Corte di Cassazione, sezione prima civile, Ordinanza 11 marzo 2019, n. 6919.

La massima estrapolata:

I compensi professionali per il progetto di un’opera pubblica devono essere individuati specificatamente in una delibera ad hoc. Non basta che siano previsti genericamente all’interno del costo totale dell’opera. Altrimenti si rischia di pregiudicare l’interesse pubblico all’equilibrio finanziario e al buon andamento della pubblica amministrazione.
Gli enti locali possono effettuare spese solo se esiste un dettagliato impegno contabile. Pertanto, qualora manchi una dettagliata previsione di spesa, il professionista può o rivolgersi in proprio al singolo amministratore, funzionario o dipendente che ha consentito la fornitura del servizio, oppure non eseguire la prestazione.

Ordinanza 11 marzo 2019, n. 6919

Data udienza 9 maggio 2018

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CAMPANILE Pietro – Presidente

Dott. MARULLI Marco – Consigliere

Dott. IOFRIDA Giulia – Consigliere

Dott. TERRUSI Francesco – Consigliere

Dott. MUCCI Roberto – rel. Consigliere

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA
sul ricorso n. 30094/2014 proposto da:
COMUNE DI ABBASANTA, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’Avv. (OMISSIS), rappresentato e difeso dagli Avv. (OMISSIS) giusta procura a margine del ricorso;
– ricorrente –
contro
(OMISSIS), elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’Avv. (OMISSIS), rappresentato e difeso dall’Avv. (OMISSIS) giusta procura a margine del controricorso;
– controricorrente –
avverso la sentenza n. 591/2014 della CORTE DI APPELLO DI CAGLIARI, depositata il 29 ottobre 2014;
udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 9 maggio 2018 dal Cons. ROBERTO MUCCI.

FATTI DI CAUSA

1. La Corte di appello di Cagliari, in accoglimento del gravame interposto dall’arch. (OMISSIS), riformava la sentenza del Tribunale di Oristano – Sezione distaccata di Macomer che, accogliendo l’opposizione del Comune di Abbasanta, aveva revocato il decreto ingiuntivo notificato dal (OMISSIS) per la somma di Euro 37.150,54, a titolo di differenza sul dovuto per compensi professionali (concernenti direzione lavori, misure, contabilita’, collaudo amministrativo e coordinamento sicurezza primo e secondo stralcio) relativi all’incarico di progettazione e direzione lavori per la realizzazione di una struttura espositiva presso il nuraghe Losa, e condannava il Comune alla rifusione delle spese del doppio grado di giudizio.
2. Riteneva la Corte di appello che: a) le Delib. comunali in atti, di conferimento dell’incarico e di approvazione del primo e secondo stralcio dei lavori, avevano previsto l’impegno di spesa di Lire 2.200.000.000, comprensive dei costi di realizzazione dell’opera e dei compensi spettanti al professionista, sicche’ erano state rispettate le disposizioni regolanti l’impegno di spesa per gli enti locali, di cui al Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (T.U.E.L.); b) la previsione del ricorso al parere dell’ordine professionale in caso di contestazione sull’interpretazione delle convenzioni non era sufficiente a far ritenere il carattere indeterminato o indeterminabile del compenso, comunque contrattualmente determinato; c) non era “condivisibile l’assunto dell’amministrazione appellata che sostiene che mancherebbe la copertura finanziaria, giacche’ l’importo di Lire 2.200.000.000 era stato esaurito, non residuando ulteriori somme riconducibili al predetto finanziamento per liquidare l’importo preteso dal (OMISSIS). E’ evidente, infatti, che i maggiori oneri conseguenti alle scelte dell’amministrazione, che delibero’ di modificare il progetto originario, non possono incidere sul diritto dell’appellante ad ottenere il compenso pattuito” (p. 7 della sentenza).
3. Avverso detta sentenza propone ricorso per cassazione il Comune di Abbasanta affidato a tre motivi, cui replica il (OMISSIS) con controricorso; il Comune ha depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

4. Con il primo motivo di ricorso il Comune di Abbasanta denuncia violazione e falsa applicazione dell’articolo 191 T.U.E.L.: la sentenza impugnata, nell’affermare che “i maggiori oneri conseguenti alle scelte dell’amministrazione, che delibero’ di modificare il progetto originario, non possono incidere sul diritto dell’appellante ad ottenere il compenso pattuito”, violerebbe il disposto della norma citata poiche’ l’insussistenza dei fondi e della copertura finanziaria emergerebbe dalla Delib. giuntale 19 aprile 2007, n. 39, con la quale era stata approvata in via definitiva la perizia di assestamento e i quadri economici definitivi, indicanti le somme dovute al (OMISSIS) per il primo e il secondo stralcio, per l’importo complessivo di Euro 215.733,33, somma costituente “la risultante terminale della copertura finanziaria dell’opera (…) che l’Amministrazione ha, complessivamente e integralmente liquidato al professionista” (p. 10 del ricorso), circostanza invero non revocata in dubbio dalla Corte di appello, ma ingiustamente ritenuta irrilevante ai fini del decidere.
5. Con il secondo motivo si denuncia omessa o insufficiente motivazione circa il fatto controverso e decisivo costituito dall’assenza di copertura finanziaria ex articolo 191 T.U.E.L.: afferma il Comune che, con il brano di motivazione surriferito, la Corte di appello non avrebbe spiegato perche’ nel caso di specie l’assenza di copertura finanziaria (implicitamente ritenuta irrilevante) dovrebbe cedere di fronte al diritto del (OMISSIS) ad ottenere il compenso.
6. Con il terzo motivo si denuncia omessa o insufficiente motivazione circa il fatto controverso e decisivo costituito dall’insussistenza di valido conferimento dell’incarico nei confronti del (OMISSIS), nonche’ dall’indeterminatezza del compenso: la convenzione relativa alla complessiva progettazione sarebbe “inutilizzabile” poiche’ priva di copertura finanziaria e mai registrata, e comunque “superata” dal predetto scorporo dei lavori in due stralci; l’unica convenziona valida sottoscritta dalle parti sarebbe quella relativa al secondo stralcio, sicche’, non esistendo alcuna convenzione relativa al primo stralcio, le richieste del professionista sarebbero senza copertura finanziaria e, quindi, non liquidabili.
7. Preliminarmente, deve disattendersi l’eccezione di inammissibilita’ dei primi due mezzi, sollevata dal controricorrente nel senso che non sarebbe consentita la duplicazione di una doglianza sotto i distinti profili della violazione di legge e del vizio motivazionale.
Non sussiste invero la denunciata mescolanza o sovrapposizione di mezzi d’impugnazione eterogenei nell’ambito di un unico motivo (al riguardo, Sez. U, 6 maggio 2015, n. 9130), essendo invece le doglianze distinte e suscettibili di partito esame in ordine alle questioni prospettate (Sez. 2, 23 aprile 2013, n. 9793; Sez. 5, 12 settembre 2012, n. 15242), senza che risulti inammissibilmente rimesso al giudice di legittimita’ dare forma e contenuto giuridici a quelle doglianze a. fine di decidere successivamente su di esse.
8. Tanto premesso, le censure – che possono essere esaminate congiuntamente per la loro connessione – sono complessivamente fondate.
8.1. L’articolo 191, comma 1, T.U.E.L. dispone che gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente intervento o capitolo del bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria, comunicati dal responsabile del servizio al terzo interessato che – ferma l’obbligazione a carico dell’amministratore, funzionario o dipendente dell’ente che abbia consentito la fornitura del bene o servizio in violazione della norma (comma 4) – ha facolta’, in mancanza della comunicazione suddetta, di non eseguire la prestazione.
8.2. Per quanto qui interessa, la norma chiude un risalente percorso sviluppatosi a partire dal Regio Decreto 3 marzo 1934, n. 383, articoli 284 e 288 (Testo Unico della legge comunale e provinciale) e scandito dal Decreto Legge 2 marzo 1989, n. 66, articolo 23 (conv., con modif., dalla L. 24 aprile 1989, n. 144), inserito nel titolo IV dedicato al risanamento finanziario delle gestioni locali, e quindi dalla L. 8 giugno 1990, n. 142, articolo 55 (ordinamento delle autonomie locali), in attuazione del principio costituzionale di buon andamento dell’amministrazione di cui all’articolo 97 Cost..
Dette previsioni – e, in particolare, l’articolo 191 T.U.E.L., che ne riassume da ultimo la portata precettiva -, nell’imporre l’indicazione dell’ammontare delle spese e dei mezzi per farvi fronte, a pena di nullita’ delle relative deliberazioni adottate in violazione di legge (si v. al riguardo Sez. U, 10 giugno 2005, n. 12195, Sez. U, 28 giugno 2005, n. 13831 e successive conformi), tutelano, con tutta evidenza, il preminente interesse pubblico all’equilibrio economico-finanziario delle amministrazioni locali in un quadro di certezza della spesa secondo le previsioni di bilancio e di trasparenza dell’azione amministrativa.
8.3. Tale essendo il quadro normativo di riferimento, si’ come presidiato dall’orientamento rigoroso a piu’ riprese espresso da questa Corte (tra le molte: Sez. 1, 28 dicembre 2010, n. 26202, sulla radicale nullita’ della Delib. non munita di copertura finanziaria e del conseguente contratto di conferimento dell’incarico professionale; Sez. 1, 2 dicembre 2016, n. 24655, sulla necessaria cogenza del principio di equilibrio di bilancio anche a fronte della tutela del diritto, di rango costituzionale, all’assistenza socio-sanitaria; Sez. U, 18 dicembre 2014, n. 26657 e Sez. 1, 20 marzo 2018, n. 6970, sulla generale inderogabilita’ della previa provvista finanziaria), erra la Corte di appello nel ritenere (p. 7 della sentenza) il diritto del (OMISSIS) al compenso richiesto indebitamente inciso in conseguenza della modifica del progetto originario (e, deve aggiungersi, dell’adozione della Delib. giuntale n. 39 del 2007 cit.), come sostenuto dall’appellante (OMISSIS) e dallo stesso ribadito anche nella presente sede di legittimita’.
La Corte di appello, infatti, recependo meccanicamente gli assunti dell’appellante e senza confrontarsi con il detto quadro normativo come interpretato da questa Corte, ha infondatamente ritenuto che le delibere comunali anteriori a quella del 2007 avessero rispettato l’articolo 191 T.U.E.L. merce’ la mera indicazione dell’impegno di spesa di Lire 2.200.000.000 “comprensive dei costi per la realizzazione dell’opera pubblica e dei compensi spettanti al professionista” (p. 6), assumendo apoditticamente la sussistenza della prova del conferimento dellfincarico (e dell’impegno di spesa) senza tuttavia spiegarne le ragioni e soffermandosi solo sull’aspetto della determinabilita’ del compenso alla stregua delle tariffe professionali.
8.4. Ora, secondo il controricorrente (OMISSIS), l’importo complessivo degli onorari per il primo e secondo stralcio dei lavori assicurava ampiamente la previsione di spesa occorrente per il compenso dovuto al professionista in seguito complessivamente quantificato dall’ordine degli architetti (cfr. pp. 8-9 del controricorso) e “dalla lettura di tutte le delibere di conferimento incarico (…), e’ riscontrabile l’indicazione dell’ammontare dei compensi dovuti al professionista, contemplati nelle voci “spese generali” e “somme a disposizione” e l’indicazione dei mezzi per farvi fronte come risulta dai quadri economici dell’opera in precedenza riprodotti” (p. 11).
Ma una siffatta modalita’ di indicazione della spesa, con la quale si coacervano indistintamente le spese tecniche senza la precisa preventiva indicazione di quelle per gli onorari professionali, non soddisfa affatto la prescrizione dell’articolo 191, comma 1, T.U.E.L., dovendosi ribadire l’insegnamento – da ultimo compiutamente espresso da Sez. 1, 24 settembre 2018, n. 22481 sulla scorta dei principi via via affermati dalla giurisprudenza di legittimita’, cui si e’ fatto sinteticamente cenno in precedenza – secondo il quale “La Delib. comunale di conferimento di incarico ad un professionista deve indicare l’ammontare della spesa, mediante l’identificazione e la distinzione delle diverse voci che la compongono (spese generali, tecniche, per compensi professionali, ecc.), ed i mezzi per farvi fronte, ugualmente identificati e distinti analiticamente, cosi da creare un doppio e congiunto (non alternativo) indice di riferimento che vincola l’operato dell’ente locale in relazione alle spese stabilite anticipatamente, in ragione dell’interesse pubblico all’equilibrio economico e finanziario, e quindi al buon andamento della P.A.”, che’ – prosegue la citata decisione in motivazione – “in caso contrario la previsione normativa risulterebbe aggirata; invero non e’ sufficiente che sussistano i mezzi economici, comunque previsti, anche se a seguito di un risparmio di spesa, perche’ sia giustificato il loro utilizzo per spese che non siano state previste e stabilite anticipatamente”.
8.5. Da quanto precede deriva evidentemente l’insussistenza di valide convenzioni tra il Comune ed il professionista, non potendo le deliberazioni comunali di approvazione dei progetti, adottate anteriormente alla Delib. n. 39 del 2007 ed invocate dal (OMISSIS), tenere luogo di altrettanti validi contratti ed essendo almeno la prima delle due convenzioni (quella riguardante l’originario intervento per Lire 2.200.000.000) in ogni caso non riferibile all’ente in carenza dell’esatta indicazione del soggetto munito dei poteri di stipula.
8.6. E’ poi appena il caso di osservare come l’avvenuta, pacifica esecuzione dell’incarico professionale – opposta dal controricorrente addirittura invocardo il giudicato sul punto – non riveste alcun carattere di decisivita’, non essendo di per se’ idonea a qualificare la vicenda negoziale, ricostruita nei suoi esatti termini, nel senso di una sua diretta impegnativita’ per l’ente locale (Sez. 1, 30 ottobre 2013, n. 24478; Sez. 1, 26 maggio 2010, n. 12880; Sez. 1, 9 maggio 2007, n. 10640).
9. In conclusione, la sentenza impugnata va cassata in accoglimento del ricorso e, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, la causa puo’ essere decisa nel merito ex articolo 384 c.p.c., comma 2, con il rigetto dell’originaria domanda monitoria; dal che consegue la liquidazione delle spese dell’intero giudizio, come in dispositivo, secondo soccombenza.

P.Q.M.

accoglie il ricorso, cassa l’impugnata sentenza e, decidendo nel merito, rigetta l’originaria domanda e revoca il decreto ingiuntivo n. 114/2008 emesso dal Tribunale di Oristano; condanna il controricorrente (OMISSIS) alla rifusione delle spese dell’intero giudizio che liquida, per il primo grado, in complessivi Euro 3.400,00 oltre accessori, per il grado di appello, in complessivi Euro 4.500,00, oltre accessori, e” per il giudizio di legittimita’, in complessivi Euro 5.250,00, di cui 200,00 per esborsi.

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