Equiparazione della sentenza patteggiata a sentenza di condanna

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Consiglio di Stato, sezione quinta, Sentenza 19 giugno 2019, n. 4187.

La massima estrapolata:

L’ equiparazione della sentenza patteggiata a sentenza di condanna non appare di per sé irragionevole, implicando il patteggiamento solo una riduzione di pena per motivi di economia processuale, ma non anche un diverso giudizio di disvalore della condotta, qualificata dall’ordinamento come reato.

Sentenza 19 giugno 2019, n. 4187

Data udienza 21 marzo 2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quinta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 1640 del 2011, proposto da
Bo. St., rappresentato e difeso dall’avvocato An. Po., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
contro
Roma Capitale (già Comune di Roma), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Pi. Lu. Pa., domiciliata presso gli uffici dell’Avvocatura Capitolina in Roma, via (…);
nei confronti
Pa. Tr. ed altri, non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo per il Lazio – Roma, Sezione II, n. 04319/2010, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 marzo 2019 il consigliere Angela Rotondano e uditi per le parti gli avvocati An. Po. e Pi. Lu. Pa.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio il signor St. Bo. impugnava il provvedimento di esclusione (determinazione dirigenziale n. 214 del 30 gennaio 2007, notificata il successivo 8 febbraio) dalla graduatoria del concorso pubblico, per titoli, indetto (giusta d.d. n. 1391 del 4 agosto 2005) dal Comune di Roma (ora Roma Capitale) per l’assegnazione di trecento licenze di trasporto pubblico non di linea (licenze taxi) e per il quale egli aveva presentato l’8 settembre 2005 domanda di partecipazione dichiarando, con autocertificazione ai sensi dell’art. 46 del d.P.R. n. 445 del 2000, di essere in possesso dei requisiti morali e di non aver riportato condanne penali ostative.
1.1. L’esclusione dalla graduatoria era disposta in ragione della condanna riportata “per uno dei reati che, ai sensi dell’art. 17 della Legge Regione Lazio n. 58 del 1993 e delle norme del bando di concorso, non consentono il rilascio della licenza né la partecipazione al concorso stesso”: il sig. Bo. era stati, infatti, definitivamente condannato per il reato di furto continuato in concorso alla pena di mesi quattro ed alla multa di £ 400.000, con sentenza del Tribunale di Roma emessa il 5 gennaio 2000 ai sensi degli artt. 444 e ss. c.p.p.
1.2. Il ricorrente impugnava, pertanto, anche il bando di concorso nella parte in cui richiedeva al candidato, tra i requisiti di partecipazione, “di non aver riportato per uno o più reati, una o più condanne, irrevocabili alla reclusione in misura superiore complessivamente ai due anni per delitti non colposi” e di “non aver riportato condanna, irrevocabile, a pena detentiva per delitti contro il patrimonio, la fede pubblica, l’ordine pubblico, l’industria e il commercio”, ferma la necessità dell’iscrizione nel Ruolo dei Conducenti di cui all’art. 6 della legge 15 gennaio 1992, n. 21, presso la C.C.I.A.A di Roma.
1.3. Il ricorrente deduceva l’illegittimità dell’esclusione disposta in quanto fondata sulla mera pronunzia nei suoi confronti di una sentenza di applicazione della pena su richiesta ai sensi dell’art. 444 c.p.p. (fattispecie non contemplata dall’art. 17 della Legge Regionale Lazio 26 ottobre1993, n. 58, che si riferiva soltanto alle sentenze di condanna), e comunque per un reato che, dato il decorso del quinquennio dall’irrevocabilità della condanna, doveva ritenersi ipso iure estinto ai sensi dell’art. 445, comma 2, c.p.p. (sussistendo pure il presupposto per ottenere la successiva riabilitazione) ed in relazione al quale era stato pure concesso al ricorrente il beneficio della sospensione condizionale della pena.
2. Con la sentenza in epigrafe, resa nella resistenza di Roma Capitale, il Tribunale Amministrativo ha respinto il ricorso, ritenendo infondate le censure articolate dal sig. Bo..
3. Per la riforma della sentenza il ricorrente ha proposto appello, lamentando: “I) Error in iudicando per violazione e falsa applicazione degli artt. 16 e 17, comma 3, lett. c) della legge regionale Lazio n. 58/1993 in relazione agli artt. 444 e 445 c.p.p.- vizio di motivazione- travisamento dei fatti; II) Error in iudicando per violazione e falsa applicazione dell’art. 17, comma 3, lett. c) della Legge Regionale Lazio n. 58/93 in relazione agli artt. 3 e 4 della Costituzione nonché all’art. 445, II comma, c.p.p. ed all’art. 166 c.p.- Vizio di motivazione- errata pronuncia con riferimento all’interpretazione dell’art. 117 della Costituzione in relazione al disposto dell’art. 17, comma 3 lett. c) della legge regionale Lazio n. 58/1993- difetto di istruttoria ed omessa pronuncia circa il giusto procedimento amministrativo in relazione al potere discrezionale della p.a.- disparità di trattamento”.
3.1. Si è costituita in giudizio Roma Capitale e ha depositato memorie, con cui ha illustrato le proprie tesi difensive e argomentato l’infondatezza del gravame, chiedendone il rigetto.
3.1. All’udienza pubblica del 21 marzo 2019, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

4. Il sig. Bo. censura, in primo luogo, le statuizioni della sentenza di prime cure laddove avrebbero malamente applicato e interpretato l’art. 17, comma 3, lett. c) della l. reg. Lazio 26 ottobre 1993, n. 58 (di seguito, per brevità, “legge regionale”), per avere compreso nel concetto di condanna penale anche la sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti ai sensi dell’art. 444 c.p.p., sì da ritenere che si versasse proprio nella fattispecie contemplata dalla norma e che, per effetto di tale sentenza, il ricorrente avesse perso il possesso dei requisiti morali richiesti per partecipare al concorso.
4.1. L’appellante premette che l’art. 17, comma 3, della legge regionale nella sua originaria formulazione, sia alla lettera b) sia alla lett. c), nel prevedere i requisiti morali per l’iscrizione nel ruolo provinciale dei conducenti, faceva infatti esclusivamente riferimento all'”aver riportato condanne irrevocabili” e solo nella versione modificata a seguito della legge regionale 6 luglio 2007, n. 9, ha previsto, quale condizione ostativa al possesso dei requisiti di idoneità morale, anche la pronunzia di sentenze di patteggiamento. Pertanto – sottolinea il sig. Bo. – la norma nel testo ratione temporis applicabile al concorso de quo (indetto il 4 agosto del 2005) stabiliva che il requisito morale potesse ritenersi integrato se non si fossero riportate una o più condanne irrevocabili ad una pena superiore ai due anni per i delitti non colposi, ovvero una condanna irrevocabile a pena detentiva per delitti contro il patrimonio, la fede pubblica, l’ordine pubblico, l’industria e il commercio. L’originario ricorrente aggiunge al riguardo che in difetto di previsione normativa, l’ampliamento del novero dei casi in cui non potevano ritenersi soddisfatti i requisiti di idoneità morale non avrebbe nemmeno potuto ricavarsi in via interpretativa, stante la differenza ontologica, concettuale e di disciplina tra la sentenza di condanna e quella di applicazione della pena su richiesta delle parti.
4.2. Inoltre secondo il sig. Bo. la sentenza di patteggiamento, a differenza della sentenza di condanna, non contiene un accertamento pieno della responsabilità dell’imputato né presuppone un giudizio di colpevolezza ai sensi dell’art. 533, comma 1, c.p.p., e non può costituire neppure causa di revoca della sospensione condizionale della pena.
4.3. Nell’appello si sostiene che sarebbe parimenti erroneo l’assunto del primo giudice secondo il quale andrebbe escluso che l’effetto estintivo del reato, in caso di patteggiamento, possa considerarsi automatico, necessitando pur sempre della formale dichiarazione di estinzione del reato da parte del giudice dell’esecuzione, su richiesta dell’interessato. In contrario il sig. Bo. evidenzia che alla data dell’indizione del concorso era già intervenuta l’estinzione del reato, per effetto del decorso del quinquennio dalla pronunzia della sentenza passata in giudicato (il 5 gennaio 2000), a prescindere dalla successiva pronuncia dichiarativa che lo accerti.
4.3. L’appellante sostiene quindi di avere maturato anche il presupposto per ottenere la riabilitazione, non preclusa dalla condanna ad una pena per la quale era stato pure concesso il beneficio della sospensione condizionale.
4.4. Il primo giudice avrebbe peraltro errato anche nel non attribuire rilievo dirimente a quest’ultima circostanza, del tutto obliterando la norma di cui all’art. 166, comma 2, c.p. ove testualmente dispone: “La condanna a pena condizionalmente sospesa non può costituire in alcun caso, di per sé sola, motivo per l’applicazione di misure di prevenzione, né di impedimento all’accesso a posti di lavoro pubblici e privati tranne i casi specificamente previsti dalla legge, né per il diniego di concessioni, di licenze o di autorizzazioni necessarie per svolgere attività lavorativa”. Secondo il sig. Bo. il Tribunale amministrativo avrebbe dovuto, dunque, dichiarare l’illegittimità del provvedimento di esclusione in quanto fondato sul riconoscimento di effetti automatici alla sentenza penale di condanna patteggiata che, in quanto sospensivamente condizionata, non poteva di per sé sola costituire motivo di impedimento all’accesso a posti di lavoro pubblici (come ritenuto dalla giurisprudenza: cfr. Cons. di Stato, IV, 6 giugno 2008, n. 2678).
5. L’appello è infondato.
5.1. L’amministrazione prima e il Tribunale amministrativo poi hanno fatto buon governo delle norme e dei principi elaborati in materia dalla consolidata giurisprudenza (cfr. ex multis Cons. di Stato, V, 14 aprile 2011, n. 2311), alla luce dei quali, per un verso, la sentenza di applicazione della pena equivale ad una sentenza di condanna pronunciata all’esito del dibattimento; e per altro verso, nella specifica fattispecie in esame, in base alla disciplina normativa di settore e nel silenzio della lex specialis sul punto, è irrilevante che si tratti di condanna a pena condizionalmente sospesa, ovvero che il reato si sia estinto ai sensi dell’art. 445, comma 2, c.p.p. (come pure che detto effetto estintivo si produca automaticamente e in forza del mero decorso del tempo, a prescindere dall’intervenuta sentenza del giudice dell’esecuzione che lo dichiari). A questo riguardo rileva in via esclusiva soltanto un provvedimento formale di riabilitazione reso ai sensi degli artt. 168 c.p. e 683 c.p.p. dal competente giudice dell’esecuzione penale.
5.2. In relazione al primo profilo, esente da censure è la motivazione resa nella sentenza appellata, ove si rileva come non sia utile disquisire se ed in qual misura l’art. 17, comma 3, della legge regionale, nella sua versione ante novella (di cui alla legge regionale 6 luglio 2007, n. 9) ratione temporis applicabile alla fattispecie, attribuisse valenza ostativa alle sole sentenze di condanna ovvero anche a quelle di patteggiamento. E’ infatti jus receptum anche in epoca anteriore al provvedimento di esclusione e alla proposizione del ricorso che la relativa condanna riportata ai sensi dell’art. 444 c.p.p. è equiparata alle condanne rese all’esito di un procedimento ordinario.
5.3. Il Tribunale non ha, dunque, operato alcuna inammissibile interpretazione estensiva in malam partem dell’art. 17 della legge regionale (in relazione all’art. 444 c.p.p.). In contrario è sufficiente ricordare che lo stesso legislatore all’art. 445, comma 1 bis, c.p.p. (come modificato dall’art. 1, comma 1, lett. a), della l. 12 giugno 2003, n. 134 e dunque già in epoca anteriore all’indizione del concorso in parola), nel disciplinare l’efficacia della sentenza di applicazione della pena su richiesta ex art. 444 c.p.p., stabilisce espressamente che “Salve diverse disposizioni di legge, la sentenza è equiparata a una pronuncia di condanna”.
5.4. Sin dalla sua entrata in vigore, detta norma è stata, poi, sempre interpretata dalla pacifica giurisprudenza, in base al chiaro e univoco significato testuale, nel senso che alla pronuncia emessa all’esito del procedimento speciale in esame, devono essere riconosciuti valore ed effetti equiparati ad una sentenza di condanna, non solo per quanto concerne gli effetti sanzionatori che conseguono alla pronunzia, ma anche per quanto attiene a quelli extra-penali scaturenti automaticamente e ope legis dalla condanna, la quale viene in considerazione di per sé come fatto giuridico e senza che alcun rilievo possa riconoscersi al modello procedimentale prescelto dalle parti.
5.5. Vero è dunque che l’art. 17, comma 3, della legge regionale, solo nel testo novellato dalla legge regionale 6 luglio 2007, n. 9, prevede expressis verbis, tra le condizioni ostative al possesso dei requisiti di idoneità morale, l’aver riportato, oltre alle sentenze di condanna, anche una sentenza di patteggiamento per i delitti ivi specificamente indicati. Tuttavia, tale modifica non ha natura innovativa, non potendo essere interpretata nel senso prospettato dall’appellante secondo il quale prima della novella dette pronunzie andassero escluse dal novero di quelle rilevanti ai fini della perdita dei requisiti per partecipare ad un concorso finalizzato all’ottenimento della licenza taxi, ma solo nel senso meramente ricognitivo di una equiparazione già esistente e pacificamente statuita dalle norme vigenti (l’art. 445, comma 1 bis, c.p.p.) e dalla consolidata giurisprudenza.
5.6. Peraltro, come affermato da questo Consiglio, “la predetta equiparazione della sentenza patteggiata a sentenza di condanna, d’altra parte, non appare di per sé irragionevole, implicando il patteggiamento solo una riduzione di pena per motivi di economia processuale, ma non anche un diverso giudizio di disvalore della condotta, qualificata dall’ordinamento come reato (condotta che il patteggiamento non esclude sul piano oggettivo, essendovi spontanea rinuncia al relativo accertamento in via dibattimentale” (Cons. di Stato, VI, 19 marzo 2009, n. 1683).
5.7. Chiarito dunque che il primo giudice non ha operato un’inammissibile interpretazione estensiva del testo normativo né ha irragionevolmente interpretato il bando e la legge regionale, ma ha solo applicato le disposizioni di legge vigenti in materia conformandosi alla consolidata giurisprudenza, deve dunque rilevarsi come anche l’amministrazione ha correttamente riconosciuto valenza ostativa alla sentenza di applicazione della pena ai fini del possesso dei requisiti morali per partecipare al concorso e per ottenere il rilascio della licenza taxi, nonché per l’iscrizione al ruolo dei conducenti. Su questa base il Tribunale ha correttamente concluso che l’esclusione dell’appellante dal concorso fosse legittima, dando rilievo sia alla condanna con sentenza definitiva di patteggiamento per un delitto contro il patrimonio (ostativo ai sensi dell’art. 17, lett. c), della legge regionale), sia alla circostanza per cui alla data di presentazione della domanda non era intervenuta la riabilitazione.
6. A quest’ultimo riguardo deve infatti evidenziarsi che nessuna valenza può essere attribuita alla circostanza che si tratti di condanna a pena sospesa né all’intervenuta estinzione del reato. E ciò a prescindere pure dall’ulteriore questione se debba darsi rilievo al dato sostanziale del verificarsi dei presupposti dell’estinzione ai sensi dell’art. 445, comma 2, c.p.p., come sostenuto dall’appellante, o se sia comunque necessaria una pronunzia formale del giudice dell’esecuzione, come ritenuto dal prevalente e preferibile indirizzo giurisprudenziale (condiviso anche dal Collegio), che ha evidenziato come l’estinzione del reato, pur operando ope legis e in presenza dei presupposti di legge, non è solo collegata al mero decorso del termine, ma presuppone anche, ai fini dell’estinzione di tutti gli effetti penali della condanna, l’accertamento circa la mancata commissione in quel lasso temporale di reati della stessa indole da parte del giudice dell’esecuzione ai sensi dell’art. 676 c.p.p..
6.1. Il comma 4 dello stesso articolo 17 della legge regionale, nel testo ratione temporis vigente (prima cioè della novella recata dall’art. 1, comma 2, della l.r. 6 luglio 2007, n. 9) stabiliva, infatti, che “Per i casi indicati al comma 3, lettere b), c), d), e), f) e g), il possesso dei requisiti della idoneità morale continua a non essere soddisfatto fintantoché non sia intervenuta la riabilitazione ovvero una misura di carattere amministrativo con efficacia riabilitativa”.
6.2. Nel caso di specie è incontestato che il ricorrente avesse riportato una sentenza di condanna (patteggiata) irrevocabile a pena detentiva per uno dei delitti contro il patrimonio e che, alla data di presentazione della domanda, non era intervenuta la riabilitazione.
6.3. Questa conclusione non è inficiata dal fatto, dedotto dall’appellante, per cui – nella fattispecie in esame – gli era stato concesso il beneficio della sospensione condizionale della pena e neppure dal rilievo, parimenti fatto valere, per cui il reato si era estinto sin dal 5 gennaio 2005, ancorché l’estinzione non fosse stata formalmente dichiarata alla scadenza del termine di presentazione delle domande.
6.4. Come già chiarito da questo Consiglio in analoga fattispecie attinente all’esclusione dalla graduatoria di un concorso per l’assegnazione di licenze taxi (Cons. di Stato, V, 31 gennaio 2017, n. 386), deve osservarsi al riguardo che la sospensione condizionale della pena, l’estinzione del reato e la riabilitazione sono istituti diversi per presupposti e modalità di funzionamento.
6.5. La sospensione condizionale della pena, infatti, è disposta prima di qualsiasi verifica circa la condotta del condannato successiva alla sentenza di condanna, mentre l’estinzione del reato è istituto che si fonda, ai sensi dell’art. 167, comma 1, c.p. sul decorso dei termini stabiliti unitamente ad ulteriori elementi (il condannato non commetta entro tali termini un delitto, ovvero una contravvenzione della stessa indole, e adempia gli obblighi impostigli) ed opera ope legis, salva l’eventuale necessità di accertamento da parte del giudice dell’esecuzione (art. 676 c.p.p.).
6.6. La riabilitazione, infine, costituisce un beneficio che può essere concesso solo a seguito di una pronuncia del Tribunale di sorveglianza (v. art. 683 c.p.p.) con cui si riscontri che sia decorso il termine fissato dalla legge “dal giorno in cui la pena principale sia stata eseguita o siasi in altro modo estinta, e il condannato abbia dato prove effettive e costanti di buona condotta” (art. 179, comma 1, c.p.): essa, ai sensi dell’art. 178 c.p., estingue le pene accessorie ed ogni altro effetto penale della condanna, salvo che la legge disponga altrimenti.
6.7. Come già statuito nel precedente richiamato (che il Collegio condivide e a cui intende dare continuità ), la riabilitazione, in questo contesto, costituisce un istituto che (anche in considerazione della natura e dell’oggetto della licenza da assegnare) vale a attestare in modo più sicuro il riacquistato possesso dei requisiti morali da parte del condannato, perché, a differenza della sospensione condizionale della pena, opera sulla base di una valutazione ex post della sua condotta e, a differenza dell’estinzione della pena, postula uno specifica pronuncia costitutiva (e non meramente dichiarativa) fondata sulla verifica di prove effettive e costanti di buona condotta.
6.8. Il rapporto fra le tre misure è, pertanto, inteso dalla giurisprudenza in termini di compatibilità e differenza di effetti, essendo ritenuto che la persona condannata con pena condizionalmente sospesa ha interesse ad ottenere la riabilitazione, anche quando il reato risulti estinto per il compiuto decorso del termine previsto dalla legge, in quanto essa comporta vantaggi ulteriori rispetto a quelli prodotti dall’estinzione ex art. 167 c.p. Da questo punto di vista la scelta inequivoca del legislatore regionale di ancorare il riacquisto dei requisiti morali ad una specifica pronuncia di riabilitazione, anziché alla mera estinzione del reato o alla sospensione condizionale della pena, appare giustificata e coerente con il suddetto quadro normativo.
6.9. In senso contrario non vale richiamare la citata previsione dell’art. 166, comma 2, c.p. in quanto, sebbene essa prescriva che la condanna a pena condizionalmente sospesa non possa di per sé costituire motivo di impedimento all’accesso a posti di lavoro pubblici, la stessa norma fa espressamente salvi i casi previsti dalla legge. Pertanto, la norma in esame non può applicarsi alla fattispecie in esame in cui l’esclusione è expressis verbis prevista da una norma speciale di legge quale conseguenza di natura amministrativa della condanna (nel caso di specie dalla richiamata legge regionale Lazio) e, peraltro, non si ricollega di per sé sola ad una generica condanna, bensì a condanne specificamente individuate in ragione della particolare natura del reato commesso o dell’entità della pena inflitta.
7. In conclusione, il provvedimento di esclusione del ricorrente dalla graduatoria inerente il concorso in oggetto era conforme sia alla previsione del bando (esente dai dedotti profili di irragionevolezza e di illegittimità ) sia alla legge regionale applicabile alla fattispecie.
8. All’infondatezza dei motivi di censura consegue il rigetto dell’appello e la conferma della sentenza di primo grado.
9. Sussistono nondimeno giusti motivi, in ragione della natura della controversia e della peculiarità della vicenda, nonché della parziale novità delle questioni di diritto, per disporre la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Dispone compensarsi tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 marzo 2019 con l’intervento dei magistrati:
Fabio Franconiero – Presidente FF
Valerio Perotti – Consigliere
Federico Di Matteo – Consigliere
Angela Rotondano – Consigliere, Estensore
Stefano Fantini – Consigliere

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