Consiglio di Stato, sezione III, sentenza n. 1126 del 10 marzo 2014. L'omessa o tardiva impugnazione preclude la risarcibilità di danni

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Palazzo-Spada

Consiglio di Stato

sezione III

sentenza n. 1126 del 10 marzo 2014

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
(…)

FATTO e DIRITTO

1.- Le società ricorrente e Ricorrente 2 si erano rivolte al T.A.R. di Latina, con ricorso notificato il 12 febbraio 2010, per chiedere il risarcimento dei danni subiti a causa del comportamento tenuto dalla Regione Lazio nella vicenda che si era conclusa con la mancata erogazione dei contributi richiesti per la Misura I.4 “Miglioramento delle condizioni di trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli” del Piano di Sviluppo Rurale (P.S.R.), per il periodo 2000/2006.
2.- Il T.A.R. per il Lazio, Sezione Staccata di Latina, con sentenza della Sezione I, n. 249 del 29 marzo 2012, ha respinto il ricorso.
Dopo aver sinteticamente descritto la complessa vicenda che aveva fatto seguito alla richiesta avanzata dalla società A2, il 28 febbraio 2001, per ottenere un contributo di € 535.093,63 (per un progetto di ampliamento dell’impianto di trasformazione e commercializzazione di prodotti ortofrutticoli freschi che prevedeva una spesa complessiva di € 1.337.734,07), e dopo aver ricordato che sulla vicenda lo stesso Tribunale si era già pronunciato, con la sentenza n. 617 del 9 agosto 2007, il T.A.R. ha evidenziato che la Regione, con determinazione n. C2021 (recte C2012) dell’8 agosto 2007 ha poi ammesso a finanziamento la domanda presentata dalla S.r.l. ricorrente «per un investimento complessivo (di) 1.494.679,05 ed un contributo (di) 597.871,62 aumentato per la revisione dei prezzi…».
In relazione a tale circostanza il T.A.R. ha osservato che, mentre l’interessata si era attivata per far valere le sue ragioni nei confronti dei provvedimenti negativi che erano stati adottati dall’amministrazione, non aveva invece poi dato «pronta e concreta collaborazione con l’amministrazione, una volta che quest’ultima decideva con la richiamata determina di ammettere a finanziamento la domanda presentata».
Il T.A.R. ha, quindi, ritenuto che «l’omessa produzione dei documenti richiesti che avrebbe condotto all’erogazione del contributo e… la mancata e tempestiva impugnazione della determina di ammissione» costituiscono «circostanze che hanno indubbiamente concorso alla produzione dell’entità del danno», ai sensi dell’art. 1227 del c.c. e dell’art. 30 del c.p.a., ed ha quindi respinto il ricorso ritenendo che le interessate non avevano evitato il danno attraverso una agevole attività personale.
3.- Le società ricorrente e Ricorrente 2 hanno appellato l’indicata sentenza ritenendola erronea.
Dopo aver ricostruito in dettaglio (in particolare dalla pagina 5 alla pagina 28 dell’appello) le diverse fasi della vicenda, dalle quali, secondo le appellanti, «emerge in modo inconfutabile il gravissimo ed illegittimo comportamento della Regione (già sanzionato in modo ineccepibile con la sentenza 617/2007 ma non rilevato in alcun modo nella sentenza 249/2012» impugnata, le appellanti hanno sostenuto che la Regione, al fine di far decorrere il termine del 31 dicembre 2008 (termine ultimo per la realizzazione del progetto), aveva inutilmente portato avanti una asserita fase transattiva destinata solo a precostituire una «apparente immagine collaborativa, per sviare, come è poi inopinatamente avvenuto, il Tribunale chiamato a pronunciarsi sul diritto delle società appellanti al risarcimento dei danni».
3.1.- Le appellanti hanno, quindi, lamentato che la ricostruzione della vicenda operata dal T.A.R. è stata parziale e lacunosa, per non aver fatto cenno a tutta la fase istruttoria terminata con la domanda rinnovativa del 17 giugno 2005 né alle vicende successive alla sentenza n. 617 del 2007, ed hanno sostenuto che erroneamente l’appellata sentenza del T.A.R. ha ritenuto di dare valore alla mancata impugnazione della deliberazione C2012 dell’8 agosto 2007 e alla mancata integrazione documentale, senza tenere invece in alcuna considerazione il comportamento palesemente ostruzionistico e contrario ai principi della correttezza, della buona fede e del buon andamento dell’Amministrazione posto in essere dalla Regione.
3.2.- Le appellanti hanno poi sostenuto che la documentazione richiesta dalla Regione era già in possesso dell’Amministrazione ed hanno affermato, con riferimento alla mancata impugnazione della deliberazione C2012 dell’8 agosto 2007, che tale determinazione è antecedente alla data di pubblicazione della sentenza del T.A.R. di Latina n. 617 del 9 agosto 2007, con la conseguenza che tale provvedimento doveva ritenersi superato dalla stessa sentenza (poi passata in giudicato), che aveva «annullato tutti gli atti impugnati nonché quelli precedenti, conseguenti e comunque connessi agli stessi in relazione ai due ricorsi» proposti.
15.394.536,68,4.570.756,00 per lucro cessante (1.140.214,00 per minori profitti da mancato adeguamento tecnologico e 3.610.542,00 per perdita di chance derivante da mancati maggiori profitti, dal deterioramento del brand commerciale e dall’irreversibile marginalizzazione ed estromissione dal mercato dell’export e della moderna distribuzione agroalimentare), oltre ad interessi e rivalutazione a partire dal 1 ottobre 2009.
4.- All’appello si oppone la Regione Lazio che ne ha chiesto il rigetto perché infondato.
5.- Ciò premesso, si deve aggiungere, per una migliore comprensione della questione in esame, che la vicenda era stata già oggetto, come si è prima accennato, di una precedente sentenza (n. 617 del 9 agosto 2007), passata in giudicato, nella quale lo stesso T.A.R. di Latina, riuniti i due ricorsi che erano stati proposti dalle società ricorrente ed Ricorrente 2 avverso i provvedimenti di diniego alla concessione dei contributi richiesti, ha ritenuto di dover annullare sia il provvedimento del 10 giugno 2002, con il quale la Regione Lazio aveva dichiarato (per una prima volta) non ammissibile la richiesta della Società ricorrente (per il mancato possesso del compendio aziendale), sia la determinazione n. 2240 del 31 ottobre 2005 con la quale la Regione Lazio ha dichiarato (per la seconda volta) non ammissibile la domanda, per la non cantierabilità immediata del progetto presentato (in assenza del permesso di costruire), e visto il superamento dei tempi per il raggiungimento di tale requisito.
5.1.- In tale decisione il T.A.R. ha anche affermato che l’Amministrazione era, comunque, tenuta a concludere il procedimento, con il conseguente «risarcimento in forma specifica», e con l’assorbimento, allo stato, di «ogni altra richiesta risarcitoria azionata dalle ricorrenti, che all’esito del provvedimento conclusivo ove ancora lesivo della pretesa azionata potranno riproporre azione risarcitoria, in rapporto al comportamento complessivo tenuto dall’Amministrazione nel vasto arco temporale decorso».
6.- Nel frattempo, con provvedimento dell’8 agosto 2007, comunicato con nota del 10 settembre 2007, la Regione ha nuovamente provveduto sull’istanza presentata dalla società ricorrente, tenuto conto anche del vincolo giuridico derivante dall’ordinanza cautelare del T.A.R. n. 367 del 12 maggio 2006 (emessa nel suddetto precedente giudizio e confermata dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 5761 del 27 ottobre 2006), ed ha ammesso a finanziamento la domanda della società ricorrente, per un investimento complessivo di € 1.494.679,05 ed un contributo di € 597.871,62, aumentato rispetto alla iniziale richiesta (del 2001) per la revisione dei prezzi, come da indicazioni della Commissione Operativa di Misura.
6.1.- In tale delibera, fra l’altro, la Regione ha chiarito che, ai sensi dell’art. 3, comma 2, del Regolamento CE n. 1320/2006, le spese relative ad impegni assunti nel periodo programmatico 2000-2006, con pagamenti da effettuarsi dopo il 31 dicembre 2006, erano ammissibili al cofinanziamento del FEASR ai fini del nuovo periodo programmatico, e che tuttavia gli impegni giuridicamente vincolanti assunti dall’Amministrazione regionale sulla base dei criteri di ammissibilità previsti nella precedente programmazione, dovevano concludersi entro la data del 31 dicembre 2008.
6.2.- In conseguenza, nella nota del 10 settembre 2007, con la quale tale provvedimento è stato comunicato, la Regione ha ricordato che i pagamenti relativi agli investimenti finanziati dovevano concludersi necessariamente entro il 31 dicembre 2008 e che, al fine di consentire le operazioni di verifica e di liquidazione dello stato finale, i lavori dovevano essere portati a termine con congruo anticipo rispetto alla scadenza prefissata.
importo previsto nel Piano Finanziario; c) contratti di conferimento debitamente registrati nei termini di legge; d) comunicazione del nominativo del Direttore dei lavori e del Responsabile della sicurezza ai sensi della L. 626/96; e) proroga del contratto di affitto; f) certificato Camerale con vigenza e dicitura antimafia della ditta ricorrente S.r.l.; g) certificato  camerale con vigenza e dicitura antimafia della ditta Ricorrente 2 S.r.l.
7.- Il procedimento, tuttavia, non è stato più portato a termine e il finanziamento non è stato quindi più concesso.
8.- Le società appellanti hanno sostenuto, nel giudizio da loro proposto, che la mancata conclusione dell’iter per la concessione dell’aiuto è stata dovuta al comportamento della Regione ed hanno quindi chiesto il risarcimento dei danni subiti.
Ma, nella fattispecie, come ha giustamente affermato il T.A.R. per il Lazio, la mancata erogazione dei contributi richiesti è stata certamente determinata in maniera decisiva dall’azione delle stesse appellanti.
9.- In proposito, come ha rilevato il T.A.R., occorre fare riferimento ai principi dettati dall’art. 30 del c.p.a. e, più in generale, dall’art. 1227 del c.c., secondo cui deve essere valutata l’incidenza complessiva della condotta della parte nella produzione del danno.
9.1.- In particolare l’art. 30, comma 3, del c.p.a. dispone, che, nel determinare il risarcimento, «il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti».
Si deve, quindi, escludere la responsabilità dell’amministrazione, se emerge che il danno avrebbe potuto essere evitato attraverso la diligente cura, anche giudiziale, delle posizioni del danneggiato.
9.2.- In proposito l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 3 del 23 marzo 2011, ha affermato che l’articolo 30, comma 3, del codice del processo amministrativo, nel prevedere che in sede di determinazione del risarcimento, il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti, pur non evocando in modo esplicito il disposto dell’art. 1227, comma 2, del codice civile, afferma che l’omessa attivazione degli strumenti di tutela previsti costituisce, nel quadro del comportamento complessivo delle parti, un dato valutabile, alla stregua del canone di buona fede e del principio di solidarietà, ai fini dell’esclusione o della mitigazione del danno evitabile con l’ordinaria diligenza.
Con la conseguente rilevanza, sul versante causale, dell’omessa o tardiva impugnazione come fatto che preclude la risarcibilità di danni che sarebbero stati presumibilmente evitati in caso di rituale utilizzazione dello strumento di tutela specifica predisposto dall’ordinamento a protezione delle posizioni di interesse legittimo e per evitare il consolidamento di effetti dannosi.
L’Adunanza plenaria ha quindi sostenuto che la disposizione contenuta nel codice del processo amministrativo, pur non evocando in modo esplicito il disposto dell’art. 1227, comma 2, del codice civile, afferma che l’omessa attivazione degli strumenti di tutela previsti costituisce, nel quadro del comportamento complessivo delle parti, un dato valutabile, alla stregua del canone di buona fede e del principio di solidarietà, ai fini dell’esclusione o della mitigazione del danno evitabile con l’ordinaria diligenza. E ciò in una logica che vede l’omessa impugnazione non più come preclusione di rito ma come un fatto da considerare in sede di merito ai fini del giudizio sulla sussistenza e consistenza del pregiudizio risarcibile.
10.- Applicando tali principi al caso di specie, si deve osservare che, come risulta dagli atti, le appellanti non si erano ritenute soddisfatte per il contributo assegnato dalla Regione, in data 8 agosto 2007, ed hanno (inutilmente) richiesto all’Amministrazione di rivalutare la loro domanda ai fini dell’assegnazione di un contributo più cospicuo (anche in forma transattiva). Ciò perché l’importo concesso, sebbene corrispondente (fatto salvo l’incremento per la rivalutazione monetaria) all’originaria richiesta presentata nel 2001, non corrispondeva all’importo (più elevato) che era stato successivamente ritenuto ammissibile nell’istruttoria condotta nel 2005 (e non era stato concesso per motivi che il T.A.R. aveva ritenuto illegittimi con la sentenza n. 617 del 9 agosto 2007).
La S.r.l. ricorrente, intervenuto il provvedimento di ammissione a contributo ed intervenuta (quasi contemporaneamente) la sentenza del T.A.R. che aveva annullato i due precedenti dinieghi della Regione, aveva, quindi, 912.566,52, come individuato nel supplemento istruttorio del 15 luglio 2005.
A tale nota la Regione aveva però replicato, con nota del 19 ottobre 2007 (prot. 148858/15), comunicando che aveva provveduto al riesame della domanda presentata nel febbraio 2001, secondo le disposizioni, le procedure e le norme previste nel documento di programmazione del Lazio.
Era poi seguito un tentativo di risolvere (anche in via transattiva) la vicenda che non si era però concluso positivamente.
11.- Le appellanti, come ha giustamente osservato il T.A.R. nella sentenza in esame, avrebbero tuttavia dovuto impugnare, nei termini, il provvedimento concessivo dell’8 agosto 2007, per far valere le loro eventuali ragioni nei confronti di un atto che aveva loro assegnato un contributo ritenuto inferiore a quello spettante.
Non avendo impugnato tempestivamente tale determinazione, se ne sono consolidati gli effetti, con la conseguenza che non può essere certamente ora reclamato un risarcimento per tali maggiori somme.
12.- Nemmeno il risarcimento può essere riconosciuto per la parte ammessa a contribuzione e poi non erogata, tenuto conto che le appellanti non hanno provveduto agli adempimenti che erano ancora necessari per la conclusione del procedimento ed hanno fatto scadere i relativi termini.
13.- Né le appellanti possono lamentarsi (ora) del tempo troppo limitato, a loro dire, concesso in tale provvedimento per il completamento del progetto.
A prescindere dalla considerazione che anche per tale parte avrebbero dovuto impugnare tempestivamente l’atto di assegnazione del contributo, si deve comunque osservare che la Regione era evidentemente tenuta a rispettare il vincolo imposto del Regolamento comunitario che prevedeva, per il cofinanziamento, la conclusione della rendicontazione degli impegni di spesa riguardanti il periodo 2000-2006, entro il termine ultimo del 31 dicembre 2008.
13.1.- Non risulta poi provato che il progetto ammesso a contributo (nella sua originaria e più contenuta versione) non potesse essere realizzato nei tempi concessi (oltre un anno dal provvedimento di ammissione a contributo).
14.- Non può essere inoltre condivisa la tesi secondo cui, essendo intervenuto il provvedimento di ammissione al contributo (in data 8 settembre 2007), prima della pubblicazione (il 9 settembre 2007) della sentenza del T.A.R. sui precedenti atti di diniego, tale determinazione doveva ritenersi in qualche modo assorbita dalla (sopravvenuta) decisione giudiziaria.
Infatti, la sentenza del T.A.R. (che aveva riguardato i due precedenti dinieghi) si era limitata a sancire l’illegittimità di tali dinieghi, ma non aveva (anche) riconosciuto il diritto delle appellanti al riconoscimento del contributo richiesto né tantomeno aveva statuito sull’ammontare del contributo concedibile in presenza di tutti i necessari presupposti.
14.1.- Ma anche un eventuale contrasto di tale provvedimento con la sentenza del T.A.R. di Latina n. 617 del 2007 doveva essere fatta eventualmente valere in via giudiziaria, con il rimedio del giudizio per l’ottemperanza al giudicato.
Tuttavia, come si è detto, la sentenza del T.A.R. non conteneva (anche) l’obbligo di concedere alla ricorrente un contributo (nella misura richiesta nel 2001 o nella misura rideterminata nel 2005).
Mentre il T.A.R., come si è detto, ha solo precisato che l’Amministrazione avrebbe comunque dovuto provvedere sulla domanda (ciò che è avvenuto con il provvedimento dell’8 agosto 2007), e si è limitato ad aggiungere che il ritardo nell’emanazione del nuovo provvedimento non avrebbe dovuto danneggiare l’appellante. E ciò la Regione ha fatto provvedendo nel 2007, quando il programma 2000-2006 era già scaduto, ma con il limite, imposto dalla normativa comunitaria, di dover comunque rendicontare le spese entro il 31 dicembre 2008.
15.- La mancata impugnazione dell’atto di ammissione al contributo e l’oggettivo mancato perfezionamento della pratica per la concessione dell’aiuto, non consentono quindi, in applicazione dei principi che si sono prima richiamati, l’accoglimento della domanda di risarcimento, trattandosi di circostanze che hanno indubbiamente concorso (in modo decisivo) alla produzione del danno reclamato.
16.- Per tutte le esposte ragioni, l’appello deve essere respinto.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna le appellanti al pagamento in solido di € 3.000,00 (tremila), in favore della resistente Regione, per le spese e competenze del grado di appello.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2014 con l’intervento dei magistrati:
Gianpiero Paolo Cirillo, Presidente
Michele Corradino, Consigliere
Vittorio Stelo, Consigliere
Roberto Capuzzi, Consigliere
Dante D’Alessio, Consigliere, Estensore