La cognizione del giudice amministrativo e la verifica dei criteri seguiti dalla Commissione

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Consiglio di Stato, sezione quarta, Sentenza 23 novembre 2018, n. 6625.

La massima estrapolata:

La cognizione del giudice amministrativo non può che essere limitata ad una generale verifica della logicità e razionalità dei criteri seguiti dalla Commissione, nel contesto di una valutazione appunto caratterizzata da una elevata discrezionalità, riferendosi la stessa di regola ad ufficiali dotati di ottimi profili di carriera e le cui qualità sono quindi definibili esclusivamente attraverso sfumatissime analisi di merito implicanti la ponderazione non aritmetica delle complessive caratteristiche, ossia una ponderazione che non si arresta alla semplice stima del numero e qualità dei titoli di ciascun interessato.

Sentenza 23 novembre 2018, n. 6625

Data udienza 3 maggio 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale

Sezione Quarta

ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3326 del 2017, proposto da:
Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via (…);
contro
Pa. Fa., rappresentato e difeso dall’avvocato Fr. De Le., con domicilio eletto presso lo studio Fr. De Le. in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZ. I BIS n. 02383/2017, resa tra le parti, concernente
mancata iscrizione nel quadro di avanzamento a scelta per l’anno 2011;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Pa. Fa.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 maggio 2018 il Cons. Oberdan Forlenza e uditi per le parti gli avvocati Fe. (avv. St.) e De Le.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.Con l’appello in esame, il Ministero della Difesa impugna la sentenza 14 febbraio 2017 n. 2383, con la quale il TAR per il Lazio, sez. I-bis, ha accolto il ricorso proposto dal colonnello Pa. Fa., proposto avverso la sua mancata iscrizione nel quadro di avanzamento a scelta nel grado superiore per l’anno 2011.
In tale contesto il ricorrente era stato collocato al 60° posto della graduatoria di merito, e dunque in posizione non utile a fronte del numero di 10 unità fissato per la promozione al grado di generale di brigata.
1.1.La sentenza impugnata ha accolto il ricorso ritenendo fondato il denunciato vizio di eccesso di potere in senso relativo, ed affermando, in particolare:
– il vizio di eccesso di potere in senso relativo “deve essere sostenuto dall’esistenza di vistose incongruenze nell’attribuzione dei punteggi in riferimento all’ufficiale interessato e ad uno o più parigrado iscritti in quadro, in modo che sia dimostrata la disomogeneità e l’incongruenza del metro di valutazione di volta in volta seguito; in altri termini, ciò che assume rilievo è la rottura dell’uniformità del criterio valutativo, che deve emergere dall’esame della documentazione caratteristica con assoluta immediatezza”, tanto che “la valutazione in concreto attribuita deve apparire inspiegabile e ingiustificabile in relazione alle valutazioni dei parigrado iscritti in quadro di avanzamento”;
– nel caso di specie (e con riferimento ai parigrado Be. e D’Am. (classificatisi rispettivamente ai posti 8° e 10° ) “le aggettivazioni espresse dai singoli componenti della Commissione sono indubbiamente superiori a quelle usate per il ricorrente, pur vantando quest’ultimo titoli, riconoscimenti e doti equivalenti, se non superiori”;
– “lungi dallo svolgimento di analitiche comparazioni tra i titoli dei candidati, o da un confronto aritmetico delle loro rispettive qualità – che esulano dal sindacato del giudice – quanto è emerso dalla documentazione caratteristica degli interessati mostra come i criteri usati dalla commissione (e quindi il punteggio che ne è seguito) non siano stati nella specie omogenei, perché, pur considerando tutti gli elementi nel loro insieme, risulta che la posizione del ricorrente, a fronte di curricula tutti parimenti di massimo livello, è stata valutata con un metro di giudizio restrittivo rispetto a quello usato per i controinteressati, i quali hanno ottenuto a parità di situazione (quando non inferiore) un punteggio più alto”.
1.2. Avverso tale decisione vengono proposti i seguenti motivi di appello (come desunti dalle pagg. 3 – 13 del ricorso):
error in iudicando, poiché “il sistema di promozione degli ufficiali non prevede la comparazione tra gli scrutinandi, ma richiede la valutazione in assoluto di ciascuno di essi attraverso l’attribuzione di un punteggio complessivo che ne determina il posizionamento in graduatoria” di modo che “tutti gli elementi personali e di servizio, desunti dalla documentazione personale degli scrutinandi, assumono indivisibile rilievo, non essendo possibile scindere uno di essi per conferirvi un profilo decisivo”. Ad ogni modo:
a) con riferimento alle qualità fisiche, morali e di carattere, occorre osservare che “i tre encomi semplici tributati al ricorrente sono stati concessi in unico breve periodo della sua carriera, ossia tra il 1990 e il 1992… in tempi ben lontani dalla valutazione oggetto del contenzioso”;
b) con riferimento alle qualità professionali, richiamati i limiti del sindacato giurisdizionale amministrativo di legittimità, “non si evince alcuna prevalenza del ricorrente rispetto ai chiamati in causa, i quali… erano in possesso di tutti i requisiti per essere sottoposti a valutazione e avevano regolarmente assolto i prescritti periodi di comando” (v. pagg. 7-8 app.);
c) con riferimento alle qualità culturali e intellettuali, la valutazione non appare illogica “in considerazione del miglior rendimento complessivo offerto dai chiamati in causa nel corso della carriera”, tenuto conto del fatto che “nel giudizio d avanzamento rilevano non tanto la sommatoria dei titoli, quanto i giudizi complessivi periodicamente espressi nei confronti dei singoli interessati, anche in ragione delle capacità culturali dimostrate”;
d) con riferimento alla attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore, trattandosi di un “giudizio prognostico che intende esaminare in quale misura l’ufficiale saprà far fronte alle nuove e diverse responsabilità nell’esercizio delle funzioni di livello superiore”, la commissione “ha dedotto la migliore attitudine dei chiamati in causa ad assolvere le funzioni del grado superiore dalla capacità e dalla versatilità da questi dimostrate nei diversi incarichi”.
1.3. Si è costituito in giudizio il col. Pa. Fa., che ha concluso per il rigetto dell’appello, stante la sua infondatezza.
Con ordinanza 16 giugno 2017 n. 2489, questa Sezione, in accoglimento dell’istanza di misure cautelari proposta dall’amministrazione, ha sospeso l’esecutività della sentenza impugnata.
All’udienza pubblica di trattazione, la causa è stata riservata in decisione.

DIRITTO

2. L’appello è infondato e deve essere, pertanto, respinto, con conseguente conferma della sentenza impugnata.
2.1. Questo Consiglio di Stato, con considerazioni che in questa sede si ribadiscono, ha avuto modo di affermare che le valutazioni compiute dalle Commissioni Superiori di Avanzamento in sede di giudizio di avanzamento a scelta degli ufficiali sono caratterizzate da un’amplissima discrezionalità, essendo per lo più riferite ad ufficiali dotati di ottimi profili di carriera, le cui qualità sono definibili solo attraverso sfumate analisi di merito che non sono la mera risultanza aritmetica dei titoli e dei requisiti degli scrutinandi, ma implicano una complessiva ponderazione delle loro qualità (Cons. Stato, Sez. IV, 4 gennaio 2018 n. 35; 7 aprile 2017 n. 1614).
Il sistema della promozione a scelta è caratterizzato non dalla comparazione fra gli scrutinandi ma da una valutazione in assoluto per ciascuno di essi, di talchè l’iscrizione nel quadro di avanzamento è determinata dalla posizione conseguita da ciascuno nella graduatoria, sulla base del punteggio
E’ stato inoltre evidenziato che l’attività valutativa è precipuamente caratterizzata da un approfondito esame collegiale delle qualità e capacità dei valutandi, riscontrandosi in essa l’esercizio da parte dell’Amministrazione militare di una discrezionalità tecnica non sindacabile in sede giurisdizionale, se non in presenza di valutazioni incoerenti o irragionevoli così da comportare un vizio della funzione (Cons. Stato, Sez. IV, 18 dicembre 2006 n. 7610; 7 dicembre 2004 n. 8207; 25 maggio 2010 n. 3709).
Si è affermato (da ultimo, v. Cons. Stato, sez. IV, 4 gennaio 2018 n. 35), che “le valutazioni compiute dalle Commissioni superiori di avanzamento in sede di giudizio di avanzamento non si risolvono nella mera risultanza aritmetica dei titolo e dei requisiti degli scrutinandi, ma implicano una complessiva ponderazione delle loro qualità (definibili solo mediante sfumate analisi di merito) e, per conseguenza, anche la valutazione giudiziale non può essere atomistica e parcellizzata, ma deve essere globale e complessiva (Consiglio di Stato, sez. IV, 1 settembre 2015, n. 4095)”, di modo che “la rilevanza degli incarichi non è comunque di per sé attributiva di capacità e di attitudini, le quali sono sempre accertate in concreto” (si veda Cons. Stato, sez. IV, 6 marzo 2012 n. 1263; 28 giugno 2016 n. 2866)”.
In questi termini, ne consegue che “la cognizione del giudice amministrativo non può … che essere limitata ad una generale verifica della logicità e razionalità dei criteri seguiti dalla Commissione, nel contesto di una valutazione appunto caratterizzata da una elevata discrezionalità, riferendosi la stessa di regola… ad ufficiali dotati di ottimi profili di carriera e le cui qualità sono quindi definibili esclusivamente attraverso sfumatissime analisi di merito implicanti la ponderazione non aritmetica delle complessive caratteristiche, ossia una ponderazione che non si arresta alla semplice stima del numero e qualità dei titoli di ciascun interessato; (Consiglio di Stato, sez. IV, 31 marzo 2009, n. 1901)”.
In sostanza, la valutazione del giudice amministrativo è limitata al riscontro di palesi irrazionalità nell’assegnazione del punteggio, tali da non richiedere analisi dettagliate e volte a cogliere singoli particolari di differenza, ma che risaltano ictu oculi per la loro macroscopica evidenza.
In tal senso, l’incoerenza della valutazione, la sua abnormità, in contrasto con i precedenti di carriera, nonché la violazione delle regole di tendenziale uniformità del criterio di giudizio, debbono pertanto emergere dall’esame della documentazione con assoluta immediatezza.
2.2. Gli aspetti da ultimo evidenziati risultano presenti nel caso di specie,
Come è noto, gli elementi che devono essere valutati dalla Commissione di avanzamento, ai sensi dell’art. 1058, co. 6, d.lgs. n. 66/2010, sono: a) qualità morali, di carattere e fisiche; b) benemerenze di guerra e comportamento in guerra e qualità professionali dimostrate durante la carriera; c) doti intellettuali e di cultura con particolare riguardo ai risultati di corsi, esami, esperimenti; d) attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore.
La sentenza impugnata ha riscontrato la presenza di incoerenze di valutazione immediatamente percepibili e tali da rappresentare una lesione della tendenziale uniformità del criterio di giudizio, con riferimento a tutti e quattro gli elementi normativamente indicati:
– con riferimento al punto a), il numero degli encomi (superiore per il Fabiano);
– per il punto b), la presenza del giudizio eccellente” riportato ininterrottamente dal 1986, a differenza dei parigrado meglio valutati;
– per il punto c), un maggior numero di titoli accademici conseguiti, e con migliori risultati;
– per il punto d), il numero e la diversificazione degli incarichi ricoperti e delle funzioni svolte.
Tali risultanze non risultano contraddette da quanto esposto in sede di appello.
Ed infatti, l’appellante amministrazione riconosce la presenza di un maggior numero di encomi, che non possono certo essere sottovalutati introducendo un ulteriore criterio, quale l’intervallo temporale entro il quale gli stessi sono stati elargiti.
Né, in tale contesto, possono essere sottolineate oltre misura – come condivisibilmente richiama l’appellato (v. pag. 9 memoria del 29 marzo 2018) – decorazioni ed onorificenze attribuite anche per ragioni di cortesia istituzionale. Inoltre il ricorso in appello non contesta quanto ritenuto dal Giudice di prime cure con riguardo alle valutazioni sulle qualità fisiche.
Con riferimento al punto b), non viene superata la circostanza che il Fabiano è stato giudicato “eccellente” per 24 anni consecutivi, né il tempo complessivo di comando sul territorio.
Con riferimento al punto c), resta incontestato quanto rilevato dal Giudice di prime cure circa il fatto che il Fabiano “ha ottenuto, nel corso della formazione accademica, risultati nettamente migliori (collocandosi 3° su 39 al biennio, e 3° su 38 al quadriennio), mentre il D’Am. ha concluso il biennio in Accademia 27° su 41, e 26° su 43 al quadriennio, ed il Be., 21° su 39, e 17° su 38, negli stessi corsi del Fabiano” così come il fatto che l’appellato, come evidenziato da questi nelle sue difese, è l’unico dei tre ad aver conseguito un Master universitario di II° livello, così come riguardo al punto concernente l'”attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore”, il motivo di appello appare assolutamente generico.
Peraltro, ogni valutazione di tale aspetto, effettuata dall’amministrazione (certamente insindacabile da parte del giudice amministrativo se non nei limiti innanzi esposti), deve fiondarsi, quale giudizio prognostico, su elementi concreti, quali le attività di comando, gli incarichi e le funzioni in precedenza svolti, considerandone natura, durata e contenuti.
Per tutte le considerazioni sin qui svolte, l’appello deve essere rigettato, con conseguente conferma della sentenza impugnata.
Stante la natura e complessità delle questioni trattate, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti spese ed onorari del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta,
definitivamente pronunciando sull’appello proposto dal Ministero della Difesa (n. 3326/2017 r.g.), lo rigetta e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.
Compensa tra le parti spese ed onorari del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 maggio 2018 con l’intervento dei magistrati:
Paolo Troiano – Presidente
Oberdan Forlenza – Consigliere, Estensore
Luigi Massimiliano Tarantino – Consigliere
Giuseppe Castiglia – Consigliere
Luca Lamberti – Consigliere

Avv. Renato D’Isa