Atto amministrativo ed atto meramente confermativo

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Consiglio di Stato, Sentenza|31 maggio 2021| n. 4157.

Atto amministrativo ed atto meramente confermativo.

Allo scopo di stabilire se un atto amministrativo sia meramente confermativo (e perciò non impugnabile) o di conferma in senso proprio (e, quindi, autonomamente lesivo e da impugnarsi nei termini), occorre verificare se l’atto successivo sia stato adottato o meno senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi”: escludendosi che possa “considerarsi meramente confermativo rispetto ad un atto precedente l’atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, giacché solo l’esperimento di un ulteriore adempimento istruttorio, sia pure mediante la rivalutazione degli interessi in gioco e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata, può condurre a un atto propriamente confermativo in grado, come tale, di dare vita ad un provvedimento diverso dal precedente e quindi suscettibile di autonoma impugnazione.

Sentenza|31 maggio 2021| n. 4157. Atto amministrativo ed atto meramente confermativo

Data udienza 18 maggio 2021

Integrale

Tag – parola chiave: Interventi edilizi – Realizzazione di una recinzione – Titolo edilizio – Atto amministrativo – Atto meramente confermativo – Atto di conferma – Differenza – Individuazione

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 203 del 2014, proposto da
Mo. s.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avvocati Da. Va., St. Co. e Gi. Ce., presso il primo elettivamente domiciliata in Roma, Viale (…)
contro
– Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, in persona del Ministro pro tempore;
– Corpo Forestale dello Stato – Comando provinciale di Pescara, in persona del legale rappresentante;
– Ispettorato Ripartimentale delle Foreste di Pescara, in persona del legale rappresentante;
– Regione Abruzzo, in persona del Presidente pro tempore della Giunta Regionale;
rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale sono domiciliati in Roma, alla Via (…)
nei confronti
Comune di Pescara, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo Sezione staccata di Pescara, n. 274 del 15 maggio 2013, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni appellate;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 maggio 2021 (tenuta ai sensi dell’art. 84 del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito con legge 24 aprile 2020, n. 27, richiamato dall’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito con legge 18 dicembre 2020, n. 176) il Cons. Roberto Politi;
Nessuno presente per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Espone l’appellante di essere proprietaria di un terreno, individuato nel N.C.T. di Pescara al foglio 3, particelle nn. 96, 96, 146 e 147, ed al foglio 4, particelle nn. 128, 130, 131, 188, 314, 320, 325, 327 e 392, facente parte della sottozona di P.R.G. F1 (verde pubblico – parco pubblico), di cui all’art. 50 delle N.T.A.
In data 29 novembre 2006, la stessa società presentava al Comune di Pescara dichiarazione di inizio di attività finalizzata alla realizzazione di una recinzione delle suindicate aree.
Con comunicazione in data 20 gennaio 2007, l’Ispettorato Ripartimentale delle Foreste di Pescara rilasciava il previsto nulla osta, a condizione che la recinzione, sul lato posto a confine con la Riserva naturale demaniale dello Stato e dell’area demaniale dello Stato (ove insistono le caserme del Corpo Forestale dello Stato), fosse posta a distanza di mt. 25 dal limite confinario.
2. Con ricorso N.R.G. 316 del 2011, proposto innanzi alla Sezione staccata di Pescara del T.A.R. Abruzzo, Mo. ha chiesto l’annullamento della suindicata determinazione.
3. Avverso la pronuncia con la quale l’anzidetto gravame è stato dichiarato inammissibile, è stato interposto il presente appello, notificato il 27 dicembre 2013 e depositato il 14 gennaio 2014, affidato al seguente, unico motivo:
Erroneità della sentenza impugnata, per aver rigettato il ricorso di primo grado, affermando che il gravame avesse ad oggetto provvedimento già precedentemente impugnato, e sul quale si era formato giudicato sostanziale. Omessa pronunzia sui motivi decisivi ai fini della soluzione della controversia. Errore sui presupposti.
La declaratoria di inammissibilità del ricorso di prime cure, è stata dall’adito T.A.R. resa in applicazione del principio del ne bis in idem, atteso che, ad avviso del giudice, avrebbe formato oggetto di precedente impugnazione, da parte di Mo., un atto avente omogeneo contenuto, in esito alla quale si sarebbe venuto a formare il giudicato.
Ad avviso dell’appellante, fra i due giudizi di cui sopra non vi sarebbe identità, attesa la diversità di causa petendi, di prospettazione dei fatti, nonché degli articolati motivi di censura.
Nel sollecitare, sotto tale profilo, la riforma della sentenza di primo grado, ripropone parte appellante i motivi di censura (già ) dedotti dinanzi al T.A.R. Pescara (e da quest’ultimo non esaminati), chiedendone la disamina ai fini del conseguenziale annullamento del provvedimento gravato.
Conclude pertanto parte per l’accoglimento dell’appello; e, in riforma della sentenza impugnata, del ricorso di primo grado, con ogni statuizione conseguenziale anche in ordine alle spese del doppio grado di giudizio.
4. In data 29 gennaio 2014, si sono costituite in giudizio – con memoria di mero stile – le Amministrazioni statali intimate, nonché la Regione Abruzzo.
5. L’appello viene trattenuto per la decisione alla pubblica udienza telematica del 18 maggio 2021.

DIRITTO

1. Giova evidenziare che, con l’appellata sentenza, il T.A.R. di Pescara:
– rilevato che, “con il provvedimento impugnato, il Comando del corpo forestale dello Stato, su nuova istanza della ricorrente tesa ad ottenere il permesso per la recinzione di un lotto di terreno, si è limitato espressamente a ribadire il precedente nulla osta (n. 1614 del 2007) contenente la prescrizione di realizzare la recinzione medesima ad un distanza di almeno 25 ml dal confine demaniale della (omissis) e dalla struttura del Corpo Forestale dello Stato, per motivi di sicurezza ed antincendio”;
– considerato “che tale precedente determinazione è già stata impugnata in sede giurisdizionale con ricorso n. 134 del 2007, respinto da questo Tribunale amministrativo con sentenza n. 950 del 2008, confermata in appello con sentenza n. 4122 del 2010”;
– e preso atto che “la ricorrente censura il provvedimento impugnato nel presente ricorso, laddove contiene una motivazione per relationem al precedente nulla osta, senza riesaminare complessivamente la nuova istanza”
ha ritenuto inammissibile il ricorso di Mo., in quanto “proposto in violazione del principio del ne bis in idem in relazione alla preclusione derivante da precedente giudicato tra le parti sulla medesima questione”.
2. L’appellata sentenza si presta a conferma.
3. Come dalla stessa parte appellante evidenziato nell’atto introduttivo del presente giudizio (pag. 9), con il “provvedimento prot. n. 3119 – Pos. IV-9/29 del 18.04.2011 del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, Corpo Forestale dello Stato, Comando Provinciale di Pescara… era confermato il precedente nulla osta (num. 01614 del 20.01.2007) recante la prescrizione che la recinzione sia posta ad una distanza di 25 ml. dal confine demaniale della (omissis) e dalla struttura del Corpo Forestale dello Stato per motivi di sicurezza e antincendio”.
Che tale determinazione sia stata resa in difetto di nuovi e/o diversi approfondimenti istruttori, rispetto a quelli (già ) condotti precedentemente al rilascio del pregresso nulla osta (omogeneamente condizionato al rispetto dell’anzidetta fascia rispetto al limite confinario demaniale) è, poi, dalla stessa Mo. confermato, laddove (pagg. 9-10 dell’appello) viene denunciato che la procedente Amministrazione abbia omesso di “svolgere adeguati approfondimenti in ordine all’effettiva sussistenza, o meno, dei paventati profili di rischio… idrico e/o idraulico, di incendio, di sovraccarico di peso sul terreno sabbioso e di sicurezza che la recinzione poteva recare alla vicina (omissis), oltre che alle strutture e agli uffici del vicino Comando Provinciale della Forestale”.
Viene, per l’effetto, a dimostrarsi adottata una determinazione priva di rinnovata valutazione dell’istanza di parte (e/o di riconsiderazione delle ragioni a fondamento della richiesta autorizzatoria di che trattasi), nonché carente di attività istruttoria preordinata.
Tale fattispecie appieno integra la presenza di un atto a carattere meramente confermativo.
Consolidato, quanto risalente insegnamento giurisprudenziale, evidenzia che “allo scopo di stabilire se un atto amministrativo sia meramente confermativo (e perciò non impugnabile) o di conferma in senso proprio (e, quindi, autonomamente lesivo e da impugnarsi nei termini), occorre verificare se l’atto successivo sia stato adottato o meno senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi”: escludendosi che possa “considerarsi meramente confermativo rispetto ad un atto precedente l’atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, giacché solo l’esperimento di un ulteriore adempimento istruttorio, sia pure mediante la rivalutazione degli interessi in gioco e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata, può condurre a un atto propriamente confermativo in grado, come tale, di dare vita ad un provvedimento diverso dal precedente e quindi suscettibile di autonoma impugnazione” (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, Sez. VI, 30 giugno 2017, n. 3207; Sez. IV, 29 agosto 2019, n. 5977).
Ricorre invece l’atto meramente confermativo (non impugnabile), allorché l’Amministrazione si limiti a dichiarare l’esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione (cfr. (Cons. Stato, Sez. IV, 12 settembre 2018, n. 5341, 27 gennaio 2017, n. 357, 12 ottobre 2016, n. 4214 e 29 febbraio 2016, n. 812; Sez. V, 10 aprile 2018, n. 2172).
4. La natura meramente confermativa dell’atto in prime cure gravato induce a confermare il giudizio, reso dal T.A.R. di Pescara, in ordine alla inammissibilità dell’impugnativa dinanzi ad esso proposta.
Quanto sopra osservato, rileva ulteriormente il Collegio, nel quadro di una piena disamina del sottoposto thema decidendum, come le censure nel merito dedotte avverso la determinazione ministeriale avversata siano, comunque, incondivisibili.
Rileva, a tale riguardo, quanto da questo Consiglio già osservato in sede di delibazione dell’appello proposto avverso la prima sentenza del T.A.R. Pescara (n. 950 del 2008), avente ad oggetto il medesimo condizionato rilascio di autorizzazione alla realizzazione del muro di recinzione di che trattasi.
Con tale pronunzia (n. 4122 del 25 giugno 2010), la Sezione IV:
– osservato come nel provvedimento impugnato venga dato conto della “necessità di assicurare una fascia di sicurezza o di rispetto, atta a consentire l’ingresso nella pineta e la manovra dei mezzi antincendio in caso di incendi boschivi”, nonché della “necessità di non accentuare i problemi idraulici (e la stagnazione di acque, esiziale per i pini secolari) collegati alla presenza di una falda freatica superficiale” e della “opportunità di non determinare un ulteriore sovraccarico sul terreno sabbioso”,
– ulteriormente preso atto della “presenza di uffici operativi del Corpo forestale (con annessa armeria e impianti di comunicazione)”, tale da consigliare “il posizionamento di qualsivoglia manufatto a congrua distanza di sicurezza”,
ha ritenuto “le motivazioni complessivamente addotte dall’Amministrazione… espressione di quella funzione di tutela del vincolo idrogeologico che alla stessa è istituzionalmente affidato, funzione che si connota per l’alto tasso di discrezionalità tecnica che la sostanzia”; escludendo, pertanto, che le relative considerazioni – ritenute del tutto congrue rispetto “alla peculiare situazione ambientale di un ambito (del resto destinato a verde pubblico) confinante con una riserva naturale da mantenere intatta con le sue caratteristiche e peculiarità ” – si prestino “a quel sindacato di merito che l’appellante vorrebbe impropriamente introdurre, né esibiscono alcuno di quei profili di abnormità o sproporzionalità che potrebbero renderle sindacabili in questa sede di legittimità “.
5. Conclusivamente ribadita l’infondatezza del proposto appello – alla quale accede la conferma della gravata sentenza di prime cure – dispone il Collegio di porre a carico della soccombente Mo. s.r.l. le spese di lite, liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante Mo. s.r.l., in persona del legale rappresentante, al pagamento, in favore delle Amministrazioni costituitesi, delle spese del presente grado di giudizio, complessivamente liquidate nella misura di Euro 3.000,00 (tremila/00), oltre spese generali ed accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso dalla Seconda Sezione del Consiglio di Stato, con Sede in Roma, nella Camera di Consiglio del giorno 18 maggio 2021, convocata con modalità da remoto e con la contemporanea e continuativa presenza dei magistrati:
Gianpiero Paolo Cirillo – Presidente
Antonella Manzione – Consigliere
Carla Ciuffetti – Consigliere
Francesco Guarracino – Consigliere
Roberto Politi – Consigliere, Estensore

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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