Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 12 aprile 2017, n. 1700

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Ai fini della dichiarazione d’improcedibilità di un ricorso per sopravvenuta carenza di interesse la sopravvenienza deve essere tale da rendere certa e definitiva l’inutilità della sentenza, per aver fatto venir meno, per il ricorrente, qualsiasi residua utilità, anche soltanto strumentale o morale, della pronuncia del giudice; con l’ulteriore precisazione che la relativa indagine deve essere condotta dal giudicante con il massimo rigore, per evitare che la declaratoria d’improcedibilità si risolva in una sostanziale elusione dell’obbligo di pronunciare sulla domanda

Consiglio di Stato

sezione IV

sentenza 12 aprile 2017, n. 1700

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Quarta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1507 del 2007, proposto dal Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Ga. Pa. C.F. (omissis), Ro. De Pr. C.F. (omissis), con domicilio eletto presso Ga. Pa. in Roma, (…);

contro

Pa. Ma. in Du. e altri, rappresentati e difesi dagli avvocati Pe. Pl., Lu. Ma. C.F. (omissis), con domicilio eletto presso Lu. Ma. in Roma, via (…);

Provincia Autonoma di Trento non costituitasi in giudizio;

nei confronti di

Im. Ro. s.r.l. non costituitasi in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 1508 del 2007, proposto dal Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Ga. Pa. C.F. (omissis), Ro. De Pr. C.F. (omissis), con domicilio eletto presso Ga. Pa. in Roma, (…);

contro

Du. Kl., Ko. Ma., rappresentati e difesi dagli avvocati Pe. Pl., Lu. Ma. C.F. (omissis), con domicilio eletto presso Lu. Ma. in Roma, via (…);

nei confronti di

Provincia Autonoma di Trento, Im. Ro. s.r.l. non costituitisi in giudizio;

per la riforma

quanto al ricorso n. 1507 del 2007:

della sentenza del T.r.g.a. – della Provincia di Trento n. 99/2006, resa tra le parti, concernente adozione variante prg;

quanto al ricorso n. 1508 del 2007:

della sentenza del T.r.g.a. – della Provincia di Trento n. 100/2006, resa tra le parti, concernente variante generale al p.r.g. del comune di (omissis);

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 marzo 2017 il consigliere Fabio Taormina e uditi per le parti gli avvocati G.P., Ca. su delega di L. Ma.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con la sentenza in epigrafe appellata n. 99/2006 pubblicata il 27 marzo 2006 il T.a.r. per il Trentino Alto Adige -Sede di Trento – ha in parte dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, in parte respinto (parte a lago p. (omissis); parte lontana (omissis)) e per il resto accolto nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, il ricorso proposto dalla odierna parte appellata ed appellante incidentale Signori Pa. Ma. in Du. e altri volto ad ottenere l’annullamento della deliberazione della Giunta provinciale dd. 7 luglio 2000, n. 1695 avente ad oggetto “Comune di (omissis) – variante generale al Piano regolatore generale – approvazione con modifiche d’ufficio”- del verbale di deliberazione n. 1 del Commissario ad acta del Comune di (omissis) di data 10.7.1997, avente ad oggetto “adozione varianti al Piano Regolatore Generale Comunale di (omissis)”, del verbale di deliberazione n. 2 del Commissario ad acta di data 26.2.1998 avente ad oggetto “adozione definitiva della variante al Piano Regolatore Generale Comunale” e di tutti gli altri atti, documenti e provvedimenti antecedenti, preordinati e susseguenti, ivi compresi anche le tavole e gli elaborati grafici che formavano parte integrante del Piano regolatore generale nella parte in cui prevedevano sulla proprietà degli originari ricorrenti un allargamento della (omissis) oltre i confini della proprietà demaniale e la realizzazione di percorsi pedonali e ciclabili e non avevano accolto le osservazioni presentate ai sensi dell’art. 40 L.P. 5.9.1991, n. 22.

2. La parte originaria ricorrente aveva proposto numerose censure di violazione di legge ed eccesso di potere contestando la legittimità di alcune scelte di tipizzazione e zonizzazione urbanistica poste in essere, in modo complesso, dal Comune di (omissis) e dalla Provincia autonoma di Trento.

3. Il Comune di (omissis) si era costituito in giudizio chiedendo la reiezione del ricorso

mentre la Società controinteressata Im. Ro. s.r.l. si era costituita in giudizio chiedendo di essere estromessa dal processo.

4. Il T.a.r., sintetizzato quale fosse l’oggetto del contendere e le principali scansioni del giudizio di primo grado, e respinta la domanda di estromissione proposta dalla società controinteressata, ha partitamente scrutinato le censure e con la sentenza impugnata ha:

a) respinto le prime tre doglianze (quelle mosse avverso la destinazione a (omissis) della proprietà degli originarii ricorrenti), ritenendo che la stessa fosse destinata a “Zone per attrezzature parco balneari”, in quanto la (omissis) demaniale sarebbe stata individuata con autonomo procedimento da

parte della Giunta provinciale e alla stessa non si sarebbe sovrapposta l’individuazione effettuata con il piano regolatore impugnato e quella relativa all’asseritamente illegittimo inserimento di un percorso pedonale in sede di approvazione sulla p.f. (omissis));

b) accolto la censura incentrata sulla circostanza che il percorso secondario previsto dalle delibere gravate, e che tagliava in due la proprietà della parte originaria ricorrente, fosse superfluo ed eccessivamente e sproporzionatamente invasivo della p. (omissis);

c) dichiarato improcedibile la doglianza inerente alla tipizzazione a ristorazione in quanto già ritenuta illegittima nell’ambito della sentenza n. 100/2007 pronunciata alla medesima pubblica udienza, nell’ambito del ricorso n. 58/01

5. Il Comune di (omissis) originario resistente rimasto parzialmente soccombente ha impugnato la decisione del T.a.r. denunciandone la erroneità.

Dopo avere analiticamente ripercorso le principali tappe del contenzioso (pagg. 1-7- dell’atto di appello) ha in particolare dedotto che il capo di sentenza con il quale era stata accolta la censura investente la previsione di un percorso pedonale e ciclabile di collegamento tra il parcheggio (previsto nei pressi di via (omissis)) e la (omissis) da realizzarsi nel suo ultimo tratto (quello che da via (omissis) porta alla (omissis)) sulla p.f. (omissis) di proprietà Pa. era errato, in quanto ivi erano state rese considerazioni di puro merito.

Infatti il T.a.r. aveva annullato la scelta pianificatoria sul presupposto che il passaggio pedonale e ciclabile sarebbe stato superfluo ed eccessivamente e sproporzionatamente invasivo della proprietà Pa. mentre il collegamento sarebbe stato già garantito dalla via (omissis), la quale, qualche metro più ad est (nei pressi del ristorante “Al Pe.”) confinante direttamente con una zona destinata a (omissis) e ad attrezzature parco-balneari.

Arbitrariamente il T.a.r. si era spinto ad affermare che la soluzione alternativa prospettata dagli originarii ricorrenti sarebbe stata “più che razionale”, “allo stesso modo utile” e “per nulla invasiva” con ciò errando in fatto e sostituendo la propria discrezionalità a quella dell’Amministrazione.

Al contrario di quanto affermato dal T.a.r. invece, il passaggio da via (omissis) alla (omissis), previsto sulla proprietà Pa. costituiva l’ultimo segmento di un più lungo percorso pedonale e ciclabile che dal parcheggio posto nei pressi di via (omissis) scendeva, incrociando via (omissis), verso la (omissis), rappresentando la lineare e naturale prosecuzione del percorso che dal parcheggio si immetteva su via (omissis) per arrivare al litorale e completava dunque in linea retta il tracciato, seguendo l’andamento più logico e normale del tratto previsto più a monte.

6. In data 19.4.2007 la parte appellata si è costituita depositando una memoria contenente un articolato appello incidentale nell’ambito della quale:

a) ha chiesto la reiezione dell’appello principale in quanto infondato;

b) ha censurato il capo di sentenza che ha dichiarato improcedibile la doglianza inerente alla tipizzazione a ristorazione delle aree finitime (la sentenza n. 100/2007 era stata appellata dall’amministrazione comunale di (omissis) per cui riviveva l’interesse a proporre la censura) e quello che aveva respinto la domanda di annullamento del 3° comma dell’art. 52 NTA e della parte della tavola grafica. in cui l’individuazione della (omissis) non coincideva con il tipo di frazionamento n. 86/1996, ma lo riportava in modo asseritamente approssimativo e con una larghezza maggiore per seguire l’andamento degli edifici costruiti lungo la (omissis);

b1)quanto a tale ultimo profilo, ha sottolineato che il T.a.r. erroneamente aveva ritenuto – in aperto contrasto con quanto risultante in modo evidente dalla Tavola grafica del P.R.G. – che non si dovesse fare riferimento alle disposizioni relativa alla (omissis) demaniale (art. 52 NTA), ma invece a quelle relative alla “Zona per attrezzature parco balneari” (Art. 53 NTA) e che altrettanto superficialmente aveva ritenuto di condividere il ragionamento esposto dal CTU nel senso che la p.f. (omissis) essendo stata in cartografia in parte (3,35%) destinata a (omissis) pur essendo di proprietà privata, doveva essere considerata quale “Zona per attrezzature parco -balneari”, ed incomprensibilmente aveva ritenuto che lo spazio demaniale fosse limitato a ml 5 dal bagnasciuga, mentre il tipo di frazionamento lo aveva individuato ad una profondità ben maggiore oscillante tra i 25 e 30 ml;

c) ha parimenti stigmatizzato la circostanza che la sentenza avesse inesattamente ritenuto che in primo grado fosse stata impugnata anche la destinazione di parte della p.ed. (omissis) C.C.(omissis) a “viabilità di progetto” ed a “parcheggio” (artt. 67 e 68NTA) ed ha chiesto la espunzione del capo 9 della decisione impugnata;

d) ha riproposto la censura (disattesa in primo grado) secondo cui era illegittimo che soltanto in sede di seconda delibazione ed a seguito dell’accoglimento di un’osservazione fosse stata inserita nella cartografia un passaggio pedonale per tutta la lunghezza della p.f. (omissis),(ossia per 33 metri e per una larghezza di 2 metri) nella proprietà di parte originaria ricorrente;

e) ha infine riproposto i motivi assorbiti e comunque non esaminati dal T.a.r. volti a censurare la destinazione a “Zona per ristoranti, bar, gelaterie, ecc.” delle p.f.(omissis) e della p.ed. (omissis) costituenti gli immobili pubblicamente conosciuti come “Vi. Ga.” di proprietà dei mariti delle appellate Pa. Ma. e Ch., interamente recintati e raggiungibili solo dalla proprietà delle odierne parti appellate.

7. In data 2.2.2013 il Comune di (omissis) ha depositato atto di nomina di un nuovo procuratore.

8. In data 4.2. 2017 la parte appellata ha depositato una memoria facendo presente che:

a) sino alla data di deposito della memoria, il Comune non aveva intrapreso alcuna attività espropriativa diretta alla realizzazione del percorso ciclo-pedonale, mentre aveva realizzato ulteriori parcheggi ad est (loc. (omissis)): se ne poteva dedurre che non vi fosse più l’interesse alla realizzazione di un percorso ciclopedonale che dall’area di parte appellata conducesse al parcheggio previsto in area viciniore alla proprietà di parte appellata;

b) nell’area sulla sponda del La. di Ca., a seguito delle pronunce del T.R.A.P. la particella p.f. 1/176 era stata frazionata ed era stata costituita una nuova particella p.f. 1/292 di mq 123, intavolata in favore dei figli dei coniugi Pa.;

c) nell’area in cui era rimasta la destinazione a (omissis) era stato realizzato un percorso pedonale;

d) permaneva quindi l’interesse alla decisione dei motivi dell’appello incidentale.

9. In data 6.2.2017 il Comune di (omissis) ha depositato una articolata memoria puntualizzando e ribadendo le proprie tesi ed ha dedotto che:

a) a seguito della entrata in vigore della legge provinciale di Trento n. 12/2010, che stabiliva che il percorso ciclopedonale non necessita di previsione pianificatoria urbanistica, l’appello del comune era divenuto improcedibile;

b) anche l’appello incidentale proposto dai Signori Pa. era divenuto improcedibile, seppure per ragioni diverse, quanto al terzo ed al quinto motivo dell’appello incidentale;

c) il primo motivo dell’appello incidentale era divenuto inammissibile a seguito della fisica delimitazione della (omissis);

b) il secondo motivo dell’appello incidentale era infondato, in quanto non era ravvisabile alcun vizio di ultrapetizione nella sentenza resa dal T.a.r. che, all’evidenza, si era pronunciato a fini di orientamento della futura attività amministrativa mentre il quarto motivo era infondato.

10. In data 15.2.2017 la parte privata appellata ha depositato una memoria di replica, facendo presente che non era condivisibile il ragionamento del comune fondato sulla sopravvenuta entrata in vigore della legge provinciale di Trento n. 12/2010 e che, quindi, erano procedibili il terzo ed il quinto motivo dell’appello incidentale, mentre gli argomenti critici articolati dal comune a confutazione del primo e del quarto motivo incidentale erano infondati.

11. In data 16.2.2017 il Comune ha depositato un’ulteriore memoria di replica puntualizzando le proprie difese.

12. Alla odierna pubblica udienza del 9 marzo 2017 è stata trattenuta in decisione.

1.Con la sentenza in epigrafe appellata n. 100/2006 pubblicata il 27 marzo 2006 il T.a.r. per il Trentino Alto Adige -Sede di Trento – ha in parte respinto (parte a lago p. (omissis); parte lontana (omissis)) e per il resto accolto nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, il ricorso, proposto dalla odierna parte appellata ed appellante incidentale Signori Du. Kl. e Du. Ko. volto ad ottenere l’annullamento dei medesimi atti cui si è fatto prima riferimento in relazione alla sentenza n. 99/2006.

2. La parte originaria ricorrente aveva proposto censure analoghe a quelle prima descritte.

3. Il Comune di (omissis) si era costituito in giudizio chiedendo la reiezione del ricorso

mentre la Società controinteressata Im. Ro. s.r.l.si era costituita in giudizio chiedendo di essere estromessa dal processo.

4. Il T.a.r., dopo avere respinto la domanda di estromissione proposta dalla società controinteressata, ha partitamente scrutinato le censure e con la sentenza impugnata ha:

a) respinto (al capo n. 4) la composita doglianza articolata con riferimento alla p.f. (omissis), e (capo n. 5 della sentenza),con riferimento alla p.f. (omissis), volta a censurare le previsioni “di tipicizzazione infrastrutturale polifunzionale (mobilità – viabilità di progetto – e parcheggio)”;

b) accolto (al capo n. 6) la macrodoglianza volta a criticare la destinazione della restante proprietà individuata con p.f. (omissis) e p.ed. (omissis) a “Zona per ristoranti, gelaterie, bar, ecc.”;

c) accolto (al capo n. 7) la critica relativa al previsto percorso ciclo-pedonale che divideva dì netto la proprietà familiare ritenendo che il percorso secondario previsto dalle delibere gravate (e che tagliava in due la proprietà della parte originaria ricorrente) fosse superfluo ed eccessivamente e sproporzionatamente invasivo della p. (omissis).

5. Il Comune di (omissis) originario resistente rimasto parzialmente soccombente ha impugnato la decisione del T.a.r. denunciandone la erroneità ed ha in particolare dedotto che:

a) il capo di sentenza con il quale era stata accolta la censura investente la destinazione della restante proprietà individuata con p.f. (omissis) e p.ed. (omissis) a “Zona per ristoranti, gelaterie, bar, ecc.” era del tutto errato, e frutto di una visione deviata, secondo la quale detta previsione finiva con il favorire un solo soggetto;

b) il capo di sentenza che aveva annullato la previsione di un percorso pedonale era errato, in quanto fondato su considerazioni di puro merito.

6. In data 19.4.2007 la parte appellata si è costituita depositando una memoria contenente un articolato appello incidentale nell’ambito della quale:

a) ha chiesto la reiezione dell’appello principale in quanto infondato;

b) ha stigmatizzato la circostanza che la sentenza avesse inesattamente ritenuto ai capi 4 e 5 che in primo grado fosse stata impugnata anche la tipizzazione infrastrutturale plurifunzionale ed ha chiesto la espunzione di tali capi di decisione;

c) ha riproposto le censure assorbite, facendo presente che la scelta di prevedere il percorso ciclabile alternativo (scelta, questa, pure censurata dal Tar, ma con motivazione riduttiva) era radicalmente illegittima e, soprattutto, immotivata in quanto le osservazioni presentate dagli originarii ricorrenti erano state respinte con motivazione sterepotipata e priva di approfondimento.

7. In data 2.2.2013 il Comune di (omissis) ha depositato atto di nomina di un nuovo procuratore.

8. In data 6.2.2017 il Comune di (omissis) ha depositato una articolata memoria identica a quella depositata in senso al procedimento r.g.n. 1507/ 2007;

9. In data 15.2.2017 la parte appellata ha depositato una memoria di replica, puntualizzando e ribadendo le proprie censure.

10. Alla odierna pubblica udienza del 9 marzo 2017 è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Entrambi i suindicati ricorsi in appello, sebbene non diretti ad impugnare la medesima sentenza, vanno comunque riuniti per evidente connessione oggettiva e parzialmente soggettiva.

2. Posto che le parti originarie ricorrenti hanno proposto due appelli incidentali volti a censurare i capi delle sentenze che non hanno accolto talune delle doglianze proposte ed i capi che avrebbero asseritamente pronunciato in violazione dell’art. 112 cpc, il Collegio rivisiterà l’intera vicenda processuale.

3. Stante le contestazioni tra le parti in ordine alla permanenza – o meno – dell’interesse alla impugnazione, il Collegio si pronuncerà su tutti i motivi di censura omettendo di accogliere le considerazioni del Comune in punto di venir meno del proprio interesse alle censure relative ai capi delle sentenze che si sono pronunciate sulla previsione relativa alla pista ciclopedonale, in quanto:

a) il Collegio condivide il consolidato canone secondo il quale (Consiglio di Stato, sez. IV, 16/12/2016, n. 5340) “ai fini della dichiarazione d’improcedibilità di un ricorso per sopravvenuta carenza di interesse la sopravvenienza deve essere tale da rendere certa e definitiva l’inutilità della sentenza, per aver fatto venir meno, per il ricorrente, qualsiasi residua utilità, anche soltanto strumentale o morale, della pronuncia del giudice; con l’ulteriore precisazione che la relativa indagine deve essere condotta dal giudicante con il massimo rigore, per evitare che la declaratoria d’improcedibilità si risolva in una sostanziale elusione dell’obbligo di pronunciare sulla domanda.”;

b) parimenti il Collegio fa proprio il consolidato principio secondo cui la legittimità di un provvedimento amministrativo si deve accertare con riferimento allo stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua emanazione, secondo il principio del “tempus regit actum”, con conseguente irrilevanza di provvedimenti successivi che non possono in alcun caso legittimare ex post precedenti atti amministrativi”(Cons. Stato Sez. IV, 21-08-2012, n. 4583); la giurisprudenza civile di legittimità, a propria volta, ritiene il detto canone valutativo principio di imprescindibile applicazione (ex multis: Cass. civ. Sez. VI, 22-02-2012, n. 2672); la materia urbanistica, e quella edilizia, non fanno certo eccezione a detta regola generale: (ex multis: “per il principio tempus regit actum, la legittimità del rigetto del permesso di costruire deve essere rapportata alla situazione di diritto riscontrabile alla data della relativa emanazione”.-Cons. Stato Sez. IV, 09-02-2012, n. 693-);

c) ratione temporis, quindi, va esclusa in radice la valutabilità delle sopravvenute disposizioni legislative ed incidenza delle stesse sulla materia oggetto del contendere e sull’interesse a coltivare le censure (tanto più laddove, come nel caso di specie, il Comune voglia fare discendere dall’auspicata parziale declaratoria di improcedibilità conseguenze sul permanente interesse degli appellanti incidentali a coltivare talune delle censure da essi proposte, e soprattutto laddove la “condizione” per tale declaratoria di improcedibilità sarebbe quella di una interpretazione “pro futuro” del Collegio in ordine alla portata della sopravvenuta prescrizione normativa).

4. Ciò premesso, ed al fine di sgombrare il campo da argomenti critici non utili a definire nel merito la controversia in esame si osserva che:

a) vanno accolte le censure della parte privata contenute rispettivamente nel ricorso in appello incidentale n. 1507/2007 proposto avverso la sentenza n. 99/2006 e nel ricorso in appello incidentale n. 1508/2007 proposto avverso la sentenza n. 100/2006 ove si sottolinea che il capo 9 della sentenza n. 99/2006 ed i capi 4, 4.1, e 5 della sentenza n. 100/2006 avevano violato l’art. 112 c.p.c. respingendo censure che, in realtà, non erano mai state prospettate in primo grado;

b) effettivamente, nel ricorso di primo grado deciso con la sentenza n. 99/2006, non erano state proposte doglianze avverso la tipizzazione a plurime funzionalità infrastrutturali pubbliche che modellava parte (la più lontana dal lago) della particella (omissis) (artt. 67 e 68 NA); ed analogamente, nel ricorso di primo grado deciso con la sentenza n. 100/2006 non erano state proposte doglianze avverso la tipizzazione delle p.f. (omissis) e (omissis) C.C.(omissis) di proprietà degli originarii ricorrenti a “viabilità di progetto” ed a “parcheggio”;

b1) la semplice lettura dei ricorsi straordinari proposti e successivamente trasposti in sede giurisdizionale conforta la tesi della parte appellante incidentale;

c) la “giustificazione” dell’appellante Comune secondo la quale non sarebbe stata ravvisabile alcun vizio di ultrapetizione nelle sentenze rese dal T.a.r. che (asseritamente) “si era pronunciato a fini di orientamento della futura attività amministrativa” non è accoglibile, in quanto, a tacere d’altro, in carenza della proposizione di alcuna censura in tal senso, le statuizioni collidono con il precetto di cui all’art. 34 del cpa (consolidato canone processuale anche in epoca precedente al 2010, data di pubblicazione del d.Lgs. n. 104/2010) e con il disposto di cui all’art. 112 c.p.c.;

c) vanno pertanto riformate nei sensi indicati le richiamate decisioni e vanno annullati sia il capo 9 della sentenza n. 99/2006 (in accoglimento del secondo motivo dell’appello incidentale autonomo proposto dalla parte originaria ricorrente) sia i capi 4, 4.1, e 5 della sentenza n. 100/2006 (in accoglimento del primo motivo dell’appello incidentale autonomo proposto dalla parte originaria ricorrente).

5. Ciò premesso, l’ordine espositivo che seguirà il Collegio sarà il seguente:

a) verranno in primo luogo esaminate le censure contenute negli appelli principali proposti dal Comune (ciò ovviamente, valutando anche le controdeduzioni a tale proposito proposte dalle parti appellate);

b) secondariamente, in connessione con gli argomenti esaminati, verranno esaminate le doglianze contenute negli appelli incidentali autonomi proposti dalle parti appellate.

5.1. Venendo quindi all’esame delle due (connesse) censure proposte nell’appello r.g.n. 1507/2007 del Comune di (omissis) avverso la sentenza n. 99/2006 rileva il Collegio che ne è evidente la fondatezza in quanto:

a) la prescrizione relativa alla destinazione a percorso ciclo-pedonale della particella p.f. (omissis) è stata annullata sulla scorta di valutazioni che costituiscono un indebito sindacato di merito sulla opportunità e convenienza della scelta dell’amministrazione, obliando peraltro due dati di fatto:

I) il detto passaggio da via (omissis) alla (omissis) era parte terminale di un più lungo percorso pedonale che si diparte dal parcheggio;

II) la “via alternativa” e meno “onerosa” per la proprietà privata “suggerita” dalla parte privata appellata scontava non soltanto la controindicazione di non procedere in linea retta ma, anche, il dato di fatto che, al momento della adozione ed approvazione della delibera, la (omissis) non era percorribile da via (omissis), in quanto l’area era occupata da un campeggio (e del tutto condivisibilmente l’amministrazione comunale ha tenuto conto dei presumibili tempi lunghi che sarebbero stati necessari per lo spostamento del campeggio);

b) anche il caposaldo motivazionale rafforzativo (comune alla sentenza n. 100/2006) secondo il quale il primo tratto della strada ciclopedonale (pf 661/1 e pp.ed 349 e (omissis)) ubicato al confine tra la proprietà (omissis) sarebbe stato parimenti illegittimo in quanto impositivo di un eccessivo ed illogico sacrificio alla proprietà privata appare affetto dai medesimi vizi.

5.2. Quanto all’appello principale del comune avverso la sentenza n. 100/2006, la fondatezza del secondo motivo (ed unicamente di questo, per quanto di seguito si dirà) emerge da quanto si è rilevato al punto b del precedente capo di sentenza (le censure sono identiche a quelle prima esaminate).

6.3. Per rimanere sul tema, il terzo motivo (pagg, 15-17) dell’appello incidentale autonomo r.g.n. 1507/07 proposto avverso la sentenza n. 99/2006 è infondato in quanto la previsione grafica del passaggio pedonale era già esistente e pertanto non sarebbe stata necessaria alcuna ripubblicazione del piano e il secondo motivo (pagg. 8-10) dell’appello incidentale autonomo r.g.n. 1508/07 proposto avverso la sentenza n. 100/2006 è parimenti inaccoglibile in quanto per costante giurisprudenza amministrativa (si veda ex aliis Cons. Stato Sez. IV, 01-03-2010, n. 1176) “le osservazioni del privato in un procedimento di formazione di un P.R.G., ovvero di variante allo stesso, hanno valore di mero apporto collaborativo” e, se da un canto non costituiscono in alcun modo un onere per l’interessato, neppure è predicabile un dovere dell’amministrazione di fornire sulle stesse partita risposta ” il che comprova che la censura tesa a stigmatizzare il suesposto vizio infraprocedimentale va disattesa.

7. La decisione n. 99/2006 va quindi va in parte qua riformata (capi da 8.1. a 8.2 della sentenza) con reiezione parziale del ricorso di primo grado e reiezione delle considerazioni contenute nel terzo e nel quinto motivo dell’appello incidentale autonomo proposto avverso la sentenza n. 99/2006 suddetta (pagg. 18-21 dell’atto di appello incidentale autonomo proposto nell’ambito dell’appello principale r.g.n. 1507/2016);

parimenti la decisione n. 100/2006 va in parte qua riformata nei capi da 7 a 7.2. con reiezione parziale del ricorso di primo grado e reiezione delle considerazioni contenute nel secondo e nel quarto motivo dell’appello incidentale autonomo proposto avverso la sentenza n. 100/2006 suddetta (pagg. 12-14 dell’atto di appello incidentale autonomo proposto nell’ambito dell’appello principale r.g.n. 1508/2016).

8. E’ invece infondato il primo motivo dell’appello principale del comune avverso la sentenza n. 100/2006; rileva il Collegio che, sostanzialmente, mercè gli atti impugnati è stato imposto un vincolo “conformativo” (destinazione di parte della proprietà di parte appellata individuata con p.f. (omissis) e p.ed. (omissis) a “Zona per ristoranti, gelaterie, bar, ecc.”) anomalo, finalizzato al possibile utilizzo unicamente da parte di un soggetto diverso e distinto da quelli che erano i proprietari delle particelle (id est: la società controinteressata Im. Ro. s.r.l. proprietaria del ristorante Concorde).

8.1. Il comune cerca di giustificare la previsione di cui all’art. 51 delle Nta ma non può che convenire che l’unico possibile fruitore di tale destinazione è la detta società (e d’altro canto ciò appare inequivocabile dalla strutturazione della previsione in vista del futuro possibile ampliamento della struttura ricettiva).

8.1. Rileva il Collegio che tale modus procedendi invera uno svuotamento dello statuto proprietario del tutto anomalo (e perciò illegittimo) in quanto:

a) non v’è vincolo espropriativo (né previsione di indennizzo);

b) è imposto un vincolo apparentemente conformativo, ma nella sostanza espropriativo, in quanto unico possibile beneficiario di tale previsione è un terzo soggetto: questi soltanto è titolare di una “struttura ricettiva esistente” e quindi l’azzonamento beneficia (in termini di utilizzabilità economica) unicamente quest’ultimo;

c) e ciò senza alcun limite temporale (armonicamente con la struttura dei vincoli conformativi).

8.2. La giurisprudenza ha in proposito affermato che (tra le tante, si veda Cons. Stato Sez. IV, 07-11-2012, n. 5666) “sono conformativi e al di fuori della schema ablatorio-espropriativo (non comportano indennizzo, non decadono al quinquennio e quindi non sussiste un dovere di ritipizzazione) i vincoli che importano una destinazione (anche di contenuto specifico) realizzabile ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata, che non comportino necessariamente espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica e quindi siano attuabili anche dal soggetto privato e senza necessità di ablazione del bene.

8.2.1. Nel caso di specie, il paradosso è evidente: in astratto, la prescrizione azzonante avrebbe valenza conformativa; ma affermare ciò costituirebbe errore prospettico grave, in quanto, laddove l’azzonamento sia finalizzato (come nel caso di specie) unicamente ad accogliere le strutture ricettive esistenti (anche le uniche suscettibili di ampliamento), si cristallizza un dato ed in concreto si perviene ad un vincolo ablatorio E’ incontestabile infatti che gli appellanti incidentali non fossero titolari di alcuna struttura ricettiva esistente, e pertanto la loro iniziativa privata non potrebbe esplicarsi: il vincolo assume quindi connotato ablatorio, a potenziale beneficio di un unico soggetto non pubblico.

8.3.L’appello principale r.g.n. 1508/07 va pertanto in parte qua (primo motivo) respinto, dal che consegue la improcedibilità del riproposto terzo motivo dell’appello incidentale autonomo proposto avverso la sentenza n. 100/2006 e del riproposto quarto motivo dell’appello incidentale autonomo proposto avverso la sentenza n. 99/2006.

9. Traendo le fila di quanto si è sin qui rilevato:

a) l’appello principale del comune r.g.n. 1508/07 (che consta di due autonomi motivi) va respinto quanto al primo motivo ed accolto quanto al secondo motivo: la decisione n. 100/2006 va in parte riformata nei capi da 7 a 7.2;

b) l’appello principale del comune r.g.n. 1507/07 (che consta di due connessi motivi, tutti relativi al percorso ciclopedonale) va integralmente accolto: la decisione n. 99/2006 va quindi va in parte riformata (capi da 8.1. a 8.2 della sentenza);

c) quanto all’appello incidentale proposto nell’ambito del ricorso r.g.n. 1507/07: va accolto il secondo motivo (incentrato sul vizio di ultrapetizione attingente la sentenza), respinto il terzo motivo ed il quinto motivo (quest’ultimo è in realtà una confutazione dei motivi di appello del comune) e dichiarato improcedibile il quarto motivo;

d) quanto all’appello incidentale proposto nell’ambito del ricorso r.g.n. 1508/07: va accolto il primo motivo (incentrato sul vizio di ultrapetizione attingente la sentenza), rigettato il secondo ed il quarto motivo e dichiarato improcedibile il terzo motivo.

10. Resta quindi da esaminare il primo motivo dell’appello incidentale autonomo proposto nell’ambito del ricorso r.g.n. 1507/07 avverso la sentenza n. 99/2006.

In proposito osserva il Collegio che (ove anche, a seguito della sentenza n. 2904 del 16.12.2015 resa dal Tribunale Regionale delle Acque Pubbliche di Venezia, permanga un interesse alla decisione) la censura è palesemente inaccoglibile in quanto:

a) la previsione dell’art. 52 commi 2 e 3 delle Nta non fa che prendere atto della circostanza che la perimetrazione demaniale della (omissis) era stata impugnata da numerosi privati;

b) non si tratta di una forma di pianificazione “perplessa” od ipotetica, ma semplicemente di una indicazione che prende atto della sussistenza di una variabile indipendente e di esito non prevedibile;

c) la formulazione della citata disposizione non appare affatto connotata dai denunciati vizi, ma, al contrario, commendevole forma di prudenza: d’altro canto non si vede quale possa essere l’alternativa in capo al pianificatore laddove un dato “geografico” (quale è quello relativo all’estensione di un compendio demaniale) sia contestato in sede giurisdizionale, dovendosi ovviamente escludere che a cagione di tale possibile incertezza l’ente locale abdichi sine die alla propria potestà pianificatoria;

d) la circostanza, infine, che l’area di pertinenza degli appellanti incidentali sia recintata e le rassicurazioni del comune, circa la circostanza che la “Zona per attrezzature parco-balneari” riguarda soltanto la parte riconosciuta di natura demaniale, scongiurano ogni possibile lesione della sfera giuridica di parte appellata.

11. Conclusivamente, vanno parzialmente accolti sia i riuniti appelli principali che gli appelli incidentali, nei sensi sopra precisati, con conseguente riforma delle impugnate decisioni.

In dettaglio:

a) il capo 9 della sentenza n. 99/2006 e i capi 4, 4.1, e 5 della sentenza n. 100/2006 devono essere annullati perché viziati ex art. 112 cpc in accoglimento degli appelli incidentali;

b) i capi da 8.1. a 8.2 della sentenza n. 99/2006 ed i capi da 7 a 7.2 della decisione n. 100/2006 vanno annullati, in accoglimento degli appelli del comune, con reiezione nel merito dei corrispondenti motivi di appello incidentale, reiezione dei ricorsi di primo grado, e salvezza degli atti impugnati;

c) le sentenze vanno nella restante parte confermate, nei sensi come sopra chiariti, con reiezione e declaratoria di improcedibilità delle ulteriori censure principali ed incidentali proposte.

12.. Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, tra le tante, per le affermazioni più risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cassazione civile, sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663).

11.2.Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

12. Le spese processuali del doppio grado vanno all’evidenza compensate tra tutte le parti, stante la complessità giuridica e fattuale della controversia.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sui riuniti appelli, come in epigrafe proposti, accoglie parzialmente i riuniti appelli principali e gli appelli incidentali, nei sensi e nei limiti sopra precisati, con conseguente riforma delle impugnate decisioni e parziale reiezione dei ricorsi di primo grado.

Spese processuali del doppio grado compensate tra tutte le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 marzo 2017 con l’intervento dei magistrati:

Filippo Patroni Griffi – Presidente

Fabio Taormina – Consigliere, Estensore

Luigi Massimiliano Tarantino – Consigliere

Carlo Schilardi – Consigliere

Giuseppe Castiglia – Consigliere