Concessione edilizia: in via generale prescrizioni a tutela dell’ambiente e del decoro abitativo

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Consiglio di Stato, sezione sesta, Sentenza 9 novembre 2018, n. 6327.

La massima estrapolata:

Non è di per sé vietato, anzi è ammissibile, inserire nella concessione edilizia, in via generale ed in mancanza di specifiche disposizioni di legge contrarie, prescrizioni a tutela sia dell’ambiente, sia del tessuto e del decoro abitativo. In particolare, il Comune, ove sussistano speciali circostanze, ben può imporre prescrizioni purché esse non contrastino con la natura e la tipicità del provvedimento, non siano tali da snaturare l’atto (negandone la funzione) o impongano sacrifici ingiustificabili, sproporzionati o immotivati. Tali concetti non vengono meno con riguardo al rilascio di una concessione in sanatoria, ove, ancor di più, sono avvertite le esigenze di contenimento dell’impatto di opere abusive -quindi, incongruenti con la pianificazione urbanistiche- sul tessuto edilizio ed ambientale e sul decoro urbano. Sicché il permesso di costruire in sanatoria può legittimamente introdurre o recepire prescrizioni intese ad imporre correttivi sull’esistente o a mitigare l’impatto paesaggistico del manufatto, qualora si tratti di integrazioni minime o, comunque, tali da agevolare una sanatoria altrimenti non rilasciabile.

Sentenza 9 novembre 2018, n. 6327

Data udienza 31 maggio 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale

Sezione Sesta

ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso NRG 1862/2016, proposto dal Comune di Imperia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Pi. Pi. e An. Ma., con domicilio eletto in Roma, via (…),
contro
Il. Ta. e Du. Ta., rappresentati e difesi dagli avv.ti Al. Ve. Di Ce. e Ma. Bo., con domicilio eletto in Roma, lungotevere (…) e
nei confronti
MIBACT – Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici per la Liguria, in persona del Soprintendente pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via (…) e
Ca. Ca., non costituita in giudizio,
per la riforma
della sentenza del TAR Liguria n. 719/2015, resa tra le parti e concernente la declaratoria di parziale inefficacia e di decadenza dalla concessione edilizia in sanatoria, con contestuale ordine di demolizione e ripristino stato dei luoghi;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti intimate;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore all’udienza pubblica del 31 maggio 2018 il Cons. Silvestro Maria Russo e uditi altresì, per le parti, gli avvocati Ma. e Ve. di Cesana e l’Avvocato dello Stato An. Fe.;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. – Con istanza del 28 febbraio 1995, la sig.ra Ca. Ca. chiese al Comune di Imperia il condono ex art. 39 della l. 23 dicembre 1994, n. 724, per due manufatti abusivamente realizzati colà, in loc. (omissis) e consistenti in:
– un manufatto ad uso magazzino di m 3 x m 4,40, con altezza variabile da m 2 a m 2.50 censito al NCEU di (omissis), fg. (omissis), part. (omissis);
– un manufatto a destinazione magazzino di m 5 x m 2, con altezza variabile da m 1,70 a m 2 ed un locale WC di m 1,20 x 1, entrambi censiti al NCEU di (omissis), fg. (omissis), part. (omissis).
In esito a tal procedimento, il Comune, con provvedimento prot. n. 1432 del 31 marzo 2011, rilasciò alla sig.ra Ca. l’invocato condono. Tanto, però ed in conformità al parere della Commissione edilizia integrata – CEI, a condizione che “che venga presentato un progetto di adeguamento tipologico-formale che prevede murature perimetrali intonacate e tinteggiate e copertura in tegole di laterizio rosso tipo marsigliesi” e che “le prescrizioni di cui sopra sono parte essenziale del permesso di costruire in sanatoria. I lavori di adeguamento dell’opera abusiva alle condizioni dettate dalla C.E.L devono essere improrogabilmente ultimate entro 12 mesi dalla data di ritiro della presente (CE in sanatoria -NDE)”.
Tale provvedimento precisò che esso era rilasciato con la condizione, a pena d’inefficacia, dell’esecuzione di detta prescrizione, la quale, però, non fu mai ottemperata ed è rimasta tuttora inseguita.
Con atto per notar Re del 3 agosto 2011 – ove si diede espresso atto che il condono di tali beniera stato rilasciato alle condizioni citate-, la sig.ra Ca. li alienò ai sigg. Il. Ta. e Du. Ta., i quali, a loro volta, s’impegnarono ad eseguire le condizioni stesse, garantendo la dante causa da ogni responsabilità al riguardo.
2. – A seguito d’un esposto di terzi e previo sopralluogo in situ del 30 novembre 2012, il Comune, con la nota n. 884 dell’1l gennaio 2013, comunicò al sig. Ta. e consorte l’avvio del procedimento sanzionatorio.
Questi ultimi dedussero che i predetti beni erano stati condonati dalla dante causa, ma nulla dissero sull’esecuzione della clausola prescrittiva apposta alla CE n. 1432.
All’esito di ulteriori verifiche, il Comune di Imperia, preso atto della “sussistenza… dei… manufatti così come rappresentati nello stato di fatto al momento del rilascio del permesso in questione”, con nota dell’11 marzo 2015, ha reso noto al sig. Ta. e consorti l’avvio d’un nuovo procedimento, in quanto “il permesso di costruire n. 1432 NC del 31.03.2011 ha perso la sua efficacia… e per tale motivo i manufatti contestati sono di fatto e di diritto abusivi con obbligo di loro demolizione e ripristino dello stato dei luoghi”.
Nonostante le deduzione del sig. Ta. e consorte, con l’ordinanza n. 125 del 7 maggio 2015 il Comune ha dichiarato la decadenza del provvedimento n. 1432 del 2011 per inadempimento della clausola appostavi e, “considerato… che i manufatti… non trovano più legittimazione in detto titolo”, ne ha ingiunto la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi.
Contro l’ordinanza e la presupposta nota dell’11 marzo 2015, il sig. Ta. e consorte si son gravati avanti al TAR Liguria, col ricorso NRG 652/2015, deducendo in punto di diritto tredici gruppi di censure.
L’adito TAR, con sentenza breve n. 719 del 31 agosto 2015, ha accolto la pretesa dei ricorrenti solo con riguardo all’illegittima apposizione della clausola prescrittiva che, afferendo a soli profili estetici e non ai parametri urbanistico – edilizi usualmente considerati dagli strumenti generali, si ha come non apposta e non è in grado d’invalidare il PDC n. 1432.
Appella quindi il Comune di Imperia, deducendo l’erroneità dell’impugnata sentenza per:
A) – esser stata pronunciata ai sensi dell’art. 60 c.p.a., prima che fosse scaduto il termine di cui al precedente art. 46 affinché potesse dirsi integro il contraddittorio processuale, donde la necessità di un annullamento con rinvio ex art. 105, comma 1, c.p.a.;
B) – in via subordinata, la piena legittimità dell’emanazione di titoli edilizi condizionati o recanti prescrizioni, la cui prassi è stata legittimata dalla prevalente giurisprudenza, onde l’inadempimento della clausola determina la decadenza dal titolo;
C) – in ogni caso, ove la clausola prescrittiva fosse per davvero illegittima, l’illegittimità del titolo in sanatoria per intero.
Resistono in giudizio il sig. Ta. e consorte, che ripropongono i motivi del ricorso al TAR non esaminati e concludono per il rigetto dell’appello. S’è costituita nel presente giudizio anche la Soprintendenza BAP.
Alla pubblica udienza del 31 maggio 2018, su conforme richiesta delle parti, il ricorso in epigrafe è assunto in decisione dal Collegio.
4. – Preliminare alla disamina dell’appello sarebbe valutare se, ed in qual misura, i motivi di primo grado siano stati in effetti tralasciati dall’impugnata sentenza.
Tuttavia, il Collegio può fin d’ora concludere, per una più agevole valutazione di tali motivi e, al contempo, sgombrare il campo da ogni equivoco sull’apposizione di “condizioni” all’ordinanza n. 125/2015, per la fondatezza del secondo e dirimente motivo d’appello.
Tal doglianza s’incentra sulla legittimità dell’apposizione di prescrizioni ad un provvedimento abilitativo, qual è stato il citato permesso di costruire in sanatoria. Giova rammentare che la c.d. “condizione” (in realtà, una mera ‘prescrizionè ) apposta al PDC stesso si limitò a dire che fosse “presentato un progetto di adeguamento tipologico-formale che prevede murature perimetrali intonacate e tinteggiate e copertura in tegole di laterizio rosso tipo marsigliesi”.
E’ jus receptum (cfr. Cons. St., V, 29 novembre 2004, n. 7762; id., IV, 25 novembre 2011, n. 6260; id., 25 giugno 2013, n. 3447; id., VI, 10 dicembre 2015, n. 5615) che da tempo è ammesso l’istituto del provvedimento (di solito, abilitativo) condizionato, con ciò superando le perplessità che furono in passato manifestate in dottrina, che costruiva l’atto amministrativo all’interno della teoria generale degli atti giuridici, a sua volta modellata, com’è noto, su quella positiva del negozio giuridico di diritto tedesco e che, quindi, non credeva possibile l’apposizione di elementi accidentali nel provvedimento amministrativo.
Infatti, l’esigenza di speditezza dell’azione amministrativa consente all’Autorità amministrativa di subordinare gli effetti positivi del proprio provvedimento alla verificazione di un evento (e, dunque, di una specifica condotta del richiedente), ritenuto indispensabile per una valutazione positiva della questione posta al suo esame. A titolo esemplificativo, va richiamata la pacifica giurisprudenza di questo Consiglio sulla possibilità, per gli organi di controllo, di emanare decisioni sì positive, ma ‘condizionatè, in realtà aventi natura di decisioni negative per il caso di mancata verificazione dell’evento della condizione apposta.
Sicché non è di per sé vietato, anzi è ammissibile inserire nella concessione edilizia, in via generale ed in mancanza di specifiche disposizioni di legge contrarie, prescrizioni a tutela sia dell’ambiente, sia del tessuto e del decoro abitativo.
In particolare, il Comune, ove sussistano speciali circostanze, ben può imporre prescrizioni purché esse non contrastino con la natura e la tipicità del provvedimento, non siano tali da snaturare l’atto (negandone la funzione) o impongano sacrifici ingiustificabili, sproporzionati o immotivati.
Ciò in quanto tali clausole, che esattamente sono dette “prescrizioni”, semplificano la procedura, giacché senza di esse occorrerebbe respingere l’istanza del privato (spiegando i punti del progetto che devono essere rivisti), ripresentare il progetto e, poi, riapprovare il progetto emendato. E’ di tutta evidenza che, così e attraverso l’apposizione di prescrizioni congruenti col progetto presentato, tale metodo semplifica l’iter procedimentale perché, esonerando la P.A. dal compito di rigettare l’istanza di CE, all’uopo basta indicare soltanto quei punti del progetto da rivedere in corso d’opera e così condizionarne il rilascio. Ecco perché la modalità procedimentale di rilasciare concessioni edilizie o permessi di costruire con prescrizioni s’appalesa del tutto conforme sia alle esigenze generali di complessiva speditezza ed efficienza dell’azione amministrativa, sia alla necessità di neutralizzare (o, almeno, contenere) l’effetto del passaggio del tempo per i destinatari dell’atto, senza al contempo creare loro soverchi aggravi.
Né tali concetti vengono meno con riguardo al rilascio di una concessione in sanatoria, ove, per contro, ancor di più sono avvertite le esigenze di contenimento dell’impatto di opere abusive -quindi, incongruenti con la pianificazione urbanistiche- sul tessuto edilizio ed ambientale e sul decoro urbano.
Sicché il permesso di costruire in sanatoria può legittimamente introdurre o recepire prescrizioni intese ad imporre correttivi sull’esistente o a mitigare l’impatto paesaggistico del manufatto (sì da renderlo più coerente con il contesto ambientale: arg. ex Cons. St., VI, 28 giugno 2016, n. 2860), qualora si tratti di integrazioni minime o, comunque, tali da agevolare una sanatoria altrimenti non rilasciabile (cfr., p. es., Cons. St., IV, 8 settembre 2015 n. 4176).
È solo da soggiungere che la prescrizione in parola, mai revocata in dubbio dagli appellati o dalla loro dante causa, in fondo reca taluni piccoli accorgimenti estetici e non strutturali, tali da rendere i manufatti sanandi più congruenti con la tipologia costruttiva ed il decoro urbano nell’area in cui essi son collocati, senza al contempo stravolgerne la natura e la consistenza.
Ebbene, l’incontestabile natura autoritativa del PDC n. 1432/2011 e l’acquiescenza ad esso ed alle sue clausole ha comportato che esso sia divenuto a suo tempo inoppugnabile così com’è e, quindi, sono da considerare inammissibili tutte le censure, proposte in primo grado avverso di esso. Ma pure a voler prescindere da tale assetto giuridico, non colto dal Giudice di prime cure, non può dirsi ictu oculi sproporzionato o illogico il contenuto tecnico della prescrizione, in realtà rivolta a rendere i due manufatti più omogenei al conteso edilizio di zona.
5. – Ciò posto, nessuna delle questioni assorbite e riproposte dagli appellati è fondata, in quanto:
1) sul primo motivo, gli appellati, come la loro dante causa, hanno avuto piena contezza, fin ab illo tempore (dall’acquisto dei beni de quibus), della clausola prescrittiva apposta al PDC in sanatoria e, anzi e quando essi li comprarono (3 agosto 2011), era ancora pendente il termine d’adempimento (dopo il 31 marzo 2012), sicché è legittima la statuizione uno actu di decadenza e di demolizione, implicando l’inadempimento la decadenza dal titolo in sanatoria e l’abusività delle opere stesse, da demolire senza indugio;
2) – è irrilevante, ai fini della piena legittimità della sanzione demolitoria, che la relativa ordinanza sia stata, o meno, comunicata pure alla dante causa degli appellati, giacché essi, quali acquirenti di manufatti edilizi illeciti ab origine e privi d’un titolo legittimante, sono parimenti responsabili di tal abuso edilizio e per la relativa sanzione, avendo tollerato l’uno e non avendo impedito l’altra con il tempestivo adempimento della predetta clausola;
3) – l’acquisizione dell’area di sedime di tali manufatti segue le sorti della sanzione ripristinatoria;
4) – non ha gran senso disquisire sulla mancata partecipazione degli appellati al procedimento sanzionatorio, né tampoco sulla loro controproposta del 16 aprile 2015, stante sia la doverosità della repressione dell’abuso edilizio, sia l’inadempimento della predetta prescrizione, disposta a pena di decadenza del PDC in sanatoria in forza d’una clausola né adempiuta, né contestata in via d’azione (neppure in questa sede) e, quindi, non altrimenti rimediabile;
5) – non v’è rinvenibile alcuna abnormità e men che mai una perplessità nel PDC stesso, come s’è già detto dianzi, mentre la comminata inefficacia della sanatoria non è altro da sé rispetto alla decadenza, ma l’effetto di questa come d’ogni altra irrimediabile patologia dell’atto amministrativo, posta dall’inadempimento della clausola del PDC e prodottasi per il sol fatto di tal evento (donde l’inutilità d’ulteriori o ridondanti spiegazioni);
6) – la demolizione non è proporzionata, né sproporzionata o imprevedibile (discendendo dal chiaro tenore testuale del PDC), ma è il doveroso e vincolato rimedio giuridico sanzionatorio nei confronti di illeciti edilizi mai sanati, non certo per l’inadempimento, che è il presupposto della loro mancata sanatoria ex tunc;
7) – è inopponibile all’impugnata demolizione l’astratta possibilità d’un accertamento di conformità dei due manufatti, che non consta esser mai stato chiesto e che va verificato, se del caso e solo con riguardo allo stato ed alla consistenza di tali opere in sé (si badi, e non delle migliorie di decoro urbano dedotte nella predetta prescrizione), alle condizioni e nei limiti di cui all’art. 36 del DPR 6 giugno 2001, n. 380;
8) – non è scorretto, né improprio il richiamo dell’ordinanza n. 125/2015 agli artt. 45 e 56 della l. reg. Lig. 6 giugno 2008, n. 16, essendo il condono tutt’altro che intangibile ed il PDC decaduto con effetto ex nunc, di talché non risultano applicabili i rimedi, descritti nell’art. 55 della stessa legge n. 16 (quelli, cioè, a seguito di annullamento di titolo edilizio), è del tutto irrilevante l’autorizzazione paesaggistica (essendo ai sensi dell’art. 146 del D.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42 autonoma rispetto al titolo edilizio ed efficace cinque anni dal rilascio) e non avendo (o non avendo più ) i manufatti abusivi natura di annessi agricoli;
9) – non sussiste la dedotta incompetenza del funzionario emanante, giacché, ben lo si legge senza problemi nell’intestazione dell’ordinanza n. 125, il geom. Me. era al tempo il responsabile del SUE (Sportello unico edilizia), competente ai sensi dell’art. 45, comma 1 della l.r. 16/2008, mentre l’ing. Croce dirigeva il Settore VI, da cui il SUE dipende;
10) – la disposta decadenza è non già l’esercizio di funzioni in autotutela (quindi, con attivazione di procedimenti di secondo grado, con esiti di conferma, di annullamento o di riforma), ma nulla più che diretta conseguenza di un inadempimento cui soggiacque, senza tempestiva contestazione, il PDC in sanatoria, onde non coglie il segno il richiamo al concetto di “contrarius actus”;
11a) – non si vede qual altro dato, dopo la compendiosa e precisa descrizione degli eventi accaduti, peraltro non confutati in punto di fatto, avrebbe dovuto il Comune inserire per dimostrare l’abuso, l’inadempimento e la decadenza dal condono;
11b) – resta ferma l’inopponibilità del tempo trascorso tra l’inottemperanza e la misura repressiva, essendo ormai principio stabile (cfr. Cons. St., ad. plen., 17 ottobre 2017, n. 9; cfr. anche id., VI, 3 ottobre 2017, n. 4580; id., 23 gennaio 2018, n. 437) che il provvedimento con cui è ingiunta, sia pure tardivamente, la demolizione di un immobile abusivo e mai assistito da alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine a ragioni di pubblico interesse, diverse da quelle inerenti al solo ripristino della legittimità violata, né crea affidamenti di qualunque genere in capo a chi ha commesso o tollerato l’abuso;
11c) – in realtà, gli abusi edilizi ed urbanistici costituiscono illeciti permanenti, caratterizzati, cioè, dall’obbligo, perdurante nel tempo, di ripristinare secundum jus lo stato dei luoghi, onde la sanzione non solo non è emanata a distanza di tempo da un illecito ormai esaurito, ma interviene su una vicenda antigiuridica che perdura fino al momento della sua repressione;
11d) – nemmeno servono (e nella specie, men che mai, trattandosi d’un condono, che presuppone la piena e confessata esistenza dell’abuso) ulteriori pareri anche di tipo paesaggistico -qui non implicati e, comunque, preclusi dai limiti ex artt. 146 e 167 del D.lgs. 42/2004-, bastando la descrizione materiale dell’opera in sé ;
12) – non consta agli atti del giudizio di primo grado alcun elemento da cui desumere quel che gli appellati asseriscono esser la pacifica realizzabilità dei manufatti abusivi nell’area d’intervento e, in ogni caso, tal argomento sarebbe dovuto esser speso in altro procedimento amministrativo, a quanto pare non (o non ancora) attivato dagli appellati stessi;
13) – alla luce di quanto detto nel precedente § 4), è pretestuosa ogni questione sulla nullità della gravata ordinanza n. 125/2015, per una carenza di potere in capo al Comune e resta assorbita dalle considerazioni dianzi svolte.
6. – Viceversa, mentre resta assorbito il terzo motivo, non può esser condiviso il motivo principale d’appello (che si esamina per completezza), ossia quello della pronuncia in forma semplificata da parte del TAR, in esito all’udienza camerale di trattazione della domanda cautelare (20 agosto 2015), proposta dagli attuali appellati.
A tal riguardo, l’art. 60, primo periodo, c.p.a. consente che ” in sede di decisione della domanda cautelare, purché siano trascorsi almeno venti giorni dall’ultima notificazione del ricorso, il Collegio, accertata la completezza del contraddittorio e dell’istruttoria, sentite sul punto le parti costituite, può definire, in camera di consiglio, il giudizio con sentenza in forma semplificata, salvo che una delle parti dichiari che intende proporre motivi aggiunti, ricorso incidentale o regolamento di competenza, ovvero regolamento di giurisdizione”.
Nel caso in esame, il ricorso di primo grado è stato notificato il 3 luglio 2015 e depositato il successivo giorno 13, mentre l’udienza camerale s’è tenuta il 20 agosto 2015.
Non sussiste, quindi, alcuna violazione dei termini processuali, posto che, sebbene sia vera la facoltà del Comune di potersi costituire fino al successivo 6 ottobre ai sensi dell’art. 46 c.p.a., il ricorso ben può esser definito in forma semplificata, anche se non sono decorsi i termini per la costituzione delle parti.
Infatti, l’osservanza della garanzia del contraddittorio è assicurata dalla rituale notifica del ricorso e dal rispetto del termine dei venti giorni, per la discussione sull’istanza cautelare dall’ultima notifica, concesso ai fini della costituzione delle parti intimate.
L’esigenza e l’opportunità della sollecita decisione nel merito di una causa è rimessa dal legislatore al prudente apprezzamento del Giudice e non alla volontà delle parti, onde, ai fini della decisione in forma semplificata in esito all’udienza cautelare, non è necessario che siano consumati i termini per la costituzione delle parti. Non a caso l’art. 60, primo periodo, si è riferito alla integrità del contraddittorio e non alla materiale presenza di tutte le parti a detta udienza cautelare. Invero, tal contraddittorio è rispettato allorché sono presi a parametro di raffronto i termini del giudizio cautelare, che come tale, può sempre essere convertito in giudizio di merito, e non già quelli di quest’ultimo (arg. ex Cons. St., IV, 21 novembre 2012, n. 5904; id., V, 7 settembre 2015, n. 4144).
7. – In definitiva, l’appello va così accolto, sicché -in riforma della sentenza appellata- il ricorso di primo grado va respinto.
Giusti motivi suggeriscono la compensazione integrale, tra le parti, delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sez. VI), definitivamente pronunciando sull’appello (ricorso NRG 1862/2016 in epigrafe), lo accoglie e per l’effetto, in integrale riforma dell’impugnata sentenza, rigetta il ricorso di primo grado.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 31 maggio 2018, con l’intervento dei sigg. Magistrati:
Luigi Maruotti – Presidente
Silvestro Maria Russo – Consigliere, Estensore
Marco Buricelli – Consigliere
Francesco Mele – Consigliere
Giordano Lamberti – Consigliere

Avv. Renato D’Isa