Ammissibilità di un ricorso collettivo

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Consiglio di Stato, sezione terza, Sentenza 18 settembre 2019, n. 6215.

La massima estrapolata:

Ai fini della ammissibilità di un ricorso collettivo occorre che vi sia identità di situazioni sostanziali e processuali e, cioè, che le domande giudiziali siano identiche nell’oggetto e che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e siano censurati per gli stessi motivi.

Sentenza 18 settembre 2019, n. 6215

Data udienza 27 giugno 2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 599 del 2019, proposto da
Do. De., Al. Di Mi., rappresentati e difesi dall’avvocato Lu. Ci., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Regione Basilicata, Dipartimento Politiche Agricole e Forestali, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Fa. De., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo l’Ufficio di Rappresentanza della Regione Basilicata in Roma, via (…);
nei confronti
Ditta Co. Cl. ed altri non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata Sezione Prima n. 00376/2018, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Basilicata;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 giugno 2019 il Cons. Raffaello Sestini e udito per le parti l’avvocato Lu. Ci.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Gli odierni appellanti proponevano ricorso per l’annullamento della determinazione dirigenziale n. 14AI.2018/D.00068 del 09/02/2018 di approvazione della graduatoria definitiva per l’erogazione di aiuti in conto capitale, relativa al PSR Basilicata 2014-2020 – Bando Misura 6 “Sviluppo delle aziende agricole e delle imprese” Sottomisura 6.1- “Aiuto all’avviamento di imprese per i giovani agricoltori” Operazione 6.1.1 – “Incentivi per la costituzione di nuove aziende agricole da parte di giovani agricoltori”.
I predetti atti venivano impugnati per la parte in cui, relativamente alla domanda presentata dal ricorrente dott. Do. De., veniva attribuito il punteggio complessivo di punti n. 60, anziché il punteggio di punti n. 80, e la stessa veniva quindi collocata alla posizione 940 invece che al n. 56 e conseguentemente non veniva ammessa ad alcun finanziamento e, relativamente alla domanda presentata dalla ricorrente dott.ssa Al. Di Mi., veniva attribuito il punteggio complessivo di punti n. 60, anziché il punteggio di punti n. 80, e la stessa veniva collocata alla posizione 938 invece che al n. 55 e conseguentemente non veniva ammessa ad alcun finanziamento.
2 – Il TAR per la Basilicata, peraltro, con la sentenza breve ora appellata dichiarava il ricorso inammissibile in quanto proposto collettivamente da due imprenditori in possibile conflitto d’interesse quanto all’utile inserimento in graduatoria.
3 – I due appellanti deducono, viceversa, che il ricorso era volto a far ottenere per entrambi i progetti, presentati in realtà da due coniugi entrambi imprenditori agricoli e del tutto identici fra loro, un punteggio aggiuntivo fissato in 20 punti, in relazione alla mancata valutazione della innovatività delle proposte progettuali, e che l’accoglimento di tale domanda avrebbe fatto accedere entrambi i progetti al finanziamento, senza poter creare sovrapposizioni o incertezze, in quanto la classifica nella graduatoria finale dipendeva anche dal dato oggettivo dell’età più bassa, che differenziava i due proponenti, dovendosi pertanto escludere un possibile conflitto d’interessi.
4 – Non apparendo tale prospettazione inverosimile, questa Sezione nella camera di consiglio del 28 febbraio 2019 ha accolto la domanda cautelare degli appellanti ai fini della fissazione del merito ed inoltre, essendo la questione riferita alla negata innovatività dei progetti tecnicamente complessa, ha disposto istruttoria acquisendo una dettagliata relazione dalla competente Amministrazione.
5 – Ai fini della decisione di merito sull’appello, considera il Collegio che, secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, ai fini della ammissibilità di un ricorso collettivo occorre che vi sia identità di situazioni sostanziali e processuali e, cioè, che le domande giudiziali siano identiche nell’oggetto e che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e siano censurati per gli stessi motivi (Cons. Stato sez. IV, 27/1/2015 n. 363; Cons. Stato, sez. IV, sent. 14 ottobre 2004, n. 6671; Cons. Stato, sez. V sent. 24 agosto 2010, n. 5928), ove non sussista un conflitto di interessi tra i ricorrenti, ovvero ove l’interesse sostanziale fatto valere da ciascuno non presenti punti di contrasto o conflitto anche solo potenziale con l’interesse degli altri ricorrenti.
6 – Nella fattispecie in esame si evidenzia, dunque, presenza di entrambe le predette condizioni, in quanto i coniugi ricorrenti agiscono a tutela di posizioni analoghe, lese da atti aventi identico contenuto, posti in essere dalla Regione Basilicata e tradottisi nella mancata attribuzione del punteggio allo stesso sistema innovativo introdotto in agricoltura da entrambi i progetti concorrenti, (in termini, Consiglio di Stato, V, 11 dicembre 2008, n. 6162), e vi è una assoluta coincidenza di interessi, mancando qualsiasi situazione di conflittualità anche solo potenziale, per effetto della quale l’accoglimento della domanda di uno dei ricorrenti possa ledere l’interesse dell’altro. Alla stregua di un criterio di economia degli atti giuridici e processuali e di effettività della tutela giurisdizionale, è pertanto pacifica la ammissibilità del ricorso collettivo in esame, in quanto proposto da una pluralità di soggetti posti in identica condizione rispetto agli atti impugnati e fra i quali non sussiste un conflitto di interessi anche potenziale. Conclusivamente, alla luce delle argomentazioni che precedono il ricorso collettivo proposto dai coniugi De. e Di Mi. deve essere dichiarato ammissibile.
7 – Viene quindi in rilievo l’ulteriore domanda posta dagli appellanti, secondo i quali, non ricorrendo nel caso in esame alcuna delle ipotesi contemplate dall’art. 105 c.p.a. ed alla luce della tassatività dei casi di remissione della causa al primo grado che non ricorrono nella specie, la controversia in esame va decisa nel merito da questo Consiglio di Stato accogliendo il ricorso di primo grado proposto dagli odierni appellanti.
8 – Al riguardo, non sembra condivisibile la tesi dell’Amministrazione, secondo cui occorrerebbe una remissione al giudice di primo grado in presenza di una sentenza nulla perché corredata di una motivazione meramente assertiva, esistendo invece una pur manifestamente erronea motivazione della decisione che in tal senso occorre riformare. Devono pertanto essere partitamente esaminati i motivi di censura dedotti con il ricorso di primo grado, concernenti:
1) la violazione dell’art. 3 della L. n. 241/90 per totale assenza di motivazione tanto nella graduatoria definitiva quanto nella precedente graduatoria provvisoria e la violazione dei doveri di buon andamento, trasparenza ed imparzialità dell’azione amministrativa, in quanto gli atti amministrativi impugnati si caratterizzerebbero per una totale assenza di motivazione;
2)la violazione degli artt. 10 e 11 del bando, il travisamento dei fatti, l’illegittimo aggravio del procedimento amministrativo, la violazione dei doveri di buon andamento, trasparenza, imparzialità, economicità ed efficacia dell’azione amministrativa, in quanto i ricorrenti hanno ottenuto il punteggio complessivo di punti n. 60 e ritengono di aver diritto ad ulteriori n. 20 punti, attenendo tale differenza esclusivamente alla valutazione del criterio di selezione definito: “grado di innovazione contenuto nel piano aziendale (pari almeno al 20%) dell’aiuto” che non ammetteva valutazioni discrezionali, e dalla domanda e dalla documentazione presentata dai ricorrenti si evincerebbe chiaramente che il requisito era posseduto, essendo presenti:
-le dichiarazioni sostitutive di certificazione ai sensi dell’art. 46 del D.P.R. n. 445/2000 da parte dell’azienda fornitrice del prodotto innovativo riguardante la circostanza che tale prodotto è inserito nel mercato italiano da non più di due anni;
– i preventivi aventi ad oggetto il prodotto innovativo: “Analisi, progettazione, sviluppo e messa in opera di un sistema di monitoraggio e controllo delle risorse idriche e dei parametri vegetativi (AlwaysON)”;
Solo in sede di accesso agli atti sarebbe stato esibito un foglio, privo di data, recante la firma dell’istruttore, che recita: “L’innovazione tecnologica è il mezzo più importante per migliorare le attività dell’individuo ed ha riferimento stretto con il mercato economico, cioè con i fruitori del prodotto innovato, generando maggiore competitività produttiva qualitativa. La nostra società riserva un posto molto importante alle innovazioni proteggendole attraverso norme adeguate e quindi certificate (Brevetto). L’innovazione è indissolubilmente legata alla ricerca scientifica ed ai risultati di essa: si può chiamare innovazione tecnologica ciò che porta con sé studi, ricerca e prove che illustrano con estrema chiarezza i vantaggio in termini reali e quantificabili. A tutto questo l’innovazione proposta non risponde: è priva di ricerca scientifica, di prove o attestazioni che ne determinerebbero la bontà . Pertanto non è quantificabile ed il punteggio non assegnabile”.
Al contrario, argomentano gli appellanti, la lex specialis non prevedeva che il prodotto innovativo dovesse essere corredato di studi ed addirittura delle prove illustranti “con estrema chiarezza il vantaggio in termini reali e quantificabili”, stabilendo invece che “il grado di innovazione si misurerà rispetto a beni e/o servizi che sono stati introdotti sul mercato italiano da non più di due anni al momento della presentazione della domanda di aiuto, anche rispetto a processi/pratiche innovative, anche dal punto di vista della riduzione dell’impatto ambientale e dell’efficienza dell’uso delle risorse naturali”.
Nel caso di specie il sistema Always-On risponderebbe oggettivamente ad entrambi i requisiti atteso che, come si evince dalla documentazione allegata alle domande di aiuto, è stato introdotto nel mercato da meno di due anni e come tale è un sistema certamente innovativo dal punto di vista sia ambientale che biologico e produttivo;
3)violazione degli artt. 10 e 11 del bando; eccesso di potere per omessa istruttoria, travisamento dei fatti; difetto ed errore di motivazione; violazione dei doveri di buon andamento, trasparenza ed imparzialità dell’azione amministrativa. Le stesse motivazioni di illegittimità sopra sintetizzate sarebbero applicabili anche alla illegittima valutazione effettuata dal responsabile del procedimento e dal responsabile di misura in data 12/12/2017sul ricorso amministrativo presentato dagli istanti, ingiustamente respinto sulla base della motivazione che il prodotto innovativo sarebbe “da ritenere in uno stato di semplice sperimentazione iniziale per la quale non può essere oggettivamente dimostrata e debitamente comprovata la reale efficacia, l’effettivo grado di innovatività, nonché la sua pregressa commercializzazione sul mercato italiano”.
Secondo gli appellanti, al contrario, il prodotto non era allo stato di sperimentazione iniziale e vi è stato un palese travisamento dei fatti, essendo stato il prodotto pubblicizzato sul giornale “Potenza Affari” dal 10 al 16 febbraio 2017, ed avendo il bando e le FAQ della Regione Basilicata, chiarito che le aziende agricole dovevano semplicemente produrre soltanto l’attestato del produttore/fornitore sulla presenza nel mercato del prodotto innovativo da meno di due anni e sul suo carattere innovativo e sulla sua efficacia;
4)la illegittimità delle graduatorie impugnate per grave violazione del principio della par condicio tra tutti i partecipanti alla Misura 6.1.1. con la violazione dei doveri di buon andamento, trasparenza, imparzialità, economicità ed efficacia dell’azione amministrativa. Infatti, il sistema Always-On sarebbe stato riconosciuto dal Dipartimento Agricoltura della Regione Basilicata come sistema altamente innovativo sia nella precedente finestra della misura in oggetto che nella successiva;
5)la violazione del dovere di soccorso istruttorio: mancata richiesta di documentazione integrativa ai sensi del punto 3, pagina 5 del Manuale di istruttoria del Responsabile di Misura relativo alla Misura 6 Sottomisura 6.1 Operazione 6.1.1 Seconda finestra:
“Richiesta di Documentazione Integrativa”. In particolare al momento della compilazione della check list, l’istruttore, avrebbe dovuto chiedere l’integrazione documentale così come previsto;
6) la violazione sia della ratio della Misura 6.1.1., volta ad incentivare il primo insediamento in agricoltura del giovane agricoltore e cumulabile con la Misura 4.1 sugli investimenti, sia della buona fede dei ricorrenti, che si sono attenuti in maniera attenta e scrupolosa al bando.
9 – Le predette censure non sono, peraltro, confermate dalla istruttoria svolta da questa Sezione in quanto dalla relazione depositata dall’Amministrazione in data 27.3.2019 risulta, in modo non controvertibile, che il bando approvato con DGR 427/2016 prevedeva un ingente aumento del punteggio (pari al 23,5%, circa ¼ del totale ottenibile, tale da poter dunque influenzare in modo decisivo la graduatoria) solo per i progetti che, ai sensi degli articoli 9 e 10 del medesimo bando, prevedessero processi o pratiche innovative dal punto di vista della riduzione dell’impatto ambientale e dell’efficienza nell’uso delle risorse naturali, a condizione che il piano aziendale prevedesse azioni orientate all’innovazione almeno in misura pari al 20% dell’aiuto ed a condizione che i prodotti o servizi oggetto del beneficio fossero presenti nel mercato italiano da non più di due anni al momento della presentazione della domanda di aiuto.
Dalla medesima relazione risulta inoltre ampiamente comprovato che il prodotto proposto dagli appellanti non risultava, viceversa, ancora realmente commercializzato in Italia (ancorché conosciuto e pubblicizzato), trovandosi ancora in fase di sperimentazione iniziale da parte di un’impresa costituita pochi giorni prime della domanda di partecipazione degli appellanti, costituita da un soggetto che aveva già inutilmente concorso all’ottenimento del medesimo beneficio, e che all’epoca era ancora in trattative con altri Enti ai fini della sperimentazione preliminare del nuovo sistema di allevamento di lumache.
10 – A giudizio del collegio, alla stregua di un criterio di buona fede e diligenza imprenditoriale agli odierni appellanti non poteva, quindi, sfuggire che le mere autodichiarazioni del produttore (impregiudicata restando ogni responsabilità al riguardo) non potevano valere a superare né la mancanza di certificazioni di qualità o di altre prove di effettiva innovatività del prodotto dal punto di vista della riduzione dell’impatto ambientale e dell’efficienza nell’uso delle risorse naturali, così come richiesto dal bando, alla stregua di un criterio di imparzialità e buon andamento, in relazione agli obbiettivi di tutela ambientale sanciti dal Trattato e dell’art. 9 della Costituzione, né, a maggior ragione, potevano consentire di superare la evidente violazione della specifica prescrizione del bando che si riferiva ai soli prodotti commercializzati in Italia, ancorchè da meno di due anni, operando necessariamente l’innovazione tecnologica solo a valle delle fasi della ricerca scientifica pura e applicata e della conseguente sperimentazione delle nuove tecnologie, preliminare all’immissione nel mercato dei nuovi processi e prodotti.
11 – Di tali circostanze danno ampio conto i verbali di esame dei due progetti e gli altri documenti depositati dall’Amministrazione, che ha ugualmente negato il punteggio ad altri progetti proponenti il medesimo prodotto, fatti salvi due casi per i quali ha dichiarato di essersi avveduta dell’errore istruttorio, ma di non essere intervenuta in autotutela solo poiché si trattava di progetti comunque non ammessi a contributo. Risultano pertanto prive di fondamento tutte le sopra sintetizzate censure del ricorso di primo grado, che non può essere accolto in riforma dell’appellata sentenza così come invece richiesto dagli appellanti.
12 – Conclusivamente, l’appello deve esser accolto solo in parte, quanto alla domanda di riforma della sentenza di primo grado che dichiarava inammissibile il ricorso, ma non quanto alla domanda di riforma della medesima sentenza nel senso dell’accoglimento del ricorso di primo grado, che deve essere pertanto respinto nel merito. La complessità delle questioni giustifica infine la compensazione delle spese dei due gradi di giudizio fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte ed in parte lo respinge ai sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma dell’appellata sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata Sezione Prima n. 00376/2018 respinge il ricorso di primo grado.
Compensa fra le parti le spese dei due gradi di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 giugno 2019 con l’intervento dei magistrati:
Roberto Garofoli – Presidente
Giulio Veltri – Consigliere
Raffaello Sestini – Consigliere, Estensore
Solveig Cogliani – Consigliere
Ezio Fedullo – Consigliere

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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