All’annullamento di un provvedimento che ha inibito la realizzazione di opere oggetto di dichiarazione di inizio attività non consegue automaticamente il perfezionarsi del titolo edilizio

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Consiglio di Stato, sezione sesta, Sentenza 19 giugno 2019, n. 4178.

La massima estrapolata:

All’annullamento di un provvedimento che ha inibito la realizzazione di opere oggetto di dichiarazione di inizio attività non consegue automaticamente il perfezionarsi del titolo edilizio, ma il decorso di un nuovo termine perentorio entro il quale l’amministrazione ha un potere obbligatorio di verifica della sussistenza dei requisiti e presupposti normativi per l’esercizio dell’attività costruttiva, con il relativo potere, eventuale, di inibizione, sia pure sulla base di ragioni differenti da quelle ritenute illegittime con la sentenza.

Sentenza 19 giugno 2019, n. 4178

Data udienza 16 maggio 2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4629 del 2015, proposto da
Ar. Re S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Et. Ch., Pi. De. Po. ed Ar. Ga., con domicilio eletto presso lo studio Pi. De. Po. in Roma, via (…);
contro
Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Fi. Be., Pa. Ra. e Gi. Si., con domicilio eletto presso lo studio Pa. Ra. in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sezione di Brescia n. 321/2015.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di (omissis);
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 maggio 2019 il Cons. Giordano Lamberti e uditi per le parti gli avvocati Fr. Ca., per delega dell’avv. Ar. Ga., e Fi. Be.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – L’appellante società Ar. R.E. è proprietaria di un complesso industriale della superficie coperta complessiva di circa 12.300 mq, sito in (omissis), Via (omissis) (foglio (omissis), mapp. (omissis)).
2 – In data 25 febbraio 2014, presentava una DIA, avente ad oggetto il tamponamento di n. 3 preesistenti tettoie in ferro (cd. velette).
Il Comune, con nota dirigenziale n. 5617 del 21 marzo 2014, intimava ad Ar. di non dare inizio ai lavori, per pretese carenze documentali.
In data 23 aprile 2014, Ar. presentava il medesimo progetto edilizio nelle forme di SCIA con le pretese integrazioni documentali e con nota del 12 maggio 2014 comunicava l’inizio dei lavori.
Con provvedimento n. 9682 del 16 maggio 2014, il Comune vietava la prosecuzione dell’attività oggetto della SCIA.
3 – La società ha impugnato tale provvedimento dinanzi al T.A.R. per la Lombardia, sezione di Brescia (ricorso n. 670/14), che lo sospendeva con ordinanza n. 471/14, a seguito della quale il Comune, con provvedimento dirigenziale n. 13646 del 9 luglio 2014, emetteva un nuovo ed ulteriore provvedimento volto alla inibitoria dei lavori, mettendo in luce che per le opere in questione non sarebbe applicabile l’istituto della SCIA.
Quest’ultimo atto è stato impugnato dalla società con i motivi aggiunti al ricorso già proposto.
4 – Il T.A.R.., con la sentenza n. 321 del 2015, ha dichiarato improcedibile la domanda di annullamento proposta contro la prima inibitoria e ha respinto il ricorso proposto, a mezzo di motivi aggiunti, avverso la seconda.
5 – Con il primo motivo di appello si contesta il rigetto del primo motivo aggiunto con cui la società ha dedotto l’illegittimità dell’atto impugnato, poiché emesso dopo 77 giorni dalla presentazione della SCIA, ben oltre il termine tassativo di 30 giorni di cui al comma 6-bis dell’art. 19 della l. n. 241/90.
Il Giudice di prime cure aveva respinto detta censura, ritenendo che l’inibitoria comunale sia intervenuta “a distanza ragionevole dalla SCIA”, tenuto anche conto “di come, da un lato nessuna opera il privato abbia ancora realizzato, dall’altro della rilevanza non certo minimale dell’intervento”.
5.1 – L’appellante contesta tali assunti, insistendo sul fatto che l’inibitoria è stata esercitata dopo il termine di 30 giorni di legge e che dunque sarebbe illegittima.
6 – La censura è infondata, trascurando di considerare complessivamente i fatti relativi alla vicenda per cui è causa ed in particolare il fatto che il nuovo provvedimento dell’Amministrazione è stato emesso a seguito di una pronuncia cautelare del Giudice.
Invero, risulta agli atti che: a) la SCIA è stata presentata al Comune in data 23 aprile 2014 ed in data 12 maggio 2014 il Comune ha adottato – tempestivamente – il relativo provvedimento inibitorio; b) in data 5 giugno 2014 è stato notificato ricorso avverso tale provvedimento ed in data 2 luglio 2014 è stata emessa l’ordinanza n. 471 con la quale veniva sospesa l’efficacia del provvedimento impugnato; c) in data 9 luglio 2014, a seguito della predetta ordinanza, è stato emanato il nuovo provvedimento inibitorio.
6.1 – Alla stregua della ricostruzione fattuale della vicenda, il provvedimento inibitorio all’esame del Collegio non può considerarsi tardivo ai sensi dell’art. 19 della legge n. 241 del 1990, atteso che il primo provvedimento inibitorio è stato emesso allorquando erano trascorsi soltanto 19 giorni dalla presentazione della SCIA ed il secondo è stato emesso a seguito dell’ordinanza sospensiva, la cui efficacia non potrebbe includere quella di determinare la tardività del secondo provvedimento, a fronte del tempestivo esercizio del potere inibitorio del comune inizialmente esercitato.
Al riguardo, è utile ricordare che secondo la giurisprudenza: “all’annullamento di un provvedimento che ha inibito la realizzazione di opere oggetto di dichiarazione di inizio attività non consegue automaticamente il perfezionarsi del titolo edilizio, ma il decorso di un nuovo termine perentorio entro il quale l’amministrazione ha un potere obbligatorio di verifica della sussistenza dei requisiti e presupposti normativi per l’esercizio dell’attività costruttiva, con il relativo potere, eventuale, di inibizione, sia pure sulla base di ragioni differenti da quelle ritenute illegittime con la sentenza” (cfr. Cons. Stato, Sezione IV, 29 dicembre 2016 n. 5522).
7 – Il rigetto del motivo che precede esclude la necessità di esaminare il secondo motivo di appello, che presuppone la configurazione dell’atto impugnato alla stregua di un atto di autotutela, in quanto assunto oltre i termini di legge, del provvedimento inibitorio impugnato.
8 – Con il terzo motivo aggiunto, la società aveva dedotto l’illegittimità degli argomenti utilizzati dal Comune per bloccare i lavori, evidenziando, in particolare, come il proprio intervento edilizio sia legittimamente assentibile mediante SCIA.
Il T.A.R. ha rigettato la censura, rilevando che, muovendo dall’interpretazione della norma di legge regionale vigente (art. 41, L. 11.3.2005, n. 12), “la SCIA continua ad applicarsi ai soli interventi edilizi minori, ovvero, per quanto qui interessa alle sole ristrutturazioni cd. leggere, ovvero non rientranti, come nella specie, nella previsione dell’art. 10 TU.”, concludendo nel senso che: “l’intervento non era e non è assentibile con lo strumento della SCIA”
8.1 – L’appellante critica tale assunto, rilevando che detta norma regionale non contiene alcun richiamo all’art. 22 del D.P.R. n. 380 del 2001, né reca alcuna distinzione tra interventi edilizi minori o maggiori, ovvero tra ristrutturazioni cd. leggere e ristrutturazioni cd. pesanti.
Evidenzia inoltre che l’intervento oggetto di SCIA non comporta alcun incremento superficiario e/o volumetrico e, quindi, non costituisce ristrutturazione cd. pesante (“il progetto sì limita alla chiusura laterale dei tre depositi con pannelli sandwich prefabbricati”).
9 – La censura è infondata.
L’art 41 della L.R. n. 12/05 prevede che: “Ferma restando l’applicabilità della segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) nei casi e nei termini previsti dall’articolo 19 della legge 241/1990 e dall’articolo 5, comma 2, lettera c), del d.l. 70/2011, chi ha titolo per presentare istanza di permesso di costruire ha facoltà, alternativamente e per gli stessi interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia, di inoltrare al comune denuncia di inizio di attività, salvo quanto disposto dall’articolo 52, comma 3-bis”).
L’assunto che ne ricava l’appellante, secondo cuila norma introdurrebbe una piena equiparazione tra la DIA e la SCIA, non trova riscontro nel testo della legge, che si limita ad introdurre la cd. DIA in sostituzione del permesso di costruire, “ferma restando l’applicabilità della segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) nei casi e nei termini previsti dall’articolo 19 della legge 241/1990 e dall’articolo 5, comma 2, lettera c), del d.l. 70/2011”.
L’art. 5, comma 2, lettera c), del decreto legge n. 70 del 2011, convertito nella legge n. 106 del 2011, espressamente prevedeva che “le disposizioni di cui all’art. 19 della legge 7 agosto 1990 n. 241 si interpretano nel senso che le stesse si applicano alle denunce di inizio attività in materia edilizia disciplinate dal decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001 n. 380, con esclusione dei casi in cui le denunce stesse, in base alla normativa statale o regionale, siano alternative o sostitutive del permesso di costruire”.
9.1 – L’accoglimento della prospettazione di parte appellante volta all’estensione della disciplina della SCIA anche al permesso a costruire, ovvero alla DIA alternativa al permesso a costruire (super DIA), determinerebbe, nella sostanza, un inammissibile ampliamento dell’ambito applicativo della SCIA, oltre i confini delineati dal legislatore nazionale.
In definitiva: la SCIA si applica solo agli interventi prima soggetti a DIA e non a quelli soggetti a permesso di costruire o, in alternativa, a “super DIA”.
Una diversa esegesi, oltre a non trovar alcun appiglio testuale nelle norme citate, si porrebbe in contrasto con i più generali principi da tempo affermati in materia anche dalla Corte Costituzionale, secondo cui, nell’ambito della materia concorrente “governo del territorio”, prevista dall’art. 117 della Costituzione, “i titoli abilitativi agli interventi edilizi costituiscono oggetto di una disciplina che assurge a principio fondamentale, e tale valutazione deve ritenersi valida anche per la denuncia di inizio attività (d.i.a.) e per la s.c.i.a.” (Corte Costituzionale, decisione 9 marzo 2016 n. 46; cfr. anche sentenza n. 303 del 2003).
9.2 – Ne consegue che nella legislazione regionale lombarda, l’istituto della SCIA, siccome introdotta dalla legislazione statale, deve ritenersi applicabile in conformità ai principi espressi dal legislatore nazionale, ovvero unicamente per quegli interventi per i quali non era previsto lo strumento della cd. “super DIA” (in sostituzione del permesso di costruire), e quindi per tutti gli interventi fino alla cd. “ristrutturazione leggera”, ovvero quella ristrutturazione che fuoriusciva dall’ambito di applicazione dell’art. 10, comma 1, lettera c), del DPR n. 380 del 2001.
In altre parole, la SCIA risultava ammissibile soltanto laddove, sulla scorta del vigente TU dell’Edilizia, fosse prima d’allora ammissibile la DIA, e quindi era da escludersi la possibilità di utilizzare la SCIA laddove gli interventi in progetto rientrassero nella tipologia di cui all’art. 10 comma 1 lettera c) del DPR n. 380. Pertanto, sono da escludersi dal novero degli interventi realizzabili con SCIA le ristrutturazioni edilizie “che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino modifiche della volumetria complessiva degli edifici”.
9.3 – L’evoluzione normativa che ne è seguita conferma tale conclusione. Infatti, per effetto dell’art. 22, comma 1, del DPR n. 380 del 2001, come da ultimo modificato dall’art. 3, comma 1, lettera f) n. 2, del decreto legislativo n. 122 del 2016, sono ora realizzabili mediante presentazione di SCIA unicamente “c) gli interventi di ristrutturazione edilizia di cui all’art. 3, comma 1, lettera d), diversi da quelli indicati nell’art. 10, comma 1, lettera c”.
10 – Chiarito il quadro normativo entro il quale valutare le opere oggetto di causa, deve convenirsi con la valutazione già effettuata dal T.A.R., non potendosi annoverare gli interventi dell’appellante tra gli “interventi edilizi minori”, dal momento che questi comportano un considerevole aumento della superficie coperta e del conseguente carico urbanistico.
Più precisamente, il “tamponamento” delle pensiline già esistenti, accompagnato dal completo rifacimento del tetto, si concretizza in un nuovo volume fruibile e, pertanto, ben può essere ricondotto tra gli interventi di nuova costruzione; ovvero, quanto meno, tra quelli di ristrutturazione edilizia ex art. 10, comma 1, lettera c) del DPR n. 380 del 2001, come peraltro qualificato dalla stessa appellante nella DIA del 25 febbraio 2014.
Al riguardo, giova ricordare che l’elemento che contraddistingue la ristrutturazione edilizia dalla nuova edificazione è la già avvenuta trasformazione del territorio (ex multis Cons. St., Sez VI, 16 dicembre 2008, n. 6214 e Cons. St., Sez VI, 16 giugno 2008, n. 2981). La ristrutturazione edilizia è una attività di edificazione che conserva la struttura fisica dell’immobile preesistente, sia pure con la sovrapposizione di un insieme sistematico di opere, che possono portare ad un organismo edilizio in parte diverso dal precedente. E’ necessario, quindi, affinché rilevi una ristrutturazione, che tra la vecchia e la nuova edificazione sussista un evidente rapporto di continuità, anche laddove vi sia una trasformazione dell’immobile preesistente.
10.1 – Gli ulteriori argomenti svolti dall’appellante sono smentiti dalla dimostrazione, da parte del Comune, che alcuna volumetria aggiuntiva è stata riconosciuta in sede di rilascio delle precedenti concessioni edilizie.
11 – Il rigetto delle censure che precedono comporta la conferma anche della statuizione di improcedibilità del ricorso originario ed il rigetto del relativo motivo di appello svolto dalla società .
Per altro, l’infondatezza della pretesa sostanziale della società appellante esclude in radice la possibilità di ravvisare un pregiudizio a suo danno nella condotta del Comune, da cui l’infondatezza anche della domanda risarcitoria.
12 – Al rigetto dell’impugnazione consegue la condanna dell’appellante alla refusione delle spese di lite, liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, rigetta l’appello e condanna l’appellante alla refusione delle spese di lite in favore del Comune, che si liquidano in complessivi Euro2.000, oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 maggio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Sergio Santoro – Presidente
Vincenzo Lopilato – Consigliere
Francesco Mele – Consigliere
Oreste Mario Caputo – Consigliere
Giordano Lamberti – Consigliere, Estensore

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