentenza 29 febbraio 2016, n. 849

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Quarta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7952 del 2011, proposto da:

Regione Puglia, in persona del legale rappresentante in carica rappresentato e difeso dagli avv. Sa. Or. D. Le., An. Bu., con domicilio eletto presso. Delegazione Regione Puglia in Roma, Via (…);

contro

Ma. De Be., rappresentato e difeso dall’avv. Fr. Ci., con domicilio eletto presso Fr. Fa. D’U. in Roma, viale (…);

nei confronti di

Comune di (omissis);

per la riforma

della sentenza del T.A.R. della PUGLIA -Sede di BARI – SEZIONE II n. 00305/2011, resa tra le parti, concernente delibera per approvazione del p.u.g. – piano urbanistico generale

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ma. De Be.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 novembre 2015 il Consigliere Fabio Taormina e uditi per le parti l’Avvocato An. Bu. in proprio ed in dichiarata sostituzione dell’Avvocato Sa. D. Le.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con la sentenza n. 305/2011 in epigrafe appellata il Tribunale amministrativo regionale della Puglia – Sede di Bari – ha accolto il ricorso proposto dalla odierna parte appellata Ma. De Be., volto ad avversare, ottenendone l’annullamento, gli atti ed i provvedimenti relativi al procedimento di adozione ed approvazione definitiva del Piano Urbanistico Generale (PUG), culminato nella delibera Consiliare di approvazione definitiva n. 8 del 31.3.2009 nella parte in cui disciplinava i suoli di proprietà della parte originaria ricorrente, e segnatamente, nella parte in cui reiterava un vincolo preordinato all’esproprio sul suolo di propria pertinenza ubicato in (omissis) alla C. da (omissis),

unitamente a tutti gli atti presupposti e connessi.

Con il predetto ricorso, sostanzialmente, si era lamentato che:

che su detto suolo era stato imposto da P.R.G. approvato nel 1971 un vincolo a viabilità che non veniva attuato; che nel P.U.G. adottato con delibera di C.C. n. 29/2006 detto vincolo veniva reiterato;

erano state presentate osservazioni tendenti alla rimozione di detto vincolo in quanto la viabilità in oggetto non presentava più alcuna utilità;

con delibera n. 109/2007 il Consiglio Comunale aveva deliberato di accogliere le osservazioni presentate disponendo che la viabilità individuata nella tavola 10/a tra la zona industriale e le aree per attrezzature collettive dovesse essere cancellata.

Senonché gli atti a mezzo dei quali era stato approvato in via definitiva il P.U.G., ancora riportavano il tracciato della viabilità in questione nella tavola 10/a.

Il Tar ha anzitutto disatteso l’eccezione di inammissibilità del mezzo di primo grado conseguente alla mancata notifica dello stesso alla Provincia di Bari.

Il primo giudice ha poi esaminato congiuntamente i due motivi del mezzo di primo grado, ha richiamato una propria precedente sentenza recante n. 428/2010, resa sul giudizio n. 2171/09 R.G ed ha accolto il ricorso di primo grado, nei limiti dell’interesse della parte originaria ricorrente, alla stregua di alcune, articolate, considerazioni.

Ha in primo luogo osservato che vi era discordanza tra la tavola 10 e la tavola 11a, ma tale discordanza aveva effetto solo sulla individuazione della maglia di effettiva pertinenza, non invece in ordine alla individuazione della destinazione impressa al suolo di proprietà dell’originario ricorrente: dovendosi all’uopo fare riferimento alla tavola che definiva le zone omogenee nonché a quella che definiva la viabilità principale, le quali erano concordanti nel tipizzare il suolo di proprietà dell’originario ricorrente a viabilità.

In proposito il Tar ha osservato che la circostanza che detta viabilità fosse stata inserita all’interno di un comparto non significava che la relativa previsione non esistesse: anzi, la conferma della reiterazione del vincolo si traeva proprio dall’incipit dell’art. 6.11.13 comma 2 delle N.T.A. che, disciplinando il comparto 46, affermava che “La formazione del PUE rende attuabile la viabilità di collegamento prevista dal PUG tra la strada litoranea e la S.S. 16”.

Ad avviso della Regione Puglia, l’inserimento di tale previsione all’interno del comparto (omissis) e l’attribuzione al detto suolo di un indice di edificabilità faceva venir meno la natura della previsione quale vincolo preordinato ad esproprio.

In contrario senso rispetto alla tesi della Regione odierna appellante ed originaria resistente, il Tar ha sostenuto che lo strumento del comparto era stato all’evidenza utilizzato, nel caso di specie, per eludere un principio di ordine generale, e cioè quello della temporaneità dei vincoli preordinati all’esproprio.

Doveva invece affermarsi che laddove lo strumento urbanistico generale localizzi in modo sufficientemente preciso e circostanziato delle opere pubbliche, ivi si concretizza un vincolo preordinato ad esproprio. Infatti ove così non fosse stato, sarebbe dovuto ammettere che la realizzazione di un’opera pubblica primaria (qual era una arteria stradale) restasse precluso, il che non corrispondeva all’interesse pubblico.

E parimenti non corrispondeva all’interesse pubblico gravare l’amministrazione dell’obbligo di corrispondere una indennità di esproprio commisurata al valore di un fondo edificabile, quale effetto dell’inserimento dell’area in comparto edificabile e della attribuzione alla stessa di una volumetria (volumetria che, peraltro, gli estensori del P.U.G. di (omissis) avevano frequentemente attribuito in maniera significativamente inferiore, all’interno di uno stesso comparto, proprio in corrispondenza delle aree interessate dalle previsioni di viabilità o altre opere pubbliche).

Ad avviso del Tar, quindi, vi era una sostanziale incoerenza e ambiguità di fondo nell’includere la previsione di un’opera pubblica all’interno di un comparto perequato.

Si doveva ritenere pertanto che il vincolo a viabilità si dovesse intendere confermato anche dal P.U.G. definitivamente approvato.

Ciò rilevato, il primo giudice ha espresso il convincimento per cui la reiterazione non era supportata da adeguata motivazione: emergendo dagli elaborati del P.U.G., e segnatamente dalle deduzioni dell’Ufficio Tecnico Comunale e del progettista del P.U.G., l’accoglibilità delle osservazioni presentate dal proprietario originaria parte ricorrente e la non necessità di mantenere la previsione in esame.

L’l’art. 6.11.13 delle N.T.A. chiariva perché tale viabilità fosse stata reiterata: non perché la sua realizzazione fosse stata considerata necessaria, ma solo perché possibile. La scelta di reiterare un vincolo espropriativo, doveva invece chiarire la persistenza della pubblica utilità dell’opera che aveva determinato l’imposizione del vincolo.

Il mezzo è stato pertanto accolto.

Conseguentemente, il Tribunale amministrativo ha annullato la delibera del Consiglio Comunale di approvazione definitiva del nuovo Piano Urbanistico Generale, e gli atti ad esso presupposti, limitatamente alle previsioni relative ai fondi di proprietà della parte originaria ricorrente.

L’amministrazione regionale rimasta soccombente ha proposto una articolata critica alla sentenza in epigrafe sotto tutti i versanti motivazionali suindicati ripercorrendo la cronologia degli accadimenti e chiedendo la riforma dell’appellata decisione.

Ha in particolare rimarcato che parte originaria ricorrente di primo grado non aveva sollevato doglianze in ordine all’utilizzo di tecniche perequative per la disciplina del suolo di pertinenza: aveva prestato acquiescenza alle modalità con cui avveniva l’edificazione del suolo.

La sentenza di prime cure non aveva colto che l’appellato ricavava soltanto benefici dalla gravata previsione, per cui il mezzo avrebbe dovuto essere dichiarato inammissibile.

Parimenti parte appellante ha riproposto (punto 7 dell’appello,) la censura relativa alla omessa invocazione in primo grado della Provincia Regionale.

Nel merito, la sentenza fondava la propria valutazione di illegittimità della pianificazione perequativa prevista dal Pug su argomenti, gravemente errati.

V’era il rischio che l’opera pubblica dipendesse dall’attuazione del comparto, ma ciò era insito nella tecnica perequativa, che era espressamente prevista ex lege.

Non era ravvisabile alcuna espropriazione larvata, e quindi (punto 5) erroneamente il Tar si era posta la problematica relativa all’importo ed alla commisurazione della indennità di esproprio da erogare.

Non v’era poi (punto 6) alcuna contraddittorietà: la scelta di prevedere una strada era stata assunta in sede di adozione del piano, assentita in Conferenza di Servizi e confermata in sede di approvazione: le contrarie prospettazioni espresse dall’UTC e dal progettista del PUG in sede di esame delle osservazioni erano senz’altro recessive.

E nel merito la previsione della strada si appalesava utile e necessaria.

Con memoria di stile depositata il 14.11.2011 parte appellata si è costituita chiedendo la reiezione del mezzo perché infondato.

In vista della odierna udienza pubblica l’appellante Regione ha depositato il 17.10.2015 una memoria, datata 15.10.2015 nell’ambito della quale ha riproposto la critica appellatoria principale, già contenuta nel proprio appello, ed ha sostenuto che la individuazione dei comparti in seno al PUG fosse legittima;

Alla odierna pubblica udienza del 17 novembre 2015 la causa è stata posta in decisione dal Collegio.

DIRITTO

L’appello è fondato e va accolto nei termini di cui alla motivazione che segue, con conseguente annullamento della gravata decisione, reiezione del mezzo di primo grado, e salvezza degli atti impugnati.

1.1.Al fine di perimetrare anticipatamente il materiale cognitivo in via teorica esaminabile dal Collegio, si rileva che parte originaria ricorrente non ha tempestivamente riproposto con memoria i motivi del mezzo di primo grado assorbiti dal primo giudice: essi non sarebbero pertanto teoricamente riesaminabili dal Collegio.

Invero (il mezzo di primo grado è stato proposto nel 2009 e la causa è stata assunta in decisione nell’ottobre 2010 mentre la sentenza è stata pubblicata il 18/02/2011) ove la vicenda processuale fosse regolata ex artt. 101 e 46 del cpa i motivi assorbiti avrebbero dovuto essere riproposti incidentalmente con memoria depositata “entro il termine di costituzione in giudizio” (id est: sessanta giorni dal perfezionamento nei propri confronti della notifica del gravame).

Alle stesse conclusioni si perviene comunque valutando la problematica alla luce della disciplina previgente, in adesione all’orientamento della Sezione secondo cui “é solo in applicazione estensiva dell’art. 346 c.p.c. che, nel processo amministrativo, si afferma il principio della riproponibilità dei motivi assorbiti o non esaminati mediante memoria, così semplificando gli oneri dell’appellante incidentale (proprio), esentandolo dalla necessità di notificazione dell’atto. Peraltro, se pure si consente la riproposizione dei motivi per il tramite di memoria e non di appello incidentale (accordando prevalenza all’art. art. 346 c.p.c. sull’art. 37 R.D. n. 1054/1924), non si può escludere che detta memoria debba essere comunque depositata entro il termine previsto dal citato art. 37. E ciò a maggior ragione vista l’assenza di diversa previsione nell’art. 346 c.p.c. (Cons. Stato Sez. IV, 10-08-2011, n. 4766).

Posto che parte appellata non depositò tempestiva memoria di costituzione nell’odierno grado di giudizio contenente i motivi sottesi al ricorso di primo grado oggetto di decisione mercè la gravata sentenza rimasti assorbiti, sarebbe precluso al Collegio vagliarne la fondatezza.

2.Ciò premesso in punto di materiale cognitivo esaminabile dal Collegio, in via preliminare rispetto alla disamina del merito della causa devono essere scrutinate le censure di natura processuale sollevate da parte appellante in quanto spieganti portata pregiudiziale.

Come già rilevato nella parte in fatto, è stata sollevata dalla appellante Regione la doglianza di inammissibilità del ricorso di primo grado per omessa evocazione di una delle autorità emananti (la Provincia regionale di Bari): parte odierna appellata, infatti, non aveva provveduto a notificare il mezzo di primo grado alla Provincia regionale di Bari.

Parimenti si è sostenuto che il mezzo di primo grado era originariamente inammissibile, per carenza di interesse.

2.1.Trattandosi di doglianze che, ove accolte, potrebbero condizionare la esaminabilità del merito della causa, esse vanno esaminate prioritariamente.

3. La prima di esse da sottoporre a scrutinio, in ordine logico, è quella afferente la originaria inammissibilità del mezzo di primo per omessa evocazione in giudizio di una delle autorità emananti (la Provincia regionale di Bari).

Essa si fonda sul disposto di cui all’art. 11 della legge regionale della Puglia n. 20 del 27 luglio 2001 (recante “Formazione del Pug” il quale (si veda in proposito, per una accurata disamina della citata disposizione la sentenza della Sezione n. 4821/2007) prevede al comma settimo che “il PUG così adottato viene inviato alla Giunta regionale e alla Giunta provinciale ai fini del controllo di compatibilità rispettivamente con il DRAG e con il PTCP, ove approvati. Qualora il DRAG e/o il PTCP non siano stati ancora approvati, la Regione effettua il controllo di compatibilità rispetto ad altro strumento regionale di pianificazione territoriale ove esistente, ivi inclusi i piani già approvati ai sensi degli articoli da 4 a 8 della legge regionale 31 maggio 1980, n. 56, ovvero agli indirizzi regionali della programmazione socio-economica e territoriale di cui all’articolo 5 del d.lgs. 267/2000”.

Il comma 8 prevede che la Giunta regionale e la Giunta provinciale si pronunciano entro il termine perentorio di centocinquanta giorni dalla ricezione del PUG, decorso inutilmente il quale il PUG si intende controllato con esito positivo.

Il comma 9 prevede che qualora la Giunta regionale o la Giunta provinciale deliberino la non compatibilità del PUG rispettivamente o con il PTCP, il Comune promuove, a pena di decadenza delle misure di salvaguardia di cui all’articolo 13, entro il termine perentorio di centottanta giorni dalla data di invio del PUG, una Conferenza di servizi…… In sede di Conferenza di servizi le Amministrazioni partecipanti, nel rispetto del principio di copianificazione, devono indicare specificamente le modifiche necessarie ai fini del controllo positivo.

Il comma 10 prevede che la Conferenza di servizi assume la determinazione di adeguamento del PUG alle modifiche di cui al comma 9 entro il termine perentorio di trenta giorni dalla data della sua prima convocazione, l’inutile decorso del quale comporta la definitività delle delibere regionale e/o provinciale di cui al comma 9, con contestuale decadenza delle misure di salvaguardia.

Il comma 11 prevede che la determinazione di adeguamento della Conferenza di servizi deve essere recepita dalla Giunta regionale e/o dalla Giunta provinciale entro trenta giorni dalla data di comunicazione della determinazione medesima. L’inutile decorso del termine comporta il controllo positivo da parte della Giunta regionale e/o della Giunta provinciale.

Il comma 12 prevede che il Consiglio comunale approva il PUG in via definitiva in conformità delle deliberazioni della Giunta regionale e/o della Giunta provinciale di compatibilità o di adeguamento di cui al comma 11, ovvero all’esito dell’inutile decorso del termine di cui ai commi 8 e 11.

3.1. Ad avviso di parte appellante stante l’univoco tenore della citata disposizione (in particolare dei commi 7 ed 8 che equiparano in toto la posizione della Provincia a quella della Regione) anche la Provincia Regionale rientrava tra le “autorità emananti” del Pug in quanto alla stessa sono ex lege affidate funzioni di copianificazione.

Dalla omessa notifica del mezzo di primo grado a tale Ente derivava la insanabile inammissibilità dello stesso (in quanto, non essendo la Provincia Regionale di Bari equiparabile ad un controinteressato non poteva configurarsi “unicamente” la omissione dell’ordine di integrazione del contraddittorio,)

3.2. Ritiene il Collegio che la doglianza non sia fondata.

Va premesso che per costante giurisprudenza amministrativa (Consiglio Stato sez. IV 14 ottobre 2005 n. 5711) “è inammissibile il ricorso (nel caso di specie trattavasi di revocazione ndr) che non sia stato notificato all’Autorità emanante, non essendo possibile in tale ipotesi disporre l’integrazione del contraddittorio.”

In particolare, con riferimento alla questione della impugnazione dei piani regolatori generali, la giurisprudenza ha costantemente affermato che (Consiglio Stato sez. IV 12 maggio 2009 n. 2901) “è inammissibile il ricorso proposto per l’annullamento in parte qua del piano regolatore generale, che sia stato notificato solo al Comune e non anche alla Regione che lo ha approvato, né tale omissione può essere sanata dal giudice adito con l’ordine rivolto al ricorrente di procedere all’integrazione del contraddittorio, atteso che questa può essere disposta nei confronti dei controinteressati e a condizione che almeno uno di essi sia stato ritualmente evocato in giudizio, e non anche dell’Autorità emanante, che è parte principale ed essenziale del giudizio.” (ma si veda anche Consiglio Stato sez. IV 16 luglio 2008 n. 3560: “stante la natura di atto complesso della variante a un piano regolatore generale, caratterizzato dal concorso di volontà di comune e regione, l’impugnazione di tale atto va necessariamente notificata a entrambi gli enti, quali amministrazioni emananti.).

Muovendo da questa premessa può certamente concordarsi con la deduzione di parte appellante secondo cui ove si affermasse che la Provincia Regionale di Bari rivestiva la posizione di “autorità co-emanante” essa non sarebbe stata equiparabile ad un controinteressato e non avrebbe potuto ravvisarsi “unicamente” la omissione dell’ordine di integrazione del contraddittorio a cagione della omessa invocazione in giudizio di questa.

La cornice processuale sottesa alla critica appellatoria è, quindi, senz’altro esatta.

3.2.1.Si rivela pertanto essenziale soffermarsi sulla fondatezza della premessa maggiore della doglianza, riposante nella effettiva attribuibilità – o meno- della qualifica di “autorità co-emanante alla Provincia Regionale di Bari.

3.3. A tal uopo il Collegio è edotto della circostanza che con una recente pronuncia (24 agosto 2006 n. 4277) il Tar della Puglia- Sede di Lecce- ha espressamente affermato il detto principio, stabilendo che “ai fini dell’adozione del piano urbanistico generale, il procedimento di cui all’art. 11 l. reg. Puglia 27 luglio 2001 n. 20, prevede una copianificazione, all’interno della quale si collocano, oltre al comune procedente, anche Provincia e Regione, la cui funzione non può che essere quella della cura degli interessi affidati al proprio livello di governo. Il principio di sussidiarietà verticale non vale, pertanto, a relegare a mero suggerimento non vincolante per l’autorità comunale una espressa manifestazione di dissenso formulata dalla Regione in riferimento a interessi conservati al proprio livello di governo da leggi regionali. La stessa espressione “controllo di compatibilità”, contenuta nel citato art. 11, indica il ruolo della Regione nella copianificazione, che non è di mero ausilio o apporto istruttorio, ma di gestione esclusiva degli interessi sovracomunali di dimensione, appunto, regionale, coinvolti dalla pianificazione territoriale del comune.”

Ritiene sul punto il Collegio che mentre sotto il profilo teorico l’espresso tenore della suindicata disposizione di legge regionale conforta la tesi di parte appellante (e gli approdi cui è giunto il Tar di Lecce nella menzionata decisione prima indicata) non altrettanto può affermarsi con riferimento alla disamina della situazione concreta che, al contrario, induce a conclusioni opposte rispetto a quelle sostenute dall’amministrazione odierna appellante.

Il punto è già stato esplorato dalla Sezione nelle sentenze n. 03537/2013 e 6040/2012 (relative alla impugnazione del PUG del comune di Palo del Colle) e non si ritiene di mutare divisamento rispetto all’approdo ivi raggiunto.

3.4. Invero la seconda parte del comma 7 della citata disposizione di cui all’art. 11 della legge regionale n. 20/2001 stabilisce espressamente che: “Qualora il DRAG e/o il PTCP non siano stati ancora approvati, la Regione effettua il controllo di compatibilità rispetto ad altro strumento regionale di pianificazione territoriale ove esistente, ivi inclusi i piani già approvati ai sensi degli articoli da 4 a 8 della legge regionale 31 maggio 1980, n. 56, ovvero agli indirizzi regionali della programmazione socio-economica e territoriale di cui all’articolo 5 del d.lgs. 267/2000”.”.

Appare al Collegio evidente che la impostazione teorica che consente di ricomprendere la Provincia tra le Autorità co-emananti non possa trovare applicazione allorché la Provincia in concreto al momento dell’adozione del Pug non avesse ancora approvato il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale, che costituisce il termine di riferimento per il giudizio di compatibilità di competenza provinciale: se essa non ha ancora approvato il proprio PTCP il controllo viene effettuato unicamente dalla Regione. 3.4.1.Nella incontestata considerazione che, nel caso di specie, allorchè il Pug venne adottato la Provincia regionale di Bari non si era ancora dotata del proprio PTCP va rimarcato che – norma dell’art. 11, comma 7°, secondo alinea, della L.R. 20/01 prima citato- allorché il DRAG e/o il Piano Territoriale di Coordinamento siano mancanti il controllo di compatibilità deve essere effettuato con riferimento agli altri strumenti di pianificazione regionale territoriale, ove esistenti, ovvero agli indirizzi regionali della programmazione socio-economica; e l’ente che la disposizione in esame individua per effettuare siffatta valutazione di compatibilità é solo la Regione, e non anche la Provincia.

Id est: laddove la Provincia non risulti aver ancora adottato il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale alla data di adozione di un nuovo P.U.G., la valutazione di compatibilità dovrà essere effettuata solo dalla Regione (evidentemente con riferimento al solo DRAG ovvero, in mancanza di questo, ad altri strumenti di pianificazione regionale o agli indirizzi regionali di programmazione socio-economica).

Può quindi affermarsi che nella Regione Puglia, dopo l’entrata in vigore della L.R. 20/01, l’impugnativa di un P.U.G. deve essere notificata, a pena di inammissibilità, a Comune, Regione e Provincia in qualità di enti ai quali é contemporaneamente riferibile il Piano Urbanistico Generale: ma ciò solo nella ipotesi (che non ricorre nel caso di specie) in cui la Provincia in concreto partecipi al procedimento di copianificazione, effettuando la valutazione di compatibilità alla stessa attribuito.

Né a contrario divisamento può indurre la circostanza che la Conferenza di servizi indetta ai sensi dell’art. 11 comma 9 della L.R. 20/01 vede come partecipante necessaria la Provincia.

In disparte la considerazione che nel caso di specie la Provincia non ebbe a parteciparvi (all’evidenza perché, non avendo la stessa ancora approvato il proprio PTCP non avrebbe potuto spiegare alcun apporto) secondo quanto si evince dall’art. 11 comma 9, ultimo alinea (“In sede di Conferenza di servizi le Amministrazioni partecipanti, nel rispetto del principio di copianificazione, devono indicare specificamente le modifiche necessarie ai fini del controllo positivo.”) alla Conferenza di servizi é affidato il compito, non di ridiscutere tutto il P.U.G., ma solo quegli aspetti che hanno determinato il parere di non compatibilità: in tale sede le varie Amministrazioni sono tenute a rispettare il principio di copianificazione, e quindi a non interferire su questioni che non attengono alla tutela degli interessi loro affidati.

Si evince poi dal comma 11 della disposizione in esame che le determinazioni assunte dalla Conferenza di Servizi non devono essere necessariamente recepite sia dalla Giunta regionale che dalla Giunta provinciale: la determinazione di adeguamento deve infatti essere recepita dalla Giunta Regionale e/o dalla Giunta provinciale entro i 30 giorni successivi alla comunicazione della determinazione medesima, e l’inutile decorso di detto termine comporta il controllo positivo da parte della Giunta regionale e/o della Giunta provinciale.

Non é, dunque, dalla semplice partecipazione alla Conferenza di servizi che discende la riferibilità del P.U.G. alla Provincia, bensì dal fatto che questa ultima in concreto eserciti la cura degli interessi localizzati a livello provinciale: ove ciò non accada il P.U.G. sarà riferibile solo al Comune ed alla Regione, alla quale é comunque demandato un controllo di compatibilità del nuovo strumento urbanistico.

3.5. Il ricorso introduttivo del giudizio, conclusivamente, nel caso di specie non andava notificato a pena di inammissibilità alla Provincia (che al momento dell’adozione del Pug non si era ancora dotata del PTCP), non essendo gli atti impugnati “riferibili” a questa ultima (si segnala in proposito che due sentenze del Tar Puglia, -la n. 307/2011 e la n. 4270/2010 entrambe non regiudicate per il vero, in quanto gravate in appello- hanno raggiunto analogo approdo ermeneutico): tale affermazione appare l’unica logica ed aderente al dettato normativo ed è vieppiù rafforzata dalla considerazione che le determinazioni della Conferenza di servizi non sono state recepite in alcun atto esplicito o tacito della Provincia (che neppure ebbe a parteciparvi), né le determinazioni medesime sono sostitutive di altri provvedimenti (tanto vero che debbono essere formalmente recepite ai sensi dell’art. 11 comma 11): ne consegue la inapplicabilità in concreto alla odierna vicenda processuale dell’insegnamento secondo il quale “posto che la conferenza di servizi è un modulo procedimentale, un metodo di azione amministrativa, e non un ufficio speciale della p.a. autonomo rispetto ai soggetti che vi partecipano, è imprescindibile la notifica del ricorso alle autorità amministrative, tra quelle partecipanti, che mediante lo strumento della conferenza di servizi abbiano adottato un atto a rilevanza esoprocedimentale lesivo della sfera giuridica del privato ricorrente.”(Cons. Stato Sez. VI, 03-03-2010, n. 1248).

La doglianza va quindi disattesa.

3.5. Non miglior sorte merita la eccezione/doglianza secondo cui il mezzo di primo grado sarebbe stato originariamente inammissibile per carenza di interesse.

3.5.1. Invero essa è apoditticamente affermata, e collide con l’intendimento di parte appellata a più riprese espresso: anche la più recente giurisprudenza amministrativa (ex aliis Consiglio di Stato sez. V 15/06/2015 n. 2952) afferma che l’accertamento in ordine alla originaria o sopravvenuta carenza di interesse, ove prospettato dalla controparte, debba essere particolarmente rigoroso (al fine di escludere qualsiasi residua utilità della pronuncia sulla domanda azionata, fosse anche soltanto strumentale o morale; o con riferimento ad interessi meramente risarcitori sottostanti ad una pronuncia di accertamento dell’illegittimità dell’operato dell’Amministrazione, come oggi sancito dall’art. 34 comma 3, c.p.a., e comunque di tipo morale).

Parte appellante non ha neanche embrionalmente provato il ricorrere di simile evenienza, di tal chè la censura va disattesa.

4. Può adesso essere esaminato il merito della controversia.

4.1. Si rammenta in proposito che Il Tar ha richiamato l’art. 6.11.13 comma 2 delle N.T.A. che, disciplinando il comparto 46, affermava che “La formazione del PUE rende attuabile la viabilità di collegamento prevista dal PUG tra la strada litoranea e la S.S. 16”.

Ha pertanto fatto presente che sussisteva la denunciata discordanza tra la tavola 10 e la tavola 11a, ma che tale dato era irrilevante, in quanto tale discordanza aveva effetto solo sulla individuazione della maglia di effettiva pertinenza, non invece in ordine alla individuazione della destinazione impressa al suolo: ed alla stregua di tale punto di partenza ha ritenuto corretto fare riferimento alla tavola che definiva le zone omogenee nonché a quella che definiva la viabilità principale, concordanti nel tipizzare il suolo per cui è causa a viabilità

Il Tar ha sostenuto che lo strumento del comparto fosse stato utilizzato, nel caso di specie, per eludere un principio di ordine generale (quello della temporaneità dei vincoli preordinati all’esproprio).

Pur rendendosi conto della “filosofia” sottesa alla creazione dei comparti (mezzo per superare il problema derivante dalla efficacia quinquennale dei vincoli preordinati all’esproprio) il Tar ha affermato che, ove si fosse riconosciuto al comparto l’effetto di mantenere fermo il vincolo (finalizzato alla realizzazione di un opera pubblica)ivi previsto senza limiti di tempo, esso avrebbe potuto diventare il mezzo per aggirare il principio per cui i vincoli preordinati ad esproprio non possono e non debbono avere una efficacia temporale indeterminata e non possono essere immotivatamente reiterati (Corte Costituzionale n. 179/99).

Si sarebbe quindi concretato ciò che qualificata Dottrina definiva “espropriazione larvata”).

4.2.La motivazione demolitoria del Tar, tuttavia, si è incentrata su un distinto profilo.

Il primo giudice, pur muovendo dalle premesse di cui si è detto, non è giunto alla conclusione che fosse precluso in via assoluta allocare un opera pubblica in un comparto, stante la (a suo dire conclamata) ambiguità di detta previsione.

Il Tar ha invece colto un vizio rilevante in punto di carenza e contraddittorietà della motivazione, emergente dal concreto dipanarsi del procedimento.

Ha infatti rilevato che emergeva dagli elaborati che costituiscono il P.U.G., e segnatamente dalle deduzioni dell’Ufficio Tecnico Comunale e del progettista del P.U.G., l’accoglibilità delle osservazioni presentate da parte originaria ricorrente e la non necessità di mantenere la previsione in esame.

L’art. 6.11.13 delle N.T.A. spiegava perché tale viabilità fosse stata reiterata: non perché la sua realizzazione fosse stata considerata necessaria, ma solo perché possibile.

Ma ciò, ad avviso del Tar, non era sufficiente a mantenere in piedi la previsione vincolistica.

5. Osserva in proposito il Collegio quanto segue.

5.1. Il caposaldo motivazionale su cui si è incentrata la sentenza demolitoria non è persuasivo.

5.1.1. L’appellante Regione ha giuoco facile nell’evidenziare che la prescrizione “censurata” era stata votata in sede di approvazione del PUG, e confermata in sede di conferenza di servizi.

In tale quadro, il parere dell’UTC e del progettista, favorevole all’accoglimento delle osservazioni della originaria parte ricorrente, resta appunto quello che è; un “parere”, superato dalle contrarie valutazioni dell’Organo deliberativo.

Per altro verso, escluso un vizio “formale”, nell’essersi discostati dal detto parere, neppure può dirsi che la imposizione di detta prescrizione risulti contraddittoria ed abnorme, in quanto l’appellante dimostra al punto 6 dell’appello che la prescrizione viabilistica possedeva utilità al fine di evitare che i lotti compresi nel comparto 46 rimanessero interclusi, e che la strada collega via (omissis) e la SS16, e quindi risulta utile nell’ottica complessiva del Piano.

5.2. Quanto sinora detto -considerato che parte appellata non ha riproposto alcuna censura di primo grado, e che la motivazione demolitoria si è incentrata soltanto su tale preteso vizio di insufficienza/contraddittorietà della motivazione, sarebbe sufficiente ad accogliere il mezzo.

5.3. Il Collegio non vuole sottrarsi, tuttavia, dall’esaminare le censure proposte dall’appellante Regione avverso la prima parte della motivazione del Tar (sebbene, si ribadisce, il Tar non abbia concluso la propria disamina in parte qua, affermando la impossibilità di allocare un’opera pubblica in un comparto come sarebbe stato coerente muovendo dall’ottica ivi prospettata).

Ed a tale proposito, si evidenzia che il Collegio non condivide le “precauzioni” del primo giudice.

5.3.1. Invero, delle due l’una: o la formazione dei comparti e la perequazione costituisce una tecnica programmatoria complessiva, ovvero ha buon giuoco parte appellante nel sostenere che si dovrebbe affermare la necessità di censurare innanzi alla Corte Costituzionale, per contrasto con l’art. 42 e 43 Cost. delle relative prescrizioni normative che l’ammettono (e che, anzi, nella Regione Puglia, la elevano a principio generale urbanistico).

Gli artt. 15 arrt. 14, 9 comma 3 e 18 della legge n. 20/2001 ciò testimoniano.

Ma soprattutto ciò è reso indubitabile dalla prescrizione normativa di cui alla lett. d del comma 2 della citata legge (art. 2:“ La presente legge assicura il rispetto dei princìpi di:

a) sussidiarietà, mediante la concertazione tra i diversi soggetti coinvolti, in modo da attuare il metodo della copianificazione;

b) efficienza e celerità dell’azione amministrativa attraverso la semplificazione dei procedimenti;

c) trasparenza delle scelte, con la più ampia partecipazione;

d) perequazione.”).

Nelle due sentenze della Sezione (la n. 03537/2013 e la n. 6040/2012 resa all’udienza pubblica del 6 novembre 2012 e depositata in data 28 novembre 2012) è stata esaminata la legislazione regionale pugliese ed è stato – condivisibilmente- ad avviso del Collegio sostenuto che detta norma non integrasse una mera manifestazione di intenti di natura programmatica, ma abbia immutato il quadro normativo di riferimento.

La portata innovativa della citata legge non introduce un solo strumento di perequazione all’art. 14 (“al fine di distribuire equamente, tra i proprietari interessati dagli interventi, i diritti edificatori attribuiti dalla pianificazione urbanistica e gli oneri conseguenti alla realizzazione degli interventi di urbanizzazione del territorio, il P.U.G. può riconoscere la stessa suscettività edificatoria alle aree comprese in un P.U.E.”), ma nel testo di legge suddetto si rinviene all’art. 9 comma 3 la norma “cardine” che consente di affermare che la parte programmatica del PUG possa direttamente disciplinare i comparti perequativi (“Le previsioni programmatiche:

a) definiscono, in coerenza con il dimensionamento dei fabbisogni nei settori residenziale, produttivo e infrastrutturale, le localizzazioni delle aree da ricomprendere in P.U.E., stabilendo quali siano le trasformazioni fisiche e funzionali ammissibili;

b) disciplinano le trasformazioni fisiche e funzionali consentite nelle aree non sottoposte alla previa redazione di P.U.E. ”).

5.3. Il riferimento alle localizzazioni, è inequivoco, e ciò è sufficiente a smentire la ricostruzione del Tar.

5.3.1. Quest’ultima, appare al Collegio contraddittoria: se si ammette che possa procedersi alla programmazione urbanistica per comparti, non si vede come ne possano restare escluse le localizzazioni: e d’altro canto l’appellante ha chiarito che la detta previsione dell’opera destinata a viabilità non avrebbe svuotato la potenzialità edificatoria del fondo su cui essa è destinata a sorgere, in quanto la metodica del comparto consente il trasferimento della capacità edificatoria del lotto originario destinata comunque a realizzarsi all’interno del comparto.

5.4. Nella considerazione che simile tecnica non implichi compromissione della capacità edificatoria del fondo, discende la non con divisibilità della evocazione in simile ipotesi di una forma di “espropriazione larvata”, e, quindi, la non condivisione anche di tale porzione dell’iter motivo della gravata decisione (e non è ultroneo rilevare che il Collegio non ravvisa profili di incompatibilità costituzionale delle citate norme della legislazione pugliese, siccome interpretate in questa sede, profili, peraltro, da alcuno evocati).

La tesi -per il vero esposta in termini problematici dal Tar- secondo cui un eventuale ricorso massivo alla tecnica perequativa implicherebbe deviazione/elusione dal principio della temporaneità dei vincoli espropriativi, non persuade, quindi il Collegio. Detta affermazione è anzitutto contraddittoria con le premesse: la temporaneità del vincolo è principio trasversale, e non risente della natura dell’atto che lo impone.

Il problema si pone in sede di PUG (cui in tesi, ad avviso del Tar, sarebbe preclusa la perimetrazione)ma anche in sede di Pue (laddove il Tar ritiene legittimo il ricorso a detta tecnica).

Secondariamente, lo scopo e la ratio del ricorso alla perequazione quale tecnica urbanistica (ed è innegabile che la legge pugliese ciò fortemente voglia e renda legittimo, come si è prima dimostrato) riposa proprio nel favorire la realizzabilità di opere pubbliche ed il reperimento di zone a standards, attraverso la conservazione e traslazione della facoltà edificatoria riferibile all’area interessata dal comparto su un’altra area di pertinenza della parte privata.

Ciò non incide affatto con il principio della temporaneità dei vincoli: o meglio, se vi incide, non è condizionato dalla tipologia dello strumento urbanistico (generale, od attuativo) mercè il quale ha luogo la perimetrazione dei comparti: o la perequazione viene vietata in tutto, in quanto interferente negativamente con il detto principio che vieta la reiterazione dei vincoli scaduti, (ma allora il Tar avrebbe dovuto sollevare questione di legittimità costituzionale della legge regionale pugliese) o, se si ammette, si deve prendere atto che trattasi di una funzione programmatoria diversa dal binomio tradizionale localizzazione/zonizzazione e consentirla nei termini in cui la stessa è stata disegnata dal Pug di (omissis).

Il che è proprio l’opzione seguita dal Collegio.

6.Conclusivamente, l’appello va accolto, con conseguente riforma della gravata decisione, e reiezione del mezzo di primo grado. Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cassazione civile, sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

7. Quanto alle spese processuali del doppio grado, esse possono essere integralmente compensate tra le parti stante la particolare complessità delle questioni giuridiche esaminate e la novità delle stesse (ovviamente rapportate al tempo in cui la causa venne proposta)

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Quarta)

definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della gravata decisione, respinge il ricorso di primo grado.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 novembre 2015 con l’intervento dei magistrati:

Riccardo Virgilio – Presidente

Nicola Russo – Consigliere

Fabio Taormina – Consigliere, Estensore

Andrea Migliozzi – Consigliere

Silvestro Maria Russo – Consigliere

Depositata in Segreteria il 29 febbraio 2016.